地方環(huán)保結構性問題探討
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地方環(huán)保行政體制改革表現(xiàn)出的較為普遍的成效是環(huán)保部門地位得到提升，人員編制得到增加，主要職能得到加強，部分職能被精簡下放。2009年，省級環(huán)保機構改革普遍展開，全國31個省(區(qū)、市)級環(huán)保機構均已完成了本輪機構改革，市縣環(huán)境保護機構改革也陸續(xù)完成。31個省(區(qū)、市)級環(huán)保機構均成為政府組成部門。省(區(qū)、市)省級環(huán)保機構的主要職能得到了加強，主要包括：環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調職能；污染物總量控制和主要污染物減排職能；環(huán)境治理和生態(tài)保護工作指導、監(jiān)督和協(xié)調職能；環(huán)境監(jiān)管及預警預測等。同時，還承擔了環(huán)保部下放的水污染排放許可證審批和發(fā)放職責。部分職能也得到了優(yōu)化和精簡。此外，針對環(huán)保行政體制的突出弊病，地方環(huán)保部門特別是基層環(huán)保部門不斷在體制上進行創(chuàng)新與改革，這些改革與創(chuàng)新措施主要集中在理順上下級權責關系，優(yōu)化部門結構，強化基層環(huán)境執(zhí)法能力上。其中較為突出的是地方的大部門體制改革與垂直管理體制改革。目前全國已有約200個基層(市以下)環(huán)保行政機構開展了環(huán)保垂直管理改革，在區(qū)縣級設立環(huán)保分局，將人員編制與財物經(jīng)費管理權收到市級環(huán)保部門。陜西省、山西省、黑龍江省、湖南省、廣東省、遼寧省等都在一定范圍內開展了垂直管理改革試點。地方改革試點的經(jīng)驗表明，實施垂直管理體制，主要在強化環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法，排除地方保護主義干擾等方面起到了積極作用。在大部門體制改革方面，針對環(huán)保職能分散、行政管理效率不高等問題，深圳、順德、遼寧等地進行了積極創(chuàng)新和實踐。深圳市組建人居環(huán)境委，實施決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離，強化環(huán)保綜合協(xié)調。以原環(huán)境保護局為主，劃人建設局、水務局等有關職責，組建人居環(huán)境委員會，并歸口管理住房和建設局、水務局、氣象局。遼寧省組建護區(qū)管理局，統(tǒng)一行使水利、環(huán)保、國土、、農業(yè)、林業(yè)、海洋漁業(yè)共7個部門的相關。廣東省佛山市順德區(qū)成立佛山市順德區(qū)環(huán)輸和城市管理局，整合了環(huán)保、交通、城管、建設、水利等部門的相關職能。此外，有方在省轄區(qū)范圍內的水環(huán)境管理體制上進行種形式的探索，比如湖北、重慶、江西等地的協(xié)商機制等。地方的環(huán)保大部門體制改革決部門職能交叉重復，優(yōu)化部門職能上取得定效果。
二、地方環(huán)保行政體制的結構性問題突出
我目的環(huán)保行政體制結構呈“縱向分級，橫散”，即縱向上實行分級管理，地方政府對環(huán)量負責，上下級環(huán)保部門之間沒有隸屬關系，環(huán)保部f1X,1下級環(huán)保部門進行業(yè)務指導。橫實行污染防治與資源保護二元分割管理，環(huán)理職能分散在多個有關部門，由環(huán)保部門統(tǒng)管，有關部門分工負責。雖然從地方環(huán)保行制改革的基本成效看，其機構地位提升、編制普遍增加，但是，地方環(huán)保行政管理實踐中的權責不匹配、執(zhí)法不力等問題日益突出，成為影響我國地方環(huán)保行政管理面臨的一個突出問題。其主要原因在于，地方環(huán)保行政體制的結構性問題較為突出，現(xiàn)行的體制結構弱化環(huán)保監(jiān)管權威、分散環(huán)保監(jiān)管力度。第一，體制縱向結構弱化環(huán)保監(jiān)管權威。環(huán)?？v向分級管理體制與我國行政區(qū)域劃分吻合，也與行政組織體系的層級節(jié)制原則相一致，在組織管理上明確各級地方政府的責任和權力，是一種責任明確，效率較高的管理方式。如果地方政府愿意改進環(huán)境質量，分級管理體制有利于發(fā)揮地方政府積極性；并且，有利于減輕中央政府負擔，更好發(fā)揮中央政府協(xié)調作用。但是，在地方政府的環(huán)保意愿與其經(jīng)濟增長意愿發(fā)生沖突時，政策執(zhí)行過程中就會出現(xiàn)利益沖突。地方政府是地方局部特殊利益的載體，中央政府是全國共同環(huán)境利益的代表。地方政府的特殊利益主要表現(xiàn)在以CDP增長為主要指標的競爭關系中。這種追求經(jīng)濟增長的特殊利益與分級管理一旦結合，就形成了牢固的政策執(zhí)行阻滯機制，中央環(huán)保政策法令執(zhí)行在分級管理體制下遭遇體制性障礙。中央環(huán)保政策和法令的貫徹實施在實際操作中往往受到地方政府制約，中央權威較為弱化，很多與地方經(jīng)濟發(fā)展直接相關的環(huán)保事權，比如環(huán)評審批、企業(yè)排污監(jiān)測等，在履行過程中阻力重重，環(huán)保部門欠缺話語權，難以獨立執(zhí)法。第二，體制橫向結構分散環(huán)保監(jiān)管力度。橫向分散的管理體制一方面是建國以來我國環(huán)境行政管理的歷史長期形成的結果，另一方面，對于復雜公共事務進行分類、分部門管理也是出于環(huán)境管理工作的實際需要，多個部門圍繞共同目標，可以通過完成各自職責實現(xiàn)整體工作績效的改進。但是，由于部門職能設置存在交叉、重復現(xiàn)象，部門職責各有側重，部門地位強弱不同，行業(yè)管理部門與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策性部門職責沒有得到合理配置，這就造成多頭執(zhí)法、政出多門等管理難題，法律上規(guī)定的環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管職能不能有效落實。總體看，目前環(huán)保機構不斷升格、職能不斷得到強化，但是，這些體制改革成果在現(xiàn)行體制結構下未得到充分體現(xiàn)，機構監(jiān)管權威在環(huán)境管理過程中被體制結構分散，不能充分發(fā)揮應有效果。
三、地方環(huán)保行政體制的結構創(chuàng)新難以突破傳統(tǒng)
環(huán)保行政體制結構存在的上述問題具有一定的普遍性，如何改善體制結構，破除基層執(zhí)法難與部門協(xié)調難的管理難題，就成為地方環(huán)保行政體制改革與創(chuàng)新的主要內容，主要表現(xiàn)為垂直管理改革與大部門體制改革。
1．地方環(huán)保大部門體制改革存在瓶頸約束
第一，改革缺乏明確方向，地方改革意愿不強烈。環(huán)保大部門體制創(chuàng)新應從哪些方面人手，如何整合和優(yōu)化現(xiàn)行分散的相關職能，許多地方并沒有清晰的思路和明確的方向，改革總體缺乏主動性和方向性。大多數(shù)地方考慮到原有部門利益格局，對于改革普遍持保守、謹慎態(tài)度。
第二，改革措施有局限性，改革成效受到影響。地方環(huán)保大部門體制改革尚屬點狀改革，一些配套改革尚未跟進，未形成上下配套、左右銜接的系統(tǒng)性改革，直接影響改革成效。如一些地方在市一級實行了改革，而區(qū)、縣一級改革并未開展，導致日常工作歸1：3聯(lián)系難以有效進行。一些地方整合相關機構職能設立了新機構，但原有體制依然存在，立而不破，新舊體制缺乏有機協(xié)調和配合。一些改革止步于簡單的部門或職能合并，內部各職能融合程度還不高，存在“貌合神離”的問題。有的地方實施大部門制改革后，地區(qū)存在環(huán)保職能被弱化的現(xiàn)象。
第三，改革的瓶頸性約束初步顯現(xiàn)。盡管地方大部門體制改革剛剛開始，但進一步深入發(fā)展已面臨難題，主要原因是，改革或者著重于執(zhí)行職能的整合，或者著重于決策機構或機制的創(chuàng)新，絕大多數(shù)的改革措施基本上沒有涉及決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權力關系的構建，大部門體制改革在決策、執(zhí)行與監(jiān)督的關系上出現(xiàn)了瓶頸性障礙。環(huán)保大部門體制改革如果不進行決策、執(zhí)行權力關系的重構，改革難以進一步深入發(fā)展。
2．垂直管理體制改革存在局限性
第一，影響地方政府環(huán)保工作積極性。實施垂直管理體制后，人財物收歸上級環(huán)保部門，地方政府環(huán)保工作積極性降低。有些地方區(qū)縣環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調有關部門的配合能力受到削弱；個別地方政府和環(huán)保部門推脫自己的環(huán)保責任，從而影響到國家環(huán)境保護方針、政策、法規(guī)的貫徹落實。
第二，地方改革缺乏規(guī)范性指導。垂直管理改革的主要措施是人財物管理權從地方的剝離，但是這些要素如何從地方剝離，剝離之后如何重新構建基層環(huán)保部門與地方政府之間的關系，這些問題在改革實踐中表現(xiàn)得較為隨意，缺乏規(guī)范性。比如，環(huán)保干部雙重管理的現(xiàn)行規(guī)定與垂直管理改革中干部管理權上收的關系應如何處理；在目前分級管理、分灶吃飯的財政體制下，中央與地方的環(huán)保行政管理的財權、環(huán)保專項資金的分配等如何劃分等。
四、地方環(huán)保行政體制改革的基本對策
就我國當前所處的發(fā)展階段看，地方經(jīng)濟增長勢頭依然強勁，“十二五”規(guī)劃提出以科學發(fā)展為主題，以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，不斷加大污染物總量控制力度和范圍，并將CDP增速下調為7％，但許多地方仍提出CDP五年翻番的目標。如何處理環(huán)境保護與地方經(jīng)濟發(fā)展的關系，確保國家的環(huán)境保護意志在地方得到有效落實，這是當前環(huán)保行政管理面臨的突出現(xiàn)實問題。
1．開展市級以下環(huán)保垂直管理改革，提升基層環(huán)保執(zhí)法獨立
第一，研究制定中央與地方環(huán)保事權劃分框架。制定較為詳細的中央與地方環(huán)保事權劃分框架，特別是要明確省以下各級環(huán)保機構的事權劃分，市級以下環(huán)保部門主要行使執(zhí)行權，市級以上環(huán)保部門主要行使決策、監(jiān)督權以及重大事項的執(zhí)行權。
第二，開展市級以下環(huán)保垂直管理改革。在明確劃分中央與地方環(huán)保事權的基礎上，在全國范圍內，對市級以下環(huán)保部門進行垂直管理體制改革，將區(qū)縣環(huán)保部門的人財物管理權上收到市級環(huán)保部門，著重加強基層環(huán)保執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率。第j，省級以上環(huán)保部門仍實行分級管理。針對垂直管理改革中出現(xiàn)的政府環(huán)保工作積極性降低的問題，省級以上環(huán)保部門仍實行分級管理體制，強化地方政府環(huán)境保護責任，確保地方環(huán)保行政管理事務在決策、監(jiān)督與重大事項的執(zhí)行上仍然與市級以上政府密切相關。
2．以省級流域水環(huán)境管理體制創(chuàng)新為大部門體制改革的突破點
第一，以省級機構為改革核心。在條件較為成熟的省級地方政府層面實行環(huán)境行政管理的大部門制改革試點。可以選取省內流域進行水環(huán)境管理體制改革試點。
第二，以執(zhí)行職能為改革突破點。省級層面的大部門制改革試點宜采取綜合歸并管理職能的方式，主要進行執(zhí)行職能的調整和重構。執(zhí)行職能的有效運轉可以在一定程度上自發(fā)地產(chǎn)生對決策機構的改革需求。這樣，在理想條件下，改革可以繼續(xù)深入推動。
第三，向上推動建立綜合決策或部門協(xié)調機制。根據(jù)大部門體制具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的跨部門合作與協(xié)同特性，推動建立起規(guī)范化的部門間協(xié)調機制或綜合決策機制。
第四，向下推動建立基層執(zhí)行機構，檢驗改革效果。以省級改革試點為基礎力量，向下延伸，在市、縣級地方政府層面建立起下級機構。通過市級、縣級等行政管理職能的實際履行情況檢驗體制改革措施的效果與利弊。行政管理體制改革并非單兵作戰(zhàn)，地方改革自下而上進行點狀實驗，國家改革自上而下進行行政推動，二者如果能夠通過流域水環(huán)境管理體制的創(chuàng)新結合在一起，通過自下而上的形勢倒逼與自上而下的全局部署相結合，有望形成比以往更為有力的改革合力。
3．完善體制改革配套措施
環(huán)保行政體制改革要與各類機制和制度相配套。
第一，強化政府環(huán)保績效評價考核制度。要實行各有側重的績效評價，實行差別化的評價考核。要進一步完善現(xiàn)有政府政績考核體系，突出環(huán)?？己藢φ袨榈囊龑Чδ?，通過體制與制度的銜接與配套，達到強化環(huán)保權威鏈條的作用，減少地方保護主義干擾。
第二，加強建立規(guī)范化的部門協(xié)調機制。充分借鑒環(huán)保部與水利部、海洋局簽訂環(huán)保合作協(xié)議的經(jīng)驗，指導和支持地方探索環(huán)保部門與政府其他相關部門建立體制外的協(xié)作機制，通過環(huán)境信息共享、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)法甚至成立聯(lián)合組織，簽訂環(huán)保合作協(xié)議等方式，以提高職能部門依法行政意識和能力為核心，規(guī)范和改進部門問的關系。
