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隨著鐵路公司制改革的快速推進(jìn)，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)在需求在不斷增強(qiáng)。2018年全路辦理法律糾紛案件3478件，避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失12．72億元。2019年國(guó)資委通過(guò)的《中央企業(yè)合規(guī)性指引》要求必須建立規(guī)范的經(jīng)營(yíng)管理制度，避免包括法律等各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前法律風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)滯后于鐵路的整體發(fā)展，干部職工的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制有待于進(jìn)一步完善，在實(shí)際工作中對(duì)經(jīng)營(yíng)決策的前期論證和決策參與缺乏制度性保障，對(duì)鐵路經(jīng)營(yíng)管理中帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)難以做到全面、及時(shí)、準(zhǔn)確識(shí)別并管控。

一、鐵路防范法律風(fēng)險(xiǎn)的重要意義

1．建成世界一流企業(yè)的需要

黨的報(bào)告提出，深化國(guó)有企業(yè)改革，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈和大眾化交通工具，是綜合交通運(yùn)輸體系骨干力量，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。一流企業(yè)必然在防范法律風(fēng)險(xiǎn)的制度和管控機(jī)制上達(dá)到世界一流水平，這就要求鐵路企業(yè)在內(nèi)外經(jīng)營(yíng)管理上，構(gòu)建一流的化解法律風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)體系，增強(qiáng)法律服務(wù)保障能力。

2．適應(yīng)鐵路深化改革的需要

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展方向，公司制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度和實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理在法律制度上的最佳安排，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本的關(guān)鍵是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)鐵路進(jìn)一步深化改革提出新要求，即加快推動(dòng)中國(guó)鐵路總公司股份制改造，深化鐵路資產(chǎn)資本化股權(quán)化證券化，積極推進(jìn)混合所有制改革，進(jìn)一步增強(qiáng)鐵路發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。

3．提升鐵路經(jīng)營(yíng)管理品質(zhì)的需要

從安全管理角度看，國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)事故提出“零容忍”的底線要求，鐵路安全必須做到萬(wàn)無(wú)一失。安全管理實(shí)踐表明，只有嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)要求，才能實(shí)現(xiàn)本質(zhì)化安全，也才能為鐵路效益和效率提升奠定基礎(chǔ)，這也是鐵路“強(qiáng)基達(dá)標(biāo)、提質(zhì)增效”的應(yīng)有之義。同時(shí)，在公平公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，鐵路必須通過(guò)改善管理品質(zhì)，實(shí)施精細(xì)化管理，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，才能防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)利用效率。

4．實(shí)現(xiàn)鐵路依法治企的需要

依法治企是市場(chǎng)主體在依法治國(guó)層面上的必然要求和集中體現(xiàn)。合法經(jīng)營(yíng)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的底線，特別是中央企業(yè)承擔(dān)著自覺(jué)遵守和踐行國(guó)家法律法規(guī)的社會(huì)職責(zé)，理應(yīng)在遵守國(guó)家法律法規(guī)中當(dāng)好表率。依法治企要求鐵路企業(yè)及其員工不因不合規(guī)行為，引發(fā)法律責(zé)任、受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟(jì)或聲譽(yù)損失以及其他負(fù)面影響。同時(shí)，也只有依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理才能從根本上避免各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

二、鐵路常見(jiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題分析

1．安全管理方面的法律風(fēng)險(xiǎn)

一是鐵路安全保障義務(wù)是法律規(guī)范的重點(diǎn)領(lǐng)域。安全在社會(huì)生活中受到普遍關(guān)注，是法律自身的價(jià)值之一，為法律所追求和保障。法學(xué)家霍布斯說(shuō)過(guò)：“人民的安全乃是至高無(wú)上的法律”。安全保障義務(wù)就是法律為了維護(hù)社會(huì)生活的安全所創(chuàng)設(shè)，并貫穿于諸多社會(huì)生活領(lǐng)域的制度。我國(guó)鐵路因其分布廣、價(jià)格低、速度快的特點(diǎn)，成為大眾化交通運(yùn)輸工具。各國(guó)出于對(duì)公共利益的保護(hù)，法律對(duì)高度危險(xiǎn)行業(yè)帶來(lái)的危害后果也有特殊要求。實(shí)踐中，干部職工的疏忽或玩忽作業(yè)行為，輕則帶來(lái)民事法律風(fēng)險(xiǎn)，重則承擔(dān)刑事法律責(zé)任。二是國(guó)家安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)日臻完善。近年來(lái)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治建設(shè)成效凸顯，國(guó)家對(duì)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》這一基礎(chǔ)性法律進(jìn)行了修訂和完善，對(duì)安全生產(chǎn)專門性及相關(guān)性法律進(jìn)行了“立、改、廢”。同時(shí)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人大、人民政府進(jìn)一步細(xì)化了上位法，頒布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章針對(duì)性和實(shí)用性很強(qiáng)，形成了安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)范性體系，適應(yīng)了新時(shí)代國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)的新要求。三是對(duì)危害安全生產(chǎn)的行為降低了入刑門檻。2015年12月14日頒發(fā)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中，對(duì)危害安全生產(chǎn)的犯罪案件如何應(yīng)用法律做出明確規(guī)定，責(zé)任人“造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的，造成直接經(jīng)濟(jì)損失一百萬(wàn)元以上的，其他造成嚴(yán)重后果或者重大安全事故”三種情形即可被判處刑罰。這是國(guó)家對(duì)“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)”理念在法律上的具體體現(xiàn)，意味著干部職工安全生產(chǎn)責(zé)任更大。四是違反法律法規(guī)給鐵路改革發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。每一起鐵路交通事故背后，探究其產(chǎn)生的原因，都無(wú)不違反了我國(guó)已經(jīng)生效并正在實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，這個(gè)教訓(xùn)必須深刻汲取。因違反國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)的各項(xiàng)法律法規(guī)造成事故，給鐵路帶來(lái)的直接和間接損失不可估量，如2008年“4•28”事故和2011年“7•23”事故給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，特別是“7•23”事故使我國(guó)高鐵發(fā)展一度遭受重大挫折，大量鐵路建設(shè)貸款受到嚴(yán)重影響，部分在建工程推進(jìn)嚴(yán)重受阻，許多規(guī)劃中的高鐵項(xiàng)目紛紛下馬，給鐵路改革發(fā)展造成了深遠(yuǎn)影響。

2．合同管理方面的法律風(fēng)險(xiǎn)

一是合同主要法律風(fēng)險(xiǎn)。合同法律風(fēng)險(xiǎn)是指在合同訂立、履行、變更、轉(zhuǎn)讓、終止和違約責(zé)任確定過(guò)程中，企業(yè)作為合同的當(dāng)事人，所遭受利益損失的可能性。從企業(yè)成立到解散，從對(duì)外經(jīng)營(yíng)到內(nèi)部管理，合同風(fēng)險(xiǎn)滲透到每個(gè)環(huán)節(jié)，并與其他法律風(fēng)險(xiǎn)相互交叉。企業(yè)合同風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在對(duì)外經(jīng)營(yíng)過(guò)程中與其他市場(chǎng)主體簽訂合同產(chǎn)生的，包括因合同主體存在問(wèn)題、合同條款不完善、從屬合同簽訂不規(guī)范、合同履行違反約定和法定義務(wù)等產(chǎn)生的糾紛。二是合同履行中產(chǎn)生的侵權(quán)行為不容忽視。鐵路作為高度危險(xiǎn)行業(yè)，國(guó)家法律對(duì)鐵路侵權(quán)按無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則歸責(zé)。2010年1月4日最高人民法院審判委員會(huì)第1482次會(huì)議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運(yùn)輸人身?yè)p害賠償糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，這是國(guó)家專門針對(duì)鐵路經(jīng)營(yíng)管理中，鐵路行車事故及其他鐵路運(yùn)營(yíng)事故造成的鐵路運(yùn)輸人身?yè)p害賠償如何適用法律的規(guī)范性文件。該解釋規(guī)定，鐵路運(yùn)輸中發(fā)生人身?yè)p害，只有證明受害人是因不可抗力和故意以臥軌、碰撞等方式造成的才不承擔(dān)賠償責(zé)任，表明法律對(duì)鐵路侵害人身權(quán)規(guī)范的嚴(yán)格性。所以，只有做到萬(wàn)無(wú)一失，才能避免該類法律風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。三是加強(qiáng)對(duì)合同履行過(guò)程的事前、事中和事后管控。在鐵路經(jīng)營(yíng)管理中，對(duì)一些重大經(jīng)營(yíng)決策和重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法律論證不到位，對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程缺失管控舉措，發(fā)生系列法律糾紛問(wèn)題較為突出。一些單位在重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之前不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不對(duì)項(xiàng)目合作方的資信情況、履約能力等進(jìn)行充分考察，企業(yè)合同管理部門和經(jīng)辦部門缺乏動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，造成合同簽訂與履行脫節(jié)，導(dǎo)致簽約后合同履行不力的被動(dòng)局面。對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程管控不利甚至缺失，使合作對(duì)方有機(jī)可乘，利用鐵路企業(yè)的名義攫取利益，引發(fā)糾紛后由鐵路企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，不但使鐵路可能承擔(dān)巨額經(jīng)濟(jì)損失，而且給鐵路企業(yè)的信譽(yù)造成負(fù)面影響。

3．勞動(dòng)合同關(guān)系方面的法律風(fēng)險(xiǎn)

一是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）對(duì)勞務(wù)派遣用工形式的規(guī)制。鐵路企業(yè)勞動(dòng)用工與現(xiàn)行勞動(dòng)法律法規(guī)要求還有差距，如《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，被派遣勞動(dòng)者享有與用工單位的勞動(dòng)者同工同酬的權(quán)利。用工單位只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動(dòng)者。臨時(shí)性工作崗位是指存續(xù)時(shí)間不超過(guò)6個(gè)月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位提供服務(wù)的非主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動(dòng)者因脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、休假等原因無(wú)法工作的一定期間內(nèi)，可以由其他勞動(dòng)者替代工作的崗位。實(shí)踐中，鐵路多數(shù)勞務(wù)派遣工從事主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位，但同工不同酬。此類糾紛案件容易產(chǎn)生連鎖不良反應(yīng)，給鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成較大法律風(fēng)險(xiǎn)。二是簽訂合同不規(guī)范導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)。用工單位往往會(huì)把原有員工與派遣員工區(qū)別對(duì)待，特別是在鐵路企業(yè)這種現(xiàn)象更為突出。原有員工往往延續(xù)“正式工”的慣性，依然享受著“鐵飯碗”，而勞務(wù)派遣員工往往是動(dòng)態(tài)管理，可以輕而易舉地被辭退。實(shí)踐中，用工單位往往以無(wú)勞動(dòng)關(guān)系為由，任意辭退勞務(wù)派遣員工，由此導(dǎo)致很多法律糾紛。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定，雖然用工單位與勞務(wù)派遣員工不存在勞動(dòng)關(guān)系，但也不能任意辭退被派遣勞動(dòng)者，若違反相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)有可能面臨涉訴風(fēng)險(xiǎn)。為避免此類風(fēng)險(xiǎn)，鐵路除了要遵守相關(guān)法律規(guī)定，合法用工之外，還可以與勞務(wù)派遣單位在勞務(wù)協(xié)議中約定與被派遣勞動(dòng)者的條款，比如被派遣勞動(dòng)者不遵守企業(yè)規(guī)章制度，用工單位可以將其退回。但企業(yè)要將相關(guān)規(guī)章制度告知被派遣勞動(dòng)者，若不履行告知義務(wù)，用工單位仍然承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。三是勞動(dòng)用工管理失控導(dǎo)致的勞動(dòng)爭(zhēng)議。部分基層單位管理不到位，對(duì)法律關(guān)于路外單位與勞動(dòng)者之間必須簽訂勞動(dòng)合同的要求不夠重視，對(duì)建立勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包關(guān)系的路外單位與勞動(dòng)者不簽訂勞動(dòng)合同或操作不規(guī)范問(wèn)題不去管理，對(duì)勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包的路外單位勞動(dòng)用工動(dòng)態(tài)情況不掌握，存在“一派了之”“一包了之”和“假外包真派遣”現(xiàn)象，甚至勞務(wù)外包給個(gè)人，實(shí)際中個(gè)人外包往往會(huì)被認(rèn)定為勞務(wù)派遣或與用工單位成立勞動(dòng)關(guān)系，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第九十四條的規(guī)定，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)違反本法規(guī)定招用勞動(dòng)者，給勞動(dòng)者造成損害的，發(fā)包的組織與個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。四是從根本上解決勞動(dòng)用工不規(guī)范問(wèn)題。近兩年鐵路企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件發(fā)案率大幅上升，其中處理難度較大的案件主要集中在委外裝卸、勞務(wù)派遣、外購(gòu)勞務(wù)、臨時(shí)用工等領(lǐng)域，勞動(dòng)者訴求多集中在要求確立與用工單位之間的勞動(dòng)關(guān)系、補(bǔ)發(fā)工資、補(bǔ)繳社保、同工同酬等方面。針對(duì)近年來(lái)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件高發(fā)的實(shí)際情況，鐵路必須采取多種措施、利用各種手段協(xié)調(diào)處理，防止出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，避免給鐵路發(fā)展帶來(lái)不良影響。此外，隨著鐵路公司制改革穩(wěn)步推進(jìn)，鐵路經(jīng)營(yíng)管理中股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債權(quán)股權(quán)化、貨運(yùn)、多式聯(lián)運(yùn)、中歐班列運(yùn)輸、建設(shè)工程施工合同、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和租賃、土地權(quán)益糾紛、融資租賃、刑事等領(lǐng)域法律風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)有發(fā)生，必須引起高度重視，才能更好維護(hù)鐵路合法權(quán)益。

三、鐵路常見(jiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)對(duì)策與建議

1．加強(qiáng)法律知識(shí)宣傳教育

法律意識(shí)薄弱是引發(fā)各類法律風(fēng)險(xiǎn)的根源，不斷加強(qiáng)對(duì)廣大干部職工法治宣傳和教育是預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)的前提。鐵路企業(yè)要以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》及鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃中提出的依法治企新要求、新理念、新戰(zhàn)略為遵循，有計(jì)劃，按步驟，采用多種形式，有針對(duì)性開(kāi)展法治宣傳教育，在安全管理、合同管理、勞動(dòng)關(guān)系、房地產(chǎn)、職務(wù)犯罪等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)，使干部職工從內(nèi)心敬畏法律，牢固樹立遇事找法、解決問(wèn)題靠法的意識(shí)。

2．完善法律事務(wù)管理制度

根據(jù)中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司法律事務(wù)管理規(guī)定，結(jié)合呼和浩特局集團(tuán)公司實(shí)際，不斷修改完善法律事務(wù)管理辦法、法律糾紛案件管理辦法、授權(quán)委托管理辦法、合同管理辦法以及重要文件合法性審查辦法等制度，形成一套完善的法律事務(wù)管理制度體系，全面強(qiáng)化法律事務(wù)管理工作基礎(chǔ)。根據(jù)“三重一大”的相關(guān)規(guī)定，對(duì)鐵路重要工程項(xiàng)目、重大資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大經(jīng)營(yíng)決策事項(xiàng)，由專門的法務(wù)部門進(jìn)行審查論證并提出書面意見(jiàn)，把法律審查環(huán)節(jié)融入鐵路各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，解決“法務(wù)與經(jīng)營(yíng)兩張皮”的問(wèn)題，逐步構(gòu)建具有鐵路特點(diǎn)的合規(guī)管理機(jī)制。

3．做好法人授權(quán)與合同管理工作

規(guī)范法人授權(quán)和合同管理工作是加強(qiáng)事前防范、有效防范企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。各單位嚴(yán)格落實(shí)法人授權(quán)管理制度，嚴(yán)禁無(wú)授權(quán)或越權(quán)簽訂合同、開(kāi)展其他民事活動(dòng)。集團(tuán)公司實(shí)行兩級(jí)合同管理，合同內(nèi)容涉及土地、房產(chǎn)、擔(dān)保、對(duì)外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、業(yè)務(wù)外包、委托管理、集團(tuán)公司“三重一大”等重要合同事項(xiàng)，要經(jīng)集團(tuán)公司審查會(huì)簽后簽訂。非重要事項(xiàng)合同，使用集團(tuán)公司合同示范文本，經(jīng)各單位履行審查會(huì)簽程序后簽訂。未使用集團(tuán)公司示范文本的，要嚴(yán)格執(zhí)行按合同標(biāo)的大小會(huì)簽程序的相關(guān)規(guī)定。大力推廣包括物資買賣、鐵路更新改造工程施工、電梯維保等合同示范文本，推進(jìn)合同標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

4．提升鐵路管理品質(zhì)以化解法律風(fēng)險(xiǎn)

鐵路作為高危行業(yè)，合規(guī)管理重要性和迫切性刻不容緩。鐵路企業(yè)要以符合現(xiàn)代企業(yè)治理要求為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)現(xiàn)有管理制度規(guī)范化，著力解決現(xiàn)有管理制度與改制后公司章程、運(yùn)行規(guī)則不一致問(wèn)題，形成以公司章程為核心、以各管理領(lǐng)域的制度辦法為支撐的管理制度體系，為企業(yè)依法運(yùn)行、規(guī)范運(yùn)行、高效運(yùn)行提供制度保障。法人治理結(jié)構(gòu)更加合理，形成相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)體系及激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公司依法合規(guī)運(yùn)行。在企業(yè)決策和管理中，要加大對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估和預(yù)判，不同運(yùn)營(yíng)模式要符合法律規(guī)定，始終使鐵路在市場(chǎng)中有生存空間又不觸碰雷區(qū)，這種管控需要市場(chǎng)智慧和對(duì)各種法律和政策的精準(zhǔn)把握。

作者:劉瑞華 單位:中國(guó)鐵路呼和浩特局集團(tuán)有限公司黨校