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新公共管理

自20世紀80年代起，公共管理通過學習參考私營企業(yè)的運營管理發(fā)展了自己的新的管理技術，即新公共管理（NPM-NewPublicManagement）。這一新的改革運動短時間內(nèi)在一些有相同基礎策略的諸如瑞士、新西蘭等國家引起了巨大的反響。依據(jù)ChristopherPollot（2007），新公共管理具有兩層含義。從較高層面來講，新公共管理是使用統(tǒng)一的理論和原則，即公共部門可以通過引進商業(yè)思想、技術以及價值等來提高自身管理水平。從通性層面來講，新公共管理則側重于一系列特殊的概念和實踐，包括以下5點：一是通過對產(chǎn)出的評估，加大對績效的重視。二是側重點從大型的多功能性質(zhì)的改革轉移至較小的目的更具體的組織性改革。三是劃分不同層級的更為廣泛的替代性合同合約。四是廣泛注入市場類型機制，包括招標、公共部門報表以及績效工資等。五是強調(diào)把服務對象真正當作“顧客”來對待，并且重視基礎質(zhì)量改進技術即全面質(zhì)量管理[1]。根據(jù)這個定義，新公共管理把重點更多地放在了績效、產(chǎn)出，以及以顧客為主，綜合來講，大致有6個新的方面，即產(chǎn)量、市場化、服務為主、分散經(jīng)營、政策性以及對結果的分析。盡管稅收略減，納稅人的期望值卻沒有降低。如此一來，政府甚至需要更少的資金來改進，從而推進產(chǎn)量。與傳統(tǒng)根據(jù)市場戰(zhàn)略而生的命令控制式系統(tǒng)影響改變管理及合作伙伴相比，把相應的依賴歸于政府能更有效促進管理和合作。換言之，變化和變革可以總結為市場化。以服務為主強調(diào)了顧客滿意度的重要性。公眾對政府的信賴正在減少，因此給顧客提供更多的選擇則是市場、政府的上策，或者至少要在政府內(nèi)設立一個顧客向導或者服務向導中心。分散經(jīng)營將更多的責任分派到了地方政府，因此各級政府將會承擔更加具體細致的相應職責。提高服務效率能夠同時增強政府的購買力。為了更好地依照各種策略合作，同時檢查記錄各項舉措是如何進行的，責任義務需要分派明確并且做相應改進。在公共部門，政府正在試圖將傳統(tǒng)的從上到下、以條款為基礎的責任系統(tǒng)改進為從下至上、結果推動式的責任系統(tǒng)，從而使每一步和每一個計劃都能做到以客戶顧客為中心。以新公共管理側重的6個點為原則，傳統(tǒng)的管理模式諸如以條款為基礎、當局決定改革轉變成為了以市場為準則、結果驅動式的競爭模式[2]。不同的評論員對此持有不同的態(tài)度，最多討論的則是以下7條原則。一是親身體驗的專業(yè)管理。這一原則要求管理層更加活躍更有責任感，而不僅僅是只關注他們的權力。二是有明確的成績考評標準?？冃Э荚u和管理必須兩手抓，這要求程序和監(jiān)管必須更加嚴格和有效。三是注意產(chǎn)出控制，主要是指隨后的遞送服務，而不僅僅局限于程序內(nèi)的教條。四是分解公共部門。為了使公共服務更加具體和有效，公共部門應根據(jù)職責重點和要求分為不同的職責單位部門，明確各單位部門責任和工作重點，不僅使操作更加便捷，還提高了監(jiān)管測評效率。五是引入競爭機制。競爭促進更快的進步，各部門及各領導層之間的良性競爭對優(yōu)化整體公共管理有積極的推動作用。六是效仿私營企業(yè)部門的管理模式進行實踐。新公共管理不同于傳統(tǒng)公共管理，借鑒了私營企業(yè)的管理和雇傭模式，使管理者和雇員責任分工更具體。但公共管理還是有別于私營部門的管理，因此，依舊需要通過實踐操作來驗證是否可行。七是在保證質(zhì)量的基礎上適當降低成本，重整勞工雇傭形式。這7項原則是由ChristopherHood在1991—1995年總結出來的，但這7條并不是都必須在同一個公共部門進行改變。例如，考慮到不同國家和地區(qū)有不同的市場狀況、政治環(huán)境及政策，公共部門的管理自然要有所不同，因地制宜。

澳大利亞和中國的新公共管理

新公共管理在澳大利亞

在過去的25年，西方社會逐漸步入全球化、信息化、市場化的知識時代，新的管理面貌隨之而來，尤其是政府管理的改革。盡管改革的緣由、日程、策略、范圍、規(guī)模以及強度不同，但他們都有相同或類似的基本定位，即新公共管理的新的實踐模式。與傳統(tǒng)相比，新公共管理更加現(xiàn)實和靈活。20世紀80年代，澳大利亞還保持著舊的公共行政管理，行政官員和公務員是區(qū)分開來的。公務員在公共面前一般持有中立態(tài)度，同時，他們的領導職務是終身制的，有嚴格的社會階層系統(tǒng)和集權。傳統(tǒng)公共管理中政府掌控著經(jīng)濟并且負責公共服務。1983年，工黨政府重建了首相權力并且提升了政府決策權和優(yōu)先權。在工黨執(zhí)政期間，澳大利亞推進了許多改革措施。首先是金融系統(tǒng)的改革，削減政府開支，稅收制度革新，改進政府經(jīng)費的管理技術。其次，優(yōu)化政府職能，包括國有企業(yè)私有化，分權經(jīng)營，以及大內(nèi)閣系統(tǒng)的改革。第三，即公務員制度的改革。過去，長期拖延的金融政策給澳大利亞帶來了赤字、債務和通貨膨脹的惡性循環(huán)，嚴重影響了整個國家經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展，因此澳大利亞頒發(fā)約束政策來減少赤字。首先，精簡政府機構，削減政府工作人員以減少政府支出和工資支出。自1986—1996年，公務員人數(shù)從180893人降至143305人，并且后期持續(xù)在下降。第二，減少或相應取消政府企業(yè)生產(chǎn)和服務的津貼，限制對價格的控制。第三，縮減政府項目的投資或者縮小規(guī)模、壓縮建設規(guī)模，停止新建政府企業(yè)。第四，控制政府需求的進口，從而降低外匯損失。最后，減少政府提供服務的支出，例如醫(yī)療、教育、經(jīng)濟服務等。在這期間，澳大利亞出臺了《財務管理改進計劃（FMIP）》和《項目管理及預算（PMB）》來輔助改進政府服務。FMIP和PMB的主要目的在于賦予部長和高級公務員更多的責任，從而激勵他們在管理自己職責部門的工作時更加高效，在資源分配、職能考核上比過去更加具體。這更能體現(xiàn)公務員對自身工作的自主性和責任感。澳大利亞的新公共管理體現(xiàn)了4點與傳統(tǒng)管理的明顯區(qū)別。首先是效率驅動。這是在西方國家政府改革中出現(xiàn)的最早的模型。這個模型代表著將私營企業(yè)的管理技術引入到公共管理中，重點在于提高效率。正如上文所提到的，推動提高效率對澳大利亞來說是當下最重要的。第二個新公共管理的模型是縮小規(guī)模和分權經(jīng)營。盡管在效率驅動中，這二者并不是占主導地位，但是在日益嚴峻的形勢下，它們卻越來越重要。縮小規(guī)模和分權經(jīng)營的主要要求是，將注意力從以市場為中心轉至準市場，將一些階層式管理推向外包。第三是尋求卓越。在自下而上的管理過程中重視學習和發(fā)展各個層級的組織管理，組織文化是業(yè)績評價考核改進和發(fā)展的粘合劑。在自上而下的管理中，推廣組織文化有助于管理者跟進項目的進度，更好地體現(xiàn)領導者的價值。在澳大利亞的改革中，最顯著和最有影響力的舉措是就業(yè)網(wǎng)絡的設置。在澳大利亞的歷史上，這項雇傭的服務是以權利為基礎設置的。工黨政府開始引進措施來解決這個問題，并且通過活躍社會和互惠義務來引導和完成一些特殊的活動，通過評估來更好地服務失業(yè)群體。之后，以市場為主的管理準則取代了以權利為基礎的舊的設置。緊接著，政府管理也延伸至公眾、非盈利機構或者私人企業(yè)部門。1998年建立起來的就業(yè)網(wǎng)絡在幫助澳大利亞向自由市場化轉變的過程中起到了很大的推動作用。如此一來，很多失業(yè)的人開始了合同制的系列工作。首先，這個合同制的網(wǎng)絡就是聯(lián)邦政府的找工作“一站式”福利署。福利署是一個大型的合法機構，在澳大利亞擁有成百上千的辦公署點，主要從提供網(wǎng)絡服務開始，協(xié)助社會安全部門、招聘部門、教育、培訓和青年事務部。這些署點不僅為失業(yè)的個人提供就業(yè)機會，還給一些群體例如殘疾人士等帶來工作的機會，幫助他們展開自己的事業(yè)。在檢查各估測工作網(wǎng)絡過程中，新公共管理的幾項內(nèi)容指標也得到了足夠重視，例如注重合同制工作的產(chǎn)出和成果，以及重視公共部門中各角色職能的評估。從另一個角度來講，福利署在追求一種電子政府發(fā)展。在引進網(wǎng)絡技術時，為了使人們對網(wǎng)絡的使用更加自由并實現(xiàn)在這個網(wǎng)絡中能自主探索，“自助”起到了關鍵性作用。在過去，信息通信技術支持著組織結構的改造和重組，當時往往在私營企業(yè)中更常見。自從信息通信技術被納入公共部門管理，電子政務也被慢慢接受。不僅僅是這些，新公共管理還從私營企業(yè)管理中學到了更多的東西。私營企業(yè)因為擁有明確的目標和嚴格的測量體系而發(fā)展得更迅速。這也是公共部門管理一直在從私營企業(yè)管理中汲取精華來改革自身的重要原因[3]。

新公共管理在中國

中國是發(fā)展中國家，考慮到全球化，如何在社會主義社會中加強政府在市場經(jīng)濟中的作用，如何利用市場準則管理公共部門并且改進公共服務的質(zhì)量和提高效率是當下中國面臨的最現(xiàn)實和緊急的問題。新公共管理在西方國家處于飛速發(fā)展階段，中國可以從中總結學習經(jīng)驗來更好地結合自身的管理進行改革。但是由于經(jīng)濟環(huán)境的不同，中國需要有選擇性的吸收這些經(jīng)驗，從而達到一種較為平衡的狀態(tài)。首先，必須取消官僚主義，新公共管理是反對官僚主義的。官僚主義已被證明是一種過時的、效率低的政府體制，在西方國家官僚主義已經(jīng)被評論很久，尤其是在工業(yè)時展起來的官僚主義，更不能在20世紀90年代初就有效運轉。所以針對改革，最首要的任務是改革組織內(nèi)部結構，使責任更加清晰明朗。第二，新公共管理重視三個E，即Economy（經(jīng)濟）、Efficiency（效率）和Effectiveness（效益），并且有用經(jīng)濟價值逐漸取代政治價值的趨勢。但是，效率的高低容易導致直接關注結果而忽略過程。公共服務的最終目標是公平公正，這就意味著最后受益方應該是社會公眾而不是效率方面。中國社會的性質(zhì)決定了其最終目標是滿足人民的需求而不是僅僅追求效率。第三，公共部門管理不是私營企業(yè)管理，公共部門有不同于私營企業(yè)的社會責任，所以不能照搬私營企業(yè)的管理模式，要根據(jù)中國特定的社會環(huán)境來選擇適合國情的方式來改善公共管理。第四，中國特有的人力資源的靈活性讓私營企業(yè)之間更有競爭性，但是這種情況如果發(fā)生在公共部門管理中，過分的壓力并不適合公共管理。因此，在人力資源與競爭方面，私營企業(yè)和公共部門應該有所區(qū)別。最后，新公共管理依賴于市場，并且相信市場可以幫助選擇最合適的措施，這正驗證了達爾文適者生存的理論。但是這同時也忽視了市場的缺點。合同政策實際更適合公共部門，例如運輸、交流、電力或者教育等。如果每個單位和部門都可以市場化，那么私營企業(yè)和公共部門之間將沒有區(qū)別。這也考慮到中國社會結構和當前環(huán)境下新公共管理在實施中可能存在的問題。但是，中國仍在改變的過程中，不是所有問題和缺點會長久困擾整個公共管理和改革。為了追上全球性的改革，中國需要不停地學習西方國家并且結合自身情況使新公共管理在中國國情下可以最有效的實施[4]。第一，改變政府職能。政府兼顧很多市場事務及相應責任。同時，一些公共服務并沒有得到保障。這屬于政府職責中的不平衡服務。政府需要做的就是將適當責任放還給企業(yè)、社會或者公民，好好利用合同和外包制度，與私營企業(yè)做好合作，從而更好地服務于社會。第二，將政府中的人做決定轉換為法律做決定。這就要求法律系統(tǒng)更加完善。這不僅可以激勵法制系統(tǒng)的進步，同時，也能使社會活動更加公平公正。第三，改革政府結構。中國的行政機制很復雜，但是又不完美，這給各項改革工作的進行帶來了不小的阻礙，因此，亟須簡化或者改革政府的層級結構，從而協(xié)助公共管理工作更迅速有效的開展?？傮w來講，中國與西方國家情況差別巨大，因此，在改革的進行中社會結構和文化背景會有很大的影響作用。這些即構成了新公共管理在中國推進的基礎，改革只有先從政府開始，才能實施電子政務，并且展開合同外包制度，進行績效考核。中國的新公共管理改革仍在路上。綜上所述，新公共管理的核心是政府，即如何使政府成為宏觀調(diào)控的橋梁。分散經(jīng)營和外包使政府部門有了更加明確和細致的分工，并且測評也更有針對性，因此責任決定了他們的收獲。這激勵著公共部門的工作人員更加努力、更有責任感。但是公共部門畢竟是不同于私營企業(yè)的，因此，不能完全復制私營企業(yè)的管理模式。對于公共部門來講，首先最重要的就是安全問題，因為它們是直接服務于大眾的，如果公務員自身都沒有保障和安全感，那么他們又如何能保證全心全意的為人民服務呢？公共部門和政府正在做的就是這個國家公民想要和需要國家為他們所做的[5]。新公共管理對公共部門的管理是有推動作用的。但是如果政府體系不合適或者不夠完善，司法系統(tǒng)也不健全，那么在這樣的環(huán)境里新公共管理將無法實施，即新公共管理的推進需要穩(wěn)固和相對健全的基礎來作為前提條件。如果非發(fā)達國家想要進行新公共管理改革，首先需要調(diào)整政府的問題和法律體系。同時，任何一個實施新公共管理的國家都需要首先注意一個問題，即公共部門的管理可以借鑒私營企業(yè)的管理，但公共管理不能完全轉化為私營企業(yè)的管理模式。首先要讓人們感知在政府的扶持保護下是安全的，其次才能鼓勵他們處理其他的一切事務，無論是公共部門還是私營企業(yè)，安全性都是改革中最重視的[6-7]。