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摘要：中國農村在反貧困領域已經進入了“兩輪驅動”(低保和扶貧開發(fā))的歷史階段，這在客觀上要求必須對扶貧開發(fā)的功能定位和發(fā)展機制進行重新認識和設計。本文在回顧農村低保制度出臺背景和實施過程并展望其發(fā)展趨勢的基礎上，分析了低保制度對扶貧開發(fā)工作的潛在影響，對低保制度背景下農村扶貧開發(fā)工作的功能定位進行了重新認識和界定，并據此初步設計了“發(fā)展型”的工作機制。

關鍵詞：農村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，開發(fā)與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發(fā)工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責與目標已經發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現(xiàn)其“發(fā)展”目標，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發(fā)展和國家財力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實現(xiàn)應保盡保。

我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區(qū)建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現(xiàn)“全民低?！蹦繕说於嘶A。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰(zhàn)略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區(qū)市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務院發(fā)出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業(yè)稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農材低保制度演進趨勢

1農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現(xiàn)這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個人類社會來說，不管是經濟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發(fā)展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉(xiāng)低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施?！焙汀皯１M保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字?？梢灶A期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續(xù)擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標的實現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標，必須進行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協(xié)調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區(qū)域經濟發(fā)展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現(xiàn)的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標的實現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現(xiàn)的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟，發(fā)展與救濟目標同時兼顧。

2雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發(fā)展目標實現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機制的建立。扶貧開發(fā)救濟、發(fā)展“一肩挑”實際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。