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環(huán)境行政主體是隨著環(huán)境行政法的誕生而出現(xiàn)的一個(gè)新概念，他是行政法的一個(gè)下位階概念，行政主體是指“依法享有國(guó)家行政權(quán)力，以自己名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”。應(yīng)松年教授將行政主體界定為：“依法享有國(guó)家行政職權(quán)，代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織”。在行政法理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)環(huán)境行政法、環(huán)境行政管理的相關(guān)理論，并通過細(xì)致的比較分析，筆者認(rèn)為，環(huán)境行政主體是指參加環(huán)境行政法律關(guān)系，依法擁有環(huán)境行政權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并能夠獨(dú)立地為自己行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的國(guó)家機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織。目前我國(guó)的環(huán)境行政主體理論和實(shí)踐都存在著許多問題，主要是由于當(dāng)前的環(huán)境行政管理體制雖然是由全國(guó)人大立法監(jiān)督、各級(jí)政府實(shí)施、環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門依照法律法規(guī)規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的模式，但我國(guó)環(huán)境管理工作起步較晚，有很多不夠完善的環(huán)節(jié)，同時(shí)由于行政主體理論的自身缺陷而導(dǎo)致。

一、我國(guó)環(huán)境行政主體現(xiàn)狀及問題

（一）環(huán)境行政立法及主體設(shè)置方面

我國(guó)目前還沒有一部專門的“行政機(jī)關(guān)組織法”，環(huán)境行政立法并不先進(jìn)，沒有從上到下建立有明確法律根據(jù)的行政機(jī)構(gòu)。在環(huán)境行政管理方面當(dāng)然也不例外。從目前的立法來看，不論在中央還是在地方，都沒有專門的“環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法”或環(huán)境管理及環(huán)境行政主體設(shè)置的法規(guī)和規(guī)章。有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及環(huán)境行政主體的設(shè)置及其職責(zé)分工的規(guī)定散見于各有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中，有的甚至以黨委或政府的紅頭文件下達(dá)，所以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及環(huán)境行政主體經(jīng)常處于變動(dòng)之中，而且各地方也不統(tǒng)一，從而大大影響了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及環(huán)境行政主體的穩(wěn)定性。這種立法上的缺陷加上行政主體設(shè)置條件過低，導(dǎo)致了環(huán)境行政主體設(shè)置出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。并且，由于我國(guó)在改革過程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，不注意對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷，使得環(huán)境行政主體重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象頻出，出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)或推諉，行政效率低下等現(xiàn)象，這種現(xiàn)實(shí)問題更加迫切要求我國(guó)在環(huán)境行政管理立法方面進(jìn)行科學(xué)地劃分每一個(gè)部門的職能。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法方面

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境行政主體依照環(huán)境相關(guān)法律的規(guī)定，代表國(guó)家行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)力所采取的具有法律效力的行為，是環(huán)境立法和國(guó)家管理環(huán)境職能實(shí)現(xiàn)的保障。環(huán)境行政執(zhí)法主體通常是地方各級(jí)人民政府和其所屬的環(huán)境保護(hù)行政主管部門。在目前的環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限不足，手段不夠充分，各級(jí)環(huán)護(hù)部門只能通過申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式來迫使不履行環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)的行政相對(duì)人履行義務(wù)。環(huán)保機(jī)關(guān)普遍缺乏像查封、凍結(jié)、扣押、沒收等執(zhí)法手段來保障環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性，常常只能眼看著層出不窮的環(huán)境違法行為而束手無策，這也是環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)軟弱狀態(tài)的重要原因。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)、復(fù)雜化，但我國(guó)目前環(huán)保執(zhí)法隊(duì)人員的數(shù)量有限，能力素質(zhì)偏低，而且物質(zhì)裝備較為落后，執(zhí)法的設(shè)施不健全，嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法水平。

（三）環(huán)境司法、環(huán)境訴訟方面

中國(guó)的行政主體理論是舶來品，我國(guó)的行政主體理論強(qiáng)調(diào)單個(gè)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，環(huán)境行政主體是在行政主體基礎(chǔ)上誕生的，在通常情況下，如地方各級(jí)人民政府都是獨(dú)立的環(huán)境行政主體，而各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)、土地等行政主管部門也都是獨(dú)立的環(huán)境行政主體。但他們的意志和利益是不完全相同的，特別是各級(jí)人民政府和其所屬的環(huán)境保護(hù)主管部門之間的利益沖突是非常明顯的。在我國(guó)，對(duì)環(huán)境案件的處理過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門既要依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，又要接受和服從同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必然對(duì)當(dāng)?shù)卣叻鲋驳钠髽I(yè)進(jìn)行保護(hù)，當(dāng)企業(yè)實(shí)施污染或破壞環(huán)境的行為時(shí)，環(huán)境行政主管部門的執(zhí)法就可能受到所屬政府的干預(yù)，但如果環(huán)境行政專管部門服從政府，不履行執(zhí)法職能，又會(huì)受到受害人的指控，此時(shí)，環(huán)境行政主管部門就會(huì)成為行政訴訟的被告，代其所屬的政府受過。這就產(chǎn)生了“形式被告”這種現(xiàn)象，該現(xiàn)象最大的危害是嚴(yán)重弱化了行政訴訟的功能，偏離行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的基本目標(biāo)。而即使環(huán)境行政主管部門自身真正的成為了行政訴訟被告，為他們?cè)斐傻膿p失承擔(dān)責(zé)任和賠償?shù)闹黧w不是自己而是國(guó)家。

二、我國(guó)環(huán)境行政主體的完善

（一）完善環(huán)境行政主體設(shè)置原則

1.必要性原則。是指應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的需要，在必要的情況下設(shè)置和變更環(huán)境行政主體。比如現(xiàn)行行政主體行使新的環(huán)境行政職權(quán)已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，使得及時(shí)變更行政主體已經(jīng)成為發(fā)展的必然要求。與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的設(shè)立，在某種程度上，縮小了公民私法自治的范圍，減少了公民可以自覺參與保護(hù)環(huán)境的機(jī)會(huì)，要鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民間組織的成立與發(fā)展，這樣才更能發(fā)揮群眾參與環(huán)境保護(hù)的作用。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在必要時(shí)設(shè)立環(huán)境行政組織進(jìn)行管理。

2.節(jié)約原則。一方面，在設(shè)置和變更環(huán)境行政主體時(shí)應(yīng)盡可能減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),以最小開支產(chǎn)生最大效益。另一方面，環(huán)境行政主體的設(shè)立應(yīng)當(dāng)在滿足必要性原則的基礎(chǔ)上盡可能保證行政效率的最大化。

3.利益兼容原則。在授予某一機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先考察此環(huán)境管理職權(quán)是否與該機(jī)關(guān)的其他職權(quán)和職責(zé)相沖突，是否兼容。例如，評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)依據(jù)的數(shù)據(jù)來源應(yīng)當(dāng)盡可能沒有組織上的利害關(guān)系。在是否將環(huán)境保護(hù)職權(quán)授予非專門環(huán)境管理機(jī)關(guān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考察是否符合該原則。

（二）完善環(huán)境行政主體設(shè)置

環(huán)境行政主體也是行政主體的一種,因此在環(huán)境行政主體設(shè)置和變更過程中要嚴(yán)格遵循提議、論證、審議、表決、公告、備案等各個(gè)原則和程序，以避免行政主體設(shè)置混亂、層級(jí)不清、權(quán)責(zé)不明的情況,減少或避免環(huán)境行政主體的糾紛和爭(zhēng)議,從而保證各級(jí)環(huán)境行政主體能依法定程序、法定職權(quán)從事行政活動(dòng),實(shí)現(xiàn)依法行政。

筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中對(duì)于環(huán)境行政主體在設(shè)置方面應(yīng)該提高擁有設(shè)置權(quán)限主體的位階和層次，并且環(huán)境行政主體應(yīng)由立法機(jī)關(guān)依法設(shè)定，這樣比依行政條例設(shè)定更具穩(wěn)定性，同時(shí)應(yīng)縮小法律、法規(guī)授權(quán)范圍，規(guī)范環(huán)境行政主體的設(shè)定。我國(guó)的環(huán)行政主體的設(shè)置應(yīng)當(dāng)由省級(jí)以上人民代表大會(huì)決定。這樣，一方面有利于防止行政權(quán)力的專斷，另一方面避免增加新的環(huán)境行政主體而增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和人員配置。因此公民權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)以法律來規(guī)定。而且，現(xiàn)實(shí)也告訴我們，由行政機(jī)關(guān)自我精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，往往得到的結(jié)果都是精簡(jiǎn)———膨脹———再精簡(jiǎn)。政府在調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循全國(guó)人大和地方人大制訂的機(jī)構(gòu)和人員編制法。

（三）國(guó)家及一些公務(wù)組織也應(yīng)納入環(huán)境行政主體的范圍

國(guó)家作為統(tǒng)治權(quán)的執(zhí)掌者，其行使行政、立法、司法等完整的統(tǒng)治權(quán)，在實(shí)施行政權(quán)，完成行政任務(wù)時(shí)，國(guó)家是行政權(quán)利、義務(wù)的最終歸屬者。在我國(guó)以往的行政主體理論中，國(guó)家作為行政主體被長(zhǎng)期忽略。國(guó)家的權(quán)力來自人民，國(guó)家具有獨(dú)立地位，可以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，因此理所當(dāng)然可以成為行政主體?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四條明確規(guī)定:“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)?！庇纱丝梢?，環(huán)境的保護(hù)及管理是作為國(guó)家的一項(xiàng)基本行政職能存在的，國(guó)家擔(dān)負(fù)著各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督、管理職能，是名副其實(shí)的環(huán)境行政主體。我國(guó)名副其實(shí)的行政主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家以及地方各級(jí)人民政府。

我國(guó)的環(huán)境行政法主體理論中，一些公務(wù)組織也應(yīng)當(dāng)被列為環(huán)境行政主體。由于現(xiàn)有的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”難以概括在履行公共行政職能的社會(huì)組織概念中，因而必須以新的概念代替，在這方面，筆者建議引用大陸法系國(guó)家目前普遍認(rèn)可且較為成熟的“公務(wù)法人”概念，作為國(guó)家及地方各級(jí)人民政府之外的第三類行政主體。一般來說，只要某一組織所采取的行動(dòng)是基于實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，且在客觀上維護(hù)了一定范圍的公共秩序或提供相應(yīng)的公共物品，并對(duì)個(gè)體的權(quán)利有著重要的影響，那么類似的組織就可以被認(rèn)定為公務(wù)法人。我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量的公共事業(yè)單位（如高等學(xué)校）、社區(qū)組織（如社區(qū)居委會(huì)）和行業(yè)組織等都屬于公務(wù)法人范疇之內(nèi)。同樣只要某一組織所采取的行動(dòng)是基于現(xiàn)實(shí)保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，且在客觀上維護(hù)了一定范圍的環(huán)境管理保護(hù)秩序或提供了相應(yīng)環(huán)境管理保護(hù)所需的物品，并對(duì)個(gè)體的權(quán)利有著重要的影響，那么這些組織作為環(huán)境保護(hù)方面的公務(wù)法人同樣也可以成為環(huán)境行政主體。