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新《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)自2010年4月1日起正式實(shí)施，其中新增了5條關(guān)于稅務(wù)行政復(fù)議聽證的內(nèi)容。稅務(wù)行政復(fù)議聽證是指稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理稅務(wù)行政復(fù)議案件中，為查明案件事實(shí)，依法組織并聽取當(dāng)事人就案件所涉及的具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)以及程序進(jìn)行陳述、舉證、質(zhì)證和辯論的活動(dòng)。但是截至目前，國家稅務(wù)總局和河南省人民政府均未對行政復(fù)議聽證制度出臺進(jìn)一步的具體規(guī)定。實(shí)踐中，稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)只能參照稅務(wù)行政處罰聽證制度來具體實(shí)施復(fù)議聽證。但稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度有其獨(dú)特的職能，完全參照稅務(wù)處罰聽證程序?qū)嶋H上存在一定的弊端。

一、稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度的作用

(一)體現(xiàn)了行政救濟(jì)法的立法精神，保障了申請人的合法權(quán)益根據(jù)《行政復(fù)議法》的立法目的，行政復(fù)議具有糾正行政過錯(cuò)、保障當(dāng)事人權(quán)益和監(jiān)督行政行為的功能，其中保障當(dāng)事人權(quán)益是最核心的立法目的。行政復(fù)議聽證制度具有體現(xiàn)行政復(fù)議公開、公正原則的特點(diǎn)，當(dāng)事人各方以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)共同參與到行政復(fù)議聽證活動(dòng)中來，自由陳述意見、進(jìn)行辯論，有利于緩解行政復(fù)議當(dāng)事人的對立情緒，有利于行政爭議的徹底解決，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，以不公開的書面方式審理行政復(fù)議案件，會(huì)使行政相對人在復(fù)議過程中處于被動(dòng)狀態(tài)，無法為維護(hù)自己的權(quán)利進(jìn)行抗辯，也為“官官相護(hù)”提供了可能，不利于及時(shí)查明案情。據(jù)筆者調(diào)查了解，實(shí)踐中，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)舉行聽證后作出決定的行政復(fù)議案件，申請人提起訴訟的比例較小，基本上做到了定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了。

(二)作為行政復(fù)議審理方式的必然要求，有效彌補(bǔ)書面審查的缺陷行政復(fù)議制度的關(guān)鍵是審查方式?！缎姓?fù)議法》確定以書面審查為主的審理方式，主要考慮了效率的因素。但書面審查有一定的缺陷和不足，主要體現(xiàn)為因書面材料和證據(jù)的不充分、不完善而可能使復(fù)議機(jī)關(guān)作出有瑕疵或錯(cuò)誤的決定。例如，案件中某些關(guān)鍵事實(shí)和證據(jù)尚存在疑點(diǎn)，而書面材料無法體現(xiàn);執(zhí)法人員制作的處罰文書及復(fù)議答復(fù)書中，對案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、定性處罰依據(jù)等說理性不強(qiáng);個(gè)別執(zhí)法人員以不合法手段取得證據(jù)，而復(fù)議審理人員無法發(fā)現(xiàn)，等等。另外，在書面方式審理中，由于各方提供的證據(jù)材料沒有經(jīng)過一個(gè)辯論和質(zhì)證的過程，證據(jù)的采信與否主要依靠復(fù)議辦案人員的主觀判斷，由此認(rèn)定的事實(shí)很可能與實(shí)際情況存在較大偏差。而通過聽證方式審理稅務(wù)行政復(fù)議案件，當(dāng)事人就有關(guān)的事實(shí)、法律問題、依據(jù)等進(jìn)行辯論和質(zhì)證，對各種證據(jù)材料的真實(shí)性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行論證和辯駁，有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)全面了解案件真實(shí)情況，從而作出合法、公正、合理的行政復(fù)議決定。

(三)有利于接受外界監(jiān)督，保證行政復(fù)議權(quán)的公正行使由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人同屬行政機(jī)關(guān)，申請人往往希望通過一種更公開、透明的程序?qū)π姓?fù)議權(quán)進(jìn)行控制和監(jiān)督。聽證活動(dòng)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，都需公開進(jìn)行，這樣就使稅務(wù)行政復(fù)議權(quán)處于公眾的監(jiān)督之下，濫用復(fù)議權(quán)的行為就會(huì)大大減少，一定程度上增強(qiáng)了行政復(fù)議活動(dòng)的透明度和公正性，提高了行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和公信力。此外，在法院對行政復(fù)議案件進(jìn)行審理的過程中，通過聽證環(huán)節(jié)的質(zhì)證程序后確認(rèn)的證據(jù)材料更容易被法官采信和采納。

二、當(dāng)前稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度存在的不足

隨著法制進(jìn)程的推進(jìn)和行政管理相對人法律意識的增強(qiáng)，行政復(fù)議案件的數(shù)量必將激增。目前，我國尚未制定統(tǒng)一的聽證法規(guī)，關(guān)于行政復(fù)議聽證的規(guī)定散見于部分單一的法律、法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)章中?！兑?guī)則》關(guān)于復(fù)議聽證的內(nèi)容僅有5條，而且均為概要性的規(guī)定，許多重要的問題如舉辦復(fù)議聽證會(huì)的流程、聽證主持人的資格、各參與人的權(quán)利義務(wù)特別是當(dāng)事人的舉證責(zé)任、證人是否能參與全程聽證、聽證審理回避等內(nèi)容并沒有給出有利于操作的具體規(guī)定，稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)在聽證環(huán)節(jié)仍然處于無所適從的狀態(tài)。實(shí)踐中，稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)只能參照稅務(wù)行政處罰聽證制度來具體實(shí)施復(fù)議聽證。然而，稅務(wù)行政復(fù)議聽證和稅務(wù)行政處罰聽證是兩種不同的聽證制度，有很大的區(qū)別。第一是適用條件不同。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條、《規(guī)則》第65條均規(guī)定:“對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理。”而《行政處罰法》第42條、《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第4條均規(guī)定:“當(dāng)事人要求聽證的，行政(稅務(wù))機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！笨梢?，稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序的啟動(dòng)，可以由申請人提出，也可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定，即法律賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)，如果案情并不重大、復(fù)雜但申請人提出復(fù)議聽證請求的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況決定不舉行聽證。而稅務(wù)行政處罰聽證程序的啟動(dòng)，則是只要符合法定條件的申請人提出聽證要求的，稅務(wù)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)接受并組織聽證，稅務(wù)機(jī)關(guān)處于相對被動(dòng)接受的地位，屬于法定的履行義務(wù)。第二是實(shí)施環(huán)節(jié)不同。稅務(wù)行政處罰聽證是在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出具體行政處罰決定之前，針對當(dāng)事人的請求而舉行的，屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)行政行為事前聽證。而稅務(wù)行政復(fù)議聽證是在稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為和處罰決定已經(jīng)實(shí)施，但稅務(wù)行政管理相對人對該行為和決定不服而依法提起復(fù)議，是行政救濟(jì)渠道中的聽證，具有上級行政機(jī)關(guān)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)已作出的具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審理、監(jiān)督的特性。第三是舉辦聽證的機(jī)關(guān)不同。稅務(wù)行政復(fù)議聽證由受理復(fù)議申請的稅務(wù)機(jī)關(guān)舉行，而稅務(wù)行政處罰聽證則由擬作出行政處罰的機(jī)關(guān)或其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)如各級稽查局或稽查局的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)舉行。第四是程序的嚴(yán)謹(jǐn)性不同。目前，《規(guī)則》沒有規(guī)定復(fù)議聽證的事前告知程序，實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般在申請人提出復(fù)議申請時(shí)告知其有要求聽證的權(quán)利。筆者在國家稅務(wù)總局制定的、供各地參考使用的32類稅務(wù)行政復(fù)議文書中，未找到有關(guān)此項(xiàng)內(nèi)容的告知文書，實(shí)踐中，各地的操作也不盡相同。而《行政處罰法》《實(shí)施辦法》均規(guī)定了較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓幜P事前告知事項(xiàng)和程序。綜上所述，鑒于稅務(wù)行政復(fù)議聽證和處罰聽證存在種種不同，本著行政復(fù)議“高效便民、方式靈活”以及“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”的立法精神，筆者認(rèn)為，在目前復(fù)議聽證具體程序“無法可依”的情況下，可以參照稅務(wù)處罰聽證程序中的部分規(guī)定，但不宜照搬照套，而應(yīng)在尊重當(dāng)事人法定權(quán)利的前提下，注重達(dá)到聽證的目的、發(fā)揮聽證的作用。當(dāng)然，復(fù)議機(jī)關(guān)在人員力量充足、時(shí)間充裕、財(cái)力物力具備的情況下，也可以盡量參照處罰聽證的程序來操作，使申請人充分體會(huì)到復(fù)議機(jī)關(guān)的嚴(yán)謹(jǐn)性和對聽證工作的重視。

三、完善稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度的設(shè)想

(一)加快立法完善隨著法制進(jìn)程的推進(jìn)，行政復(fù)議聽證制度作為行政復(fù)議工作中的一項(xiàng)重要制度，日益發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一、規(guī)范的復(fù)議聽證制度，便于各級復(fù)議機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和操作，充分保障復(fù)議申請人的法定權(quán)利。同時(shí)，國家稅務(wù)總局應(yīng)盡快制定《稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序?qū)嵤┺k法》或《稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序規(guī)程》。

(二)綜合考量復(fù)議聽證的適用范圍行政復(fù)議聽證范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持利益重大或案情疑難復(fù)雜的原則，兼顧申請人的請求，重點(diǎn)考慮當(dāng)事人對案件事實(shí)和適用依據(jù)方面的爭議程度，案情疑難、復(fù)雜程度，案件的社會(huì)影響程度以及申請人的申請等。這些因素既可以單獨(dú)考慮，也可以綜合衡量。立法中還應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)對案情是否疑難復(fù)雜或是否涉及重大利益等享有裁量權(quán)。

(三)進(jìn)一步提升復(fù)議聽證的法律效力鑒于復(fù)議聽證的必要性和重要性，為進(jìn)一步提升復(fù)議聽證的法律效力，立法中可增設(shè)如下規(guī)定，即除法律有特別規(guī)定外，未經(jīng)聽證，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對人權(quán)益的決定;申請人無故放棄行政復(fù)議聽證的，不得再要求舉行行政復(fù)議聽證;被申請人無正當(dāng)理由拒不參加行政復(fù)議聽證的，依法承擔(dān)相應(yīng)的后果，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議。

(四)健全和完善復(fù)議聽證制度行政復(fù)議聽證制度的設(shè)計(jì)應(yīng)保證行政復(fù)議決定的公平性、公正性和合理性。其基本要求是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須保持絕對的中立，不偏不倚，秉公辦案。為此，一是應(yīng)逐步建立和健全聽證主持人資格制度，合理選拔或委任具備一定法律素養(yǎng)、保持中立的聽證主持人并賦予其較大的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)。在當(dāng)前沒有完善的制度保障的情況下，可以直接由復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或法制骨干人員擔(dān)任主持人。二是應(yīng)建立行政復(fù)議聽證審理回避制度，參照民事法律中有關(guān)回避制度的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化應(yīng)回避人員的范圍、如何行使回避權(quán)、如何批準(zhǔn)回避等內(nèi)容，以保證復(fù)議決定的公正性。同時(shí)，盡量禁止復(fù)議人員與當(dāng)事人單方面接觸，以免在作出決定時(shí)帶有明顯傾向性。三是在聽證審理舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議申請人和被申請人各自的舉證責(zé)任。四是應(yīng)建立律師參與聽證制度，對律師的地位和權(quán)利作出明確的規(guī)定;嘗試建立稅務(wù)行政復(fù)議聽證制度的法律援助制度等。

(五)細(xì)化聽證環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容為增強(qiáng)復(fù)議聽證的可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性，應(yīng)細(xì)化部分重要的聽證內(nèi)容，增加對延期聽證、撤回聽證、放棄聽證等內(nèi)容的規(guī)定。例如，復(fù)議聽證參加人因不可抗力或者其他正當(dāng)理由不能按時(shí)參加行政復(fù)議聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在舉行行政復(fù)議聽證會(huì)的3個(gè)工作日之前，以書面或者其他方式告知行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)同意的，可以延期舉行行政復(fù)議聽證會(huì);申請人撤回行政復(fù)議聽證申請的，應(yīng)當(dāng)在舉行行政復(fù)議聽證會(huì)的3個(gè)工作日之前書面告知行政復(fù)議機(jī)構(gòu);申請人無正當(dāng)理由拒不參加聽證會(huì)、聽證會(huì)開始后遲到或者無故中途退出聽證會(huì)的，視為放棄行政復(fù)議聽證。

(六)簡化舉辦復(fù)議聽證會(huì)的流程從合理設(shè)置程序的角度考慮，在設(shè)置普通行政復(fù)議聽證程序的前提下，盡量簡化復(fù)議聽證會(huì)的組織召開流程，兼顧聽證的公正與效率。例如，復(fù)議聽證前不必必須由復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人出具授權(quán)主持委托書;聽證會(huì)場可設(shè)立在復(fù)議辦公室或復(fù)議機(jī)關(guān)小型會(huì)場內(nèi)，保持會(huì)場的肅穆和安靜即可，以降低復(fù)議成本;在聽證會(huì)期間，根據(jù)案情進(jìn)展，對涉及行使自由裁量權(quán)、行政賠償、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為適時(shí)進(jìn)行調(diào)解，以最大限度地發(fā)揮行政復(fù)議“定紛止?fàn)帯钡淖饔?，體現(xiàn)行政復(fù)議工作高效率、低成本的特點(diǎn)。