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關(guān)于工商部門《反壟斷法》執(zhí)法職責(zé)問題

現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體制是中央事權(quán)制度。我國《反壟斷法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》（以下統(tǒng)稱國家工商總局第42號令）明確規(guī)定工商部門反壟斷執(zhí)法權(quán)在國家工商總局。國家工商總局根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省級（自治區(qū)、直轄市）工商局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位方面的反壟斷執(zhí)法工作，同時規(guī)定被授權(quán)的省級工商局不得再次向下級工商局授權(quán)。這保證了反壟斷執(zhí)法的嚴(yán)肅性和專業(yè)性，但在操作中也不可避免地帶來一系列問題。執(zhí)法實踐中，很多壟斷協(xié)議案件是發(fā)生在基層的區(qū)域壟斷行為，然而，在日常巡查過程中，由于基層執(zhí)法人員對《反壟斷法》學(xué)習(xí)不夠、理解不深等原因，無法發(fā)現(xiàn)案件線索，或者因為案件管轄權(quán)而放棄對案件線索的核查，或者因壟斷行為的認(rèn)定困難而不愿調(diào)查，或者將一些壟斷行為按照《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)進(jìn)行處理。《反壟斷法》實施四年來，工商部門人員多、觸角廣、網(wǎng)絡(luò)全的優(yōu)勢在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域并沒有得到充分發(fā)揮，全國工商系統(tǒng)查辦的壟斷案件較少，影響了工商部門反壟斷執(zhí)法工作成效。

關(guān)于執(zhí)法隊伍建設(shè)的問題

筆者今年參加了總局第二期反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法專家型人才培訓(xùn)班，華東政法大學(xué)徐士英教授在課堂上提出“反壟斷執(zhí)法你們準(zhǔn)備好了嗎？”的問題值得我們深思。契約自由與市場競爭的關(guān)系、相關(guān)市場的統(tǒng)計分析、自身違法原則與合理原則、互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的反壟斷等等課題對我們這些經(jīng)各省、自治區(qū)、直轄市工商局推薦具有一定競爭執(zhí)法經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)的學(xué)員來說也是一個全新的課題。反壟斷執(zhí)法是一項技術(shù)性和政策性很強的工作，對執(zhí)法人員的要求很高，不但要求執(zhí)法者有豐富的法律知識和實踐經(jīng)驗，還要求有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)功底。既需要從理論上認(rèn)識一項橫向壟斷協(xié)議的利和弊，也需要我們在調(diào)查、取證和處理上運用合適的方式和方法，這就需要一批既懂經(jīng)濟(jì)又懂法律的復(fù)合型執(zhí)法人員。但從工商系統(tǒng)的實際看，這樣復(fù)合型、高水平的人才正是工商系統(tǒng)所欠缺的，這種情況在一定程度上影響了工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法工作的質(zhì)量。

復(fù)合型的案件如何適用問題

目前，我國的《反壟斷法》執(zhí)法是一種多頭執(zhí)法的模式，經(jīng)營者集中行為的審查權(quán)在商務(wù)部門；查處價格壟斷協(xié)議行為的執(zhí)法權(quán)在發(fā)改委；壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭的反壟斷執(zhí)法（價格壟斷協(xié)議除外）權(quán)在工商部門。雖然國務(wù)院對三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限進(jìn)行了劃分，但是在實際的執(zhí)法工作當(dāng)中很難將其截然分開，這就會造成三個反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)交叉。國務(wù)院成立了反壟斷委員會，但對于工商部門來說，如何能協(xié)調(diào)好與其他兩個執(zhí)法部門間的關(guān)系是一個必須面對的問題。

調(diào)查取證問題

一是調(diào)查取證問題。壟斷是秘密進(jìn)行的，違法手段隱蔽、本質(zhì)上難于發(fā)現(xiàn)。一旦《反壟斷法》執(zhí)法遇到市場上處于強勢地位的大企業(yè)，當(dāng)工商部門進(jìn)行調(diào)查時，很可能會碰到利益集團(tuán)的抵觸。許多消費者和企業(yè)對這些利益集團(tuán)的違法行為迫于其特殊地位，害怕打擊報復(fù)拒絕作證，給調(diào)查取證帶來一定難度。二是證據(jù)搜集問題。執(zhí)法人員對壟斷行為發(fā)生的證據(jù)收集具有一定的經(jīng)驗，如合同、會議記錄、郵件、信息交換等，但對如何收集相關(guān)市場、支配地位、競爭分析、效率因素等行為影響方面的證據(jù)不太熟悉，不知道什么證據(jù)才是有效證據(jù)。三是案件時機(jī)問題。執(zhí)法實踐中，在立案之前未經(jīng)授權(quán)無法采取相應(yīng)措施對案件線索進(jìn)行調(diào)查核實，而對案件線索內(nèi)容未經(jīng)核實，總局無法立案也就無法授權(quán)，可能造成當(dāng)事人相互串通、毀滅證據(jù)，錯失調(diào)查取證的最佳時機(jī)。四是作案手段愈發(fā)隱蔽的問題。隨著我國《反壟斷法》的實施，明示的壟斷協(xié)議行為將越來越少，經(jīng)營者為了規(guī)避法律責(zé)任往往不簽訂協(xié)議，而是通過協(xié)同行為來掩蓋壟斷行為，如何去判斷和證明經(jīng)營者之間相同或者相似行為的背后是否存在壟斷行為，由于缺少直接證據(jù)，取證難度很大，是反壟斷執(zhí)法面臨的一個難題。

關(guān)于執(zhí)法程序問題

目前，工商部門查處壟斷協(xié)議案件執(zhí)法程序在《反壟斷法》、國家工商總局第42號令中作了一些規(guī)定，初步建立了工商機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法程序基本框架。但相關(guān)程序規(guī)則還是比較原則的，在執(zhí)法實務(wù)層面面臨很多需進(jìn)一步明確的問題。如壟斷案件具有專業(yè)性、復(fù)雜性和辦案周期長等特點，從國外反壟斷執(zhí)法實踐看，不少壟斷案件的查處需要數(shù)年時間?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》中規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到投訴、申訴、舉報、其他機(jī)關(guān)移送、上級機(jī)關(guān)交辦的材料之日起七個工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內(nèi)決定是否立案。”反壟斷案件在上述時限內(nèi)無法完成相關(guān)材料的核查工作，但《反壟斷法》和國家工商總局第42號令對壟斷案件的時限未作規(guī)定。再如，總局與地方工商局的執(zhí)法權(quán)限的劃分上，國家工商總局第42號令規(guī)定，在全國范圍內(nèi)有重大影響的案件由總局管轄，如何界定“重大影響”，是數(shù)額大還是影響大。另外，還存在作為舉報人取證和證明壟斷行為較為困難的問題，國家工商總局第42號令對舉報人舉報材料的要求偏高，沒有確定統(tǒng)一規(guī)范的立案標(biāo)準(zhǔn)。另外還有案件移送管轄制度、豁免制度沒有統(tǒng)一規(guī)范的操作流程等問題。

對反壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析問題

為了準(zhǔn)確定性橫向壟斷協(xié)議，需要對涉嫌企業(yè)在不同市場結(jié)構(gòu)下的成本、利潤和進(jìn)入障礙等問題進(jìn)行大量的經(jīng)濟(jì)分析。如這種行為存在的原因是什么、它對市場競爭有什么影響、對消費者的影響如何、是否是為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率、何種情形下的屬于“經(jīng)濟(jì)不景氣”等等。在實際執(zhí)法實踐中，企業(yè)間的協(xié)議并非所有都違法，站在不同的立場上，對企業(yè)的市場行為的評價可能是完全不同的。如不謹(jǐn)慎，反壟斷執(zhí)法中就會發(fā)生下面的錯誤：一是打擊了誠實競爭者；二是縱容了違法者。如企業(yè)間為了節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境有利于社會公共利益而采取的共同行為一般被視為合理的限制。但如果以保護(hù)環(huán)境為理由，一些企業(yè)簽訂把排放的污染量限定在一定水平上的協(xié)議，如果污染是產(chǎn)量的函數(shù)，那么，聯(lián)合限制污染的協(xié)議其實是限制產(chǎn)量的橫向壟斷協(xié)議的偽裝。這些條款需要準(zhǔn)確理解并審慎執(zhí)行，對經(jīng)濟(jì)學(xué)分析經(jīng)驗不足、專業(yè)的調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)不健全、缺少經(jīng)濟(jì)學(xué)人才的工商部門反壟斷執(zhí)法而言，還需要進(jìn)行深入的研究和探討。

本文作者：章永鴻作者單位：新疆自治區(qū)昌吉州工商局