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一、環(huán)境審計風(fēng)險水平的實證研究

1、環(huán)境審計具有較高的固有風(fēng)險。

（1）現(xiàn)行投資體制下，環(huán)境保護項目名目繁多且內(nèi)容雷同，增加了項目單位挪用、串用，甚至虛報項目冒領(lǐng)資金的風(fēng)險。從實際情況看，搞了多年的首都周圍綠化工程主要涉及植樹造林；生態(tài)環(huán)境綜合治理工程則以治理水土流失、治理沙漠化和治理三化草地為主，治理措施包括栽植生態(tài)林和經(jīng)濟林、封山育林等林業(yè)項目；防沙治沙工程也包括植樹種草，退耕還林和水利配套工程；除此之外，還有專項退耕還林還草工程。如此一來，項目內(nèi)容你中有我，我中有你，容易給同時承擔(dān)幾個項目的單位造成挪用、串用資金的時機，而且在應(yīng)付某一專項審計時，項目單位指鹿為馬，容易蒙混過關(guān)，虛報完成工程量問題大量存在。更為嚴(yán)重的是，此種情況容易造成項目單位虛假重復(fù)立項，騙取資金。

如在審計某縣2000年度退耕還林還草試點工程資金時，發(fā)現(xiàn)該縣違反基本建設(shè)程序規(guī)定，在一無計劃二無資金的情況下，提前組織實施2000年度京津風(fēng)沙源區(qū)治理工程中的退耕還林任務(wù)，不僅挪用2000年度退耕還林還草試點工程種苗費補助資金63.12萬元，還造成國家對退耕農(nóng)戶的補助政策無法兌現(xiàn)，致使個別村組發(fā)生退耕農(nóng)戶毀苗復(fù)耕的嚴(yán)重后果。

（2）現(xiàn)行財政體制下，中央政府和地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，地方配套資金難以到位，加大實現(xiàn)項目社會效益的風(fēng)險。以重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例，中央財政要求項目省、市、縣在預(yù)算中安排專項配套資金。但生態(tài)治理工程屬于社會公益性事業(yè)，國家要求地方給予配套，造成了資金投入由實施工程地區(qū)承擔(dān)，但受益范圍卻大大超出當(dāng)?shù)剌爡^(qū)。由于地方政府往往比中央政府更直接地承受著本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多關(guān)注本轄區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和短期經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，對與實現(xiàn)長期經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的公共支出項目，缺乏投資的積極性，項目效益難以達到設(shè)計要求。造成有些地區(qū)雖然有財力但不愿配套，有關(guān)部門檢查時臨時拆借安排一下，檢查結(jié)束后資金原路返還；有些地區(qū)沒有能力配套，卻置當(dāng)?shù)卣男庞糜诙韧?，搞虛假配套爭取項目，追求政績。審計發(fā)現(xiàn)，有的縣以虛開工程支出發(fā)票形式“落實”配套資金，有的縣用其他環(huán)境治理項目為生態(tài)治理工程配套，有的縣則用以前年度工程結(jié)余資金搞配套，結(jié)余資金循環(huán)使用，手法各異。

（3）現(xiàn)行資金撥付體制下，環(huán)節(jié)繁雜，加大資金管理風(fēng)險。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度和國庫集中統(tǒng)一支付制度正在構(gòu)建當(dāng)中，財政資金直接撥付工程項目單位還有待時日，現(xiàn)多采用層層撥付的方式，由上級財政撥付下一級財政，或由上級主管部門撥付下一級主管部門，撥付環(huán)節(jié)的增多引發(fā)資金管理風(fēng)險。如重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，專項資金從源頭到項目實施單位，要經(jīng)過中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村六個層次，退耕還林還草工程中林業(yè)部門劃撥的資金也要經(jīng)過國家林業(yè)局、省、市、縣各級林業(yè)主管部門等四個層次。審計經(jīng)常發(fā)現(xiàn)上一個資金撥付層次挪用或滯留專項資金，影響工程進度等問題。

（4）現(xiàn)行項目管理體制下，計委管理缺位與越位并存，難以保障資金安全高效運轉(zhuǎn)。由于環(huán)境保護項目涉及許多專業(yè)領(lǐng)域，造成項目管理部門過多，形成管理責(zé)任難以落實的風(fēng)險和資金管理缺位的風(fēng)險。以重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例，按《國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目管理辦法》規(guī)定，各地由計委牽頭的生態(tài)環(huán)境建設(shè)辦公室（以下簡稱生態(tài)辦）對項目執(zhí)行情況及資金使用情況進行檢查、監(jiān)督，而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門又作為項目的專業(yè)主管部門。在審計調(diào)查的6個縣中，發(fā)現(xiàn)有5個縣都將生態(tài)辦作為當(dāng)?shù)赜嬑囊粋€臨時部門，由于生態(tài)辦在組織上不獨立，在行政級別上低于其他專業(yè)主管部門，而且缺乏技術(shù)監(jiān)督能力，不具備全方位管理項目的權(quán)威和力度。還發(fā)現(xiàn)，有些縣按業(yè)務(wù)主管部門切塊使用專項資金，具體工程由業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，生態(tài)辦的工程管理職能形同虛設(shè)。同時，計委監(jiān)督資金既不符合公共財政資金的管理要求，也不具備管理的能力，造成資金管理職能缺位，各主管部門挪用、借支項目資金彌補經(jīng)費開支的現(xiàn)象屢有發(fā)生。在審計調(diào)查的5個縣中，有4個縣存在這種情況。

（5）地方利益驅(qū)動。主要表現(xiàn)為：地方政府（主要是縣級政府）利用中央預(yù)算內(nèi)資金搞利益平衡，在安排資金時“撒胡椒面”；地方政府挪用中央預(yù)算內(nèi)專項資金搞自己所謂的“民心工程”、“政績工程”；地方政府、部門利用專項資金搞地方、部門資金調(diào)劑。造成這種情況的原因，客觀上與地方財政狀況緊密相關(guān)，主觀上也與地方政府的短期行為分不開。如某國家級貧困縣將專項資金平均分配到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，難以做到“集中連片、綜合治理、擇優(yōu)選區(qū)”，生態(tài)治理整體效益大打折扣。審計還發(fā)現(xiàn)一些部門挪用專項資金搞基建、個別地區(qū)借用專項資金發(fā)放公務(wù)員和教師工資等等問題。

二、環(huán)境審計風(fēng)險的分類

本文對環(huán)境審計風(fēng)險的分類以風(fēng)險基礎(chǔ)審計理論為依據(jù)，將審計風(fēng)險分為固有風(fēng)險、控制風(fēng)險和檢查風(fēng)險。