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摘要：江津區(qū)自然保護地管理存在諸多問題，自然保護地歷史遺留的存量問題多，整改難度大，投入整改的人力物力財力多，整個管理系統(tǒng)略顯疲態(tài)。文章從公共管理視角，將自然保護地作為一種特殊公共資源進行分析。針對江津區(qū)自然保護地管理存在的問題，文章提出內(nèi)部整合和外部協(xié)同的路徑，優(yōu)化自然保護地范圍、增強管理力量、理順管理機制、完善生態(tài)補償機制以及多元主體協(xié)同治理等舉措，為破解江津區(qū)自然保護地管理困境和提升江津區(qū)自然保護地管理效能提供參考和借鑒。

關鍵詞：公共管理；江津區(qū)；自然保護地；生態(tài)環(huán)境

引言

自然保護地作為一種稀缺的、高質(zhì)量的生態(tài)空間，是人類生活必不可少的綠色基礎設施，是生物多樣性的物種儲備庫，更是子孫后代賴以生存的天然資源庫。加強江津區(qū)自然保護地管理是踐行生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，是維護生物多樣性的重要手段，是參與推動國家公園體制改革的重要路徑。

1江津區(qū)自然保護地管理現(xiàn)狀

江津區(qū)地處重慶西南，渝、貴、川三省交界處。江津區(qū)被《全國生態(tài)功能區(qū)（2015修編版）》列入大婁山區(qū)水源涵養(yǎng)與生物多樣性保護重要區(qū)，現(xiàn)共有各類自然保護地11個，類型多，層級全。其中，國家級3個，市級5個，縣級3個；自然保護區(qū)5個，森林公園4個，風景名勝區(qū)2個。11個自然保護地累加規(guī)劃面積79956公頃，剔除相互重疊區(qū)域后，規(guī)劃面積達54961公頃，占江津區(qū)陸域國土面積的17.86%。11個自然保護地涉及江津區(qū)22個鎮(zhèn)（街）、3個國有林場；規(guī)劃區(qū)內(nèi)有原住民約9.14萬人。江津區(qū)自然保護地管理工作以實施綠地和田園行動為抓手，大力開展生態(tài)修復。江津區(qū)自然保護地管理工作以政府投入、人工修復為主，未發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞事件，成效較好。

2江津區(qū)自然保護地管理存在的問題

2.1劃定不夠科學

一是各類自然保護地相互重疊。江津區(qū)11個自然保護地中有8個自然保護地不同程度存在相互重疊問題，重疊面積249.95平方公里，重疊率達29.45%。如四面山國家級風景名勝區(qū)基本覆蓋了四面山市級自然保護區(qū)和江津濕地自然保護區(qū)在四面山林區(qū)內(nèi)的全部核心區(qū)、緩沖區(qū)和部分實驗區(qū)。二是自然保護地與其他規(guī)劃交叉。由于自然保護區(qū)規(guī)劃之初，過于追求大而全，沒有充分考慮和預留發(fā)展空間，導致與其他專項規(guī)劃交叉，發(fā)展受到極大制約。如四面山鎮(zhèn)林海村、飛龍村、洪洞村、頭道村和塘河鎮(zhèn)滾子坪村等，幾乎整村都位于自然保護區(qū)范圍內(nèi)，村民改善生產(chǎn)生活設施，修路、建房、架橋等都受到一定程度影響。三是自然保護地自身規(guī)劃粗放。江津區(qū)大多自然保護地規(guī)劃不同程度存在不科學不合理問題。由于規(guī)劃時間久遠、技術手段粗糙落后、論證審批不嚴謹，規(guī)劃落地較難，可操作性較差。特別是長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)只有規(guī)劃文本描述的“十年洪水線”范圍，矢量圖一直沒有權威認定的統(tǒng)一版本。

2.2管理力量薄弱

一是管理機構多掛靠。江津區(qū)11個自然保護地均設立了管理機構。這些管理機構并未真正獨立運作，大多掛靠在管理職能相近機構上，管理力量分散、局限，與總牽頭部門職責邊界也不夠明晰，管理效能較低。如森林公園管理機構為所在地的林場，縣級自然保護區(qū)管理機構設立在所在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心。二是管理人員多兼職。自然保護地管理機構的掛靠，相較自然保護地未設立之前，實質(zhì)上就是給原有組織加任務、壓擔子。在未新增工作人員和經(jīng)費情況下，現(xiàn)有人員素質(zhì)、專業(yè)能力等十分有限，也是管理工作需要提升的短板。這離高效管理還有很長的路要走。三是管理技術多靠走。由于自然保護地設立的地區(qū)多為人煙稀少、遠離塵囂的偏遠山區(qū)，受自然環(huán)境、歷史條件影響，自然保護地內(nèi)交通、電力、飲水等基礎設施建設薄弱，加之現(xiàn)代化技術手段受經(jīng)濟因素影響未滲透到基層一線，客觀上制約了自然保護地管理方式的便捷化發(fā)展。徒步成為管護森林類自然保護地主要方式，管理人員體力、精力付出較重。

2.3多頭管理執(zhí)法

江津區(qū)現(xiàn)有森林公園、風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)3種自然保護地類型，均分別有對應法律法規(guī)作為管理、執(zhí)法依據(jù)?？傮w來看，它們的法律定位比較低，最多是一個條例，因而違法成本也較低，執(zhí)法管控力度較??；不同類型自然保護地分門別類歸屬不同部門管理。各部門根據(jù)自身職能在各自領域?qū)Y源及由資源產(chǎn)生的人類活動開展監(jiān)管，對自然保護地內(nèi)的違法行為分別執(zhí)法，各自為政，平行發(fā)力，各人自掃門前雪，合力較小。對基層發(fā)現(xiàn)的自然保護地問題或上級督查交辦的問題，基層鎮(zhèn)政府和管理機構成為問題整改主戰(zhàn)場，區(qū)級部門間由誰牽頭相互“謙讓”、推脫。

2.4原住民生產(chǎn)生活需要與自然保護地管理沖突

自然保護地在設立之前就有了群眾的種植、養(yǎng)殖、捕撈等傳統(tǒng)農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)生活。在脫貧攻堅背景下，自然保護地內(nèi)，特別是自然保護區(qū)的緩沖區(qū)、核心區(qū)內(nèi)，涉及危房改造、交通改善、飲水保障等關乎民生的扶貧項目審批落地上，與《自然保護區(qū)條例》中對緩沖區(qū)、核心區(qū)的管控要求矛盾，導致項目落地難。受經(jīng)濟利益驅(qū)使，原住民盲目、沖動新建、改建住房開辦農(nóng)家樂、客棧，導致超高超面積的違規(guī)建筑比比皆是。同時，原住民出行、飲水、排污、衛(wèi)生等公共服務都亟需解決。而自然保護區(qū)內(nèi)修建森林管護站、污水處理站、鋪設管網(wǎng)，改善衛(wèi)生站、學校等公益設施審批手續(xù)繁瑣、費用較高、時間較長，對民生保障和生態(tài)環(huán)境保護都產(chǎn)生負面影響。因而，在自然保護地內(nèi)統(tǒng)籌脫貧攻堅、民生改善與生態(tài)保護共贏的難度很大。加之，部分原住民自身保護意識欠缺，偶有采挖野生藥材，破壞占用林地，獵捕野生動物等不法行為，不利于生物多樣性保護。

3江津區(qū)自然保護地管理存在問題的原因

客觀上，上層制度框架已搭建，但可操作的細則尚未完善?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》作為自然保護地管理的上層制度框架，為構建中國特色自然保護地管理體系邁出極具歷史意義的重要一步。其中分級管理、差別化管控為江津區(qū)自然保護地管理明晰了方向。但推進自然資源資產(chǎn)確權登記、有序解決歷史遺留問題、創(chuàng)新自然資源使用制度等舉措缺乏可操作性的實施細則和方案，也缺乏有效管理的科學標準，基層在執(zhí)行上仍舊迷霧重重、躊躇不定。主觀上，基層做好自然保護地山水文章的動力不足。2020年江津區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結構比為9.9:57.2:32.9，經(jīng)濟發(fā)展主要以工業(yè)為主。這與自然保護地經(jīng)濟產(chǎn)出的有限性相矛盾。由于自然保護地的管控要求，除第一產(chǎn)業(yè)和部分第三產(chǎn)業(yè)有發(fā)展可能性外，對第二產(chǎn)業(yè)來說幾乎都是禁區(qū)。因而，基層在自然保護地管理上的資金和人力投入不夠慷慨，把山水文章做出名堂的經(jīng)濟動力不足。面對行政體制內(nèi)追責利劍高懸的政治壓力，基層怕出錯怕追責思想嚴重，主動管理、創(chuàng)新管理的政治動機缺乏，在解決自然保護地問題時決策猶豫、遲緩，管理效能不佳。

4破解江津區(qū)自然保護地管理存在問題的對策

自然保護地管理需要統(tǒng)籌兼顧各方利益，以實現(xiàn)整體狀態(tài)持續(xù)向好。解決江津區(qū)自然保護地管理存在問題需要理順人與自然關系以及資源利用與生態(tài)保護的關系。這需要實施內(nèi)部行政管理力量整合和外部其他社會力量協(xié)同的路徑。對內(nèi)，不斷彌補自身缺陷，補齊短板；對外，借助各種力量化解矛盾，以改革的方式不斷推進自然保護地管理向治理邁進。

4.1優(yōu)化自然保護地范圍

開展自然保護地生物多樣性評估，重新調(diào)整自然保護地及功能區(qū)邊界，使自然保護地真正擁有高強度保護價值。遵照“面積不減少、強度不降低、性質(zhì)不改變”總體方向，優(yōu)化設置自然保護區(qū)、自然公園“兩張名片”，全面化解自然保護地重疊問題，分解“大而全”自然保護地，重新設置特色自然公園，科學劃定自然保護地區(qū)域，實行分級管控，把該保護的區(qū)域嚴格按照法律法規(guī)保護起來，同時為地方發(fā)展和民生需要留下必要空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的關系。將失去保護價值的區(qū)域移除保護地范圍或降低保護強度。加強與國土、旅游、扶貧、交通、水利、通訊、電力等其他專項規(guī)劃銜接，優(yōu)化功能區(qū)劃。

4.2增強管理力量

一是加大經(jīng)費投入。加大自然保護區(qū)日常管理、機構正常運行、基礎設施建設等保障性經(jīng)費投入，以解決管理人員少，管理設施、裝備落后，科研、監(jiān)測等活動無力開展問題。優(yōu)化和整合相關財政資金，逐步將自然保護地建設和管理運行經(jīng)費納入財政預算，積極爭取上級財政轉(zhuǎn)移支付力度并向重點保護地傾斜，形成穩(wěn)定的財政投入機制[1]。二是開展管理機構規(guī)范化建設。硬件設施上，以森林類自然保護地為例，把管護站（點）、防火檢查哨卡作為管理的基本依托，建設步行道、硬化摩托車道，設立界碑、界樁、指示牌等，建設自然保護地高空云臺監(jiān)測及卡口視頻監(jiān)測，力爭通過技術力量基本實現(xiàn)天地一體化監(jiān)管。軟件力量上，引進專業(yè)人才，培養(yǎng)一支既有專業(yè)技術又有綜合管理素質(zhì)的人才隊伍，注入科研力量，創(chuàng)新自然保護地管理方式，提升管理效能。三是加大自然保護地宣傳力度。根據(jù)自然保護區(qū)功能區(qū)劃分，在人類活動較頻繁的管理站、重要道路結合點，搭建宣傳載體，設置電子顯示屏、宣傳廣播系統(tǒng)、指示性標牌、環(huán)境宣傳牌等各類標識標語。通過院壩會、趕集等形式多樣的宣傳活動，向保護區(qū)原住民、游客發(fā)放印有自然保護區(qū)知識的宣傳小禮品及宣傳單，提升群眾自覺保護生態(tài)環(huán)境意識。

4.3理順管理機制

林業(yè)部門作為自然保護地的主管部門，承擔自然保護地的準入、建設、監(jiān)管等職責。在自然保護地所在的鎮(zhèn)（街）設管理機構，同時接受鎮(zhèn)（街）的行政指導和林業(yè)部門業(yè)務指導，開展一線自然保護地管理工作，如巡查、建設和管護界樁、標牌、道路、哨卡、瞭望臺等基礎設施。生態(tài)環(huán)境部門則對主管部門和管理機構的管理工作進行監(jiān)督管理，通過適度的獎懲機制促進管理效能提升，為守護自然保護地再加上一道防線。要將自然保護地管理權具體化，做到具體資源具體負責，權責明晰，減少搭便車現(xiàn)象[2]。主管部門要將管理的行政權力進行委托，下沉前移，賦予基層管理機構以審批權、執(zhí)法權，以特許經(jīng)營審批方式對符合主體功能定位、手續(xù)完善的國有自然資源資產(chǎn)利用項目準予使用許可，與企業(yè)簽訂保護協(xié)議，確保資源安全[3]；對不符合自然保護地管控要求的項目一律不予準入，對不落實生態(tài)保護措施、不履行生態(tài)補償義務及破壞自然資源的行為進行嚴肅查處。

4.4完善生態(tài)補償與多元治理機制

根據(jù)“卡爾多-?？怂垢倪M”，建立科學合理生態(tài)補償機制，推進自然保護地內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)確權登記，界定資產(chǎn)產(chǎn)權主體，劃清資產(chǎn)所有權、使用權邊界，明確資產(chǎn)種類、面積和權屬性質(zhì)[4]。實行經(jīng)濟利益、生態(tài)利益得利方向受損方實施生態(tài)補償，深化林業(yè)產(chǎn)權制度“三轉(zhuǎn)”改革，加大自然保護地生態(tài)補償政策創(chuàng)新力度，建立開發(fā)地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)的橫向補償關系，一定程度上緩解生態(tài)補償過度依賴行政體制問題，推動自然保護地建設持續(xù)性投入。參照“公共池塘資源”理論，利用自然保護地原始村落淳樸人文生態(tài)和良好自然生態(tài)，在周邊或一般控制區(qū)內(nèi)開展旅游、教育、療養(yǎng)、娛樂等形式的產(chǎn)業(yè)為當?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟收益。進一步調(diào)動科研機構、企業(yè)、社會組織、公眾在自然保護地管理中的深度參與。充分發(fā)揮科研機構專業(yè)優(yōu)勢，開展本地調(diào)查、基礎研究、新技術應用、評估監(jiān)測等；充分發(fā)揮企業(yè)在投資、經(jīng)營、技術研發(fā)等方面經(jīng)濟優(yōu)勢；充分發(fā)揮社會組織在調(diào)動社會力量、開展宣傳教育等方面群眾優(yōu)勢；充分發(fā)揮公眾在推動志愿服務、管理創(chuàng)新等方面?zhèn)€體優(yōu)勢[5]；讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，才能真正解決江津區(qū)自然保護地存在的問題，才能提升江津區(qū)自然保護地管理效能。

5結語

我國自然保護地存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、保護與發(fā)展矛盾突出的問題已在國家層面得到高度重視。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的印發(fā)，為解決自然保護地管理的普遍問題做出了科學的制度安排。江津區(qū)自然保護地管理在國家公園體制改革總任務的統(tǒng)籌下，堅持資源有價、科學利用、統(tǒng)籌兼顧的原則和內(nèi)部整合、外部協(xié)同的路徑，采取優(yōu)化自然保護地范圍、增強管理力量、理順管理機制、完善生態(tài)補償與多元主體協(xié)同治理機制等措施，將有效解決自然保護地存在的問題，提高管理效能，實現(xiàn)自然保護地生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

參考文獻

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[5]楊銳,曹越.“再野化”:山水林田湖草生態(tài)保護修復的新思路[J].生態(tài)學報,2019,39(23):8763-8770.

作者:徐飛 單位:重慶市江津區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站