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論文關鍵詞：社會主義新農(nóng)村；基層工作；困境與對策

論文摘要：建設社會主義新農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況、新問題，給鄉(xiāng)村基層工作帶來巨大的挑戰(zhàn)。文章旨在探討新形勢下鄉(xiāng)村基層工作的困境與出路，著重從三個方面論述：一是鄉(xiāng)村基層工作面臨的難題；二是影響鄉(xiāng)村基層工作的原因；三是鄉(xiāng)村基層工作的對策。

建設社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎設施脆弱、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的矛盾依然突出，給新形勢下農(nóng)村基層工作提出了許多新的課題。

一、新形勢下鄉(xiāng)村基層工作面臨的難題

1.鄉(xiāng)村治理矛盾凸顯。在鄉(xiāng)村治理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級組織各自都具有兩種職能：一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織有責任為本社區(qū)居民提供適合其規(guī)模范圍的公共產(chǎn)品和公共服務；二是執(zhí)行從中央到省、市、縣布置下來的各項任務。履行這兩種職能都需要財政作保障。稅費改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響，執(zhí)行上級各項任務的功能相對弱化，為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問題凸顯出來。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的以農(nóng)田水利為主體的農(nóng)村基礎設施，無論是存量還是增量上都顯得嚴重不足；農(nóng)村科技的推廣運行和農(nóng)村人居環(huán)境的改善將變得更加艱難。

2.人地矛盾糾紛日益嚴重，農(nóng)民隱性負擔尚未涉及。針對農(nóng)民負擔而言，稅費改革關注的只是農(nóng)民的顯性負擔，而對農(nóng)民的隱性負擔關注不夠。城鄉(xiāng)分割體制是農(nóng)民隱性負擔過重的制度根源。農(nóng)民隱性負擔重表現(xiàn)在以下幾個方面：一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差問題；二是農(nóng)民進城成本仍然過高，并且不能享受城市居民的各種福利；三是農(nóng)民付出子女教育、醫(yī)療等費用過高；四是農(nóng)村基礎建設等收費成為農(nóng)民甩不掉的一大負擔。

3.鄉(xiāng)村收支缺口較大，社會不穩(wěn)定因素增多。稅費改革，農(nóng)民負擔明顯減輕，但與此相伴的是鄉(xiāng)村兩級財力大幅度減少。村級債務黑洞將是一顆隨時會引爆的炸彈。其特點為債務構成復雜，利息高，且多為短期。而且因管理上的混亂，至今仍未能有效遏制新的債務不斷增長勢頭，農(nóng)村債務包袱有增無減，各種開支無法削減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍必須按時應付以下幾方面的開支：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的應發(fā)工資；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學教師的工資。這一部分工資數(shù)額大，基數(shù)高，而且呈逐年上升的趨勢。還有最令鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導頭疼的大宗開支：鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休人員的工資、醫(yī)療費用及其他社會保障費用；日常辦公經(jīng)費，包括招待、車輛等必須的費用；訂閱各種上級要求的報刊、書籍的費用；處理各類突發(fā)事件的開支；等等。

4.鄉(xiāng)村兩級干部的待遇及走向成為鄉(xiāng)村基層工作成功與否的關鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對鄉(xiāng)村工作職能的重新定位和角色的轉換，在部分干部中產(chǎn)生了失落感和盲目性的困惑。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，由于相應的配套措施未能及時跟上，使目前鄉(xiāng)村干部的工作，一下子從原來的高度緊張的環(huán)境中進人閑暇無事的工作狀態(tài)，大多數(shù)干部都有一種失落感和不適應性，習慣的思維方式失去作用。于是，因職能的轉變，部分干部對新的角色一下子難以適應，導致干部責任心下降。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉制上的不完善，對農(nóng)村基層工作的正常運轉也帶來了負面影響。

二、新形勢下影響鄉(xiāng)村基層工作的原因

1.農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展力度不夠、路子不準。當前農(nóng)村基層組織建設的矛盾增多、難度增大，歸根結底是由于農(nóng)村經(jīng)濟的落后所致。農(nóng)村義務教育的“普九”驗收；鄉(xiāng)村道路、農(nóng)用電網(wǎng)等農(nóng)村基礎建設的全面升級；農(nóng)村飲水工程的全面鋪開以及以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為主體的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，劇增了村級集體資金的投入量。在農(nóng)村集體收入本來就出現(xiàn)短收的情況下，不切實際的基礎建設項目的盲目上馬和少數(shù)人為撈取政治資本的形象工程和政績樣板的出現(xiàn)，給本來就不足的農(nóng)村經(jīng)濟積累雪上加霜。農(nóng)村基層組織長期局限于財力的限制，只把注意力集中到收稅收款等瑣碎事務中，辦任何事情都把手伸向群眾，必然導致黨群、干群之間容易滋生矛盾。因此，農(nóng)村稅費改革后基層組織建設遇到的種種問題，發(fā)展不夠是關鍵的癥結所在。

2.基層組織和基層干部的職能定位不準。農(nóng)村稅費改革后，基層組織必須思考“干什么，怎樣干”的新課題，基層干部必須重視稅費改革呼喚“復合型”、“市場型”、“民主型”干部的新要求。但客觀地說，目前基層組織還沒有實現(xiàn)這種角色的轉換，基層干部還不具備這種能力素質。突出表現(xiàn)在工作職能、領導方式和工作作風上，仍然習慣于傳統(tǒng)的“種一管一收”、“催一征一罰”，沒有把工作重心定位在依法行政，以法律的手段、經(jīng)濟的手段來管理村組事務上來；沒有定位到研究市場農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)供銷配套服務上來；沒有定位到積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，自身示范做樣子，教育群眾換腦子，引導農(nóng)民找路子，建立一個適應農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的新機制上來。

3.改革的跟進措施不配套。農(nóng)村稅費改革應該是一項系統(tǒng)工程，但目前把它作為一項系統(tǒng)工程，進行全方位的配套改革還考慮得不夠，帶來了基層組織建設上的難度。稅費改革后，財政轉移支付的改革力度太小，對于彌補日益擴大的財政缺口來說于事無補；鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門機構改革還不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并了，但是人員并沒有減少；教育體制改革嚴重滯后，教師工資的發(fā)放并沒有真正擺脫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的做法；農(nóng)民的素質偏低、農(nóng)村基層民主政治建設還處于一個低水平上；等等。由于這些配套改革沒有及時跟上，農(nóng)村基層組織建設處在夾縫中，暴露出來的問題就難以得到有效解決。

三、新形勢下鄉(xiāng)村基層工作的對策與思路

稅費改革為加強黨的基層組織建設既帶來機遇，又帶來挑戰(zhàn)。在新的形勢下，我們必須加強黨的基層組織建設，提高基層組織的執(zhí)政能力。

1.抓發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作打下物質基礎。改革帶來的功效是暫時的，即便實現(xiàn)了“零負擔”，如果群眾的收入沒有增長、經(jīng)濟沒有真正的發(fā)展，群眾仍然不滿意。更重要的是通過加快發(fā)展致富，堅持發(fā)展這一主題，把發(fā)展作為第一要務來抓，才是解決農(nóng)村問題的唯一出路。(1)必須看準市場抓調(diào)整、抓工業(yè)。在“農(nóng)業(yè)保穩(wěn)、工業(yè)致富”的格局下，把抓發(fā)展的著力點放到提高經(jīng)濟運行質量上來，堅持集中精力培植支柱產(chǎn)業(yè)，大力涵養(yǎng)財源。一是著力轉變農(nóng)業(yè)增長方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化增財源；二是大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，扶持骨干增財源；三是大力發(fā)展民營經(jīng)濟，壯大規(guī)模增財源。(2)盤活存量，變資產(chǎn)為資本，變資源為財源。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村如果在所在集鎮(zhèn)有閑置的土地，又適合于進行房地產(chǎn)開發(fā)的，應允許其以人股的方式聯(lián)合開發(fā)或出售長期使用權來增加收入。二是近年來通過布局調(diào)整，一些縣取消了許多所中小學，空出了不少土地和房屋，這些土地和房產(chǎn)等如果充分利用起來，又是一筆很可觀的固定收入。三是加大土地復墾整理力度。結合“空心村”改造，爭取國土資源部門的支持，將大量空置宅基地和集體所有的廢棄荒地進行復墾整理，使“生”地變“熟”，在目前實行最嚴格的土地保護制度的形勢下，這些土地的承包經(jīng)營特別是轉變成建設用地后，無疑又是一筆巨大的財富。(3)規(guī)范“一事一議”制度，確保農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。在當前沒有相關法規(guī)保障“一事一議”實行的情況下，可嘗試由縣政府出臺有關規(guī)范性文件，進一步完善管理規(guī)定，制訂具體操作細則，切實解決項目難議成、多數(shù)人同意的事情少數(shù)人不執(zhí)行、外出人員籌資難收齊等弊端和問題。村級組織要掌握時機和方法，充分用好“一事一議”。2.抓改革，為減免農(nóng)業(yè)稅提供體制保障。各項配套改革既是減免稅改革內(nèi)容的深化和延伸，也是鞏固減免稅改革成果的保證。一定要按照“轉變職能、強化服務、精簡機構、減少支出”的目標，切實推進各項配套改革。(1)深化財稅改革，完善鄉(xiāng)村財政體制。按照鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、事權與財權相統(tǒng)一的原則，結合新一輪財稅體制改革的要求，進一步深化改革，完善鄉(xiāng)村財政體制。一是合理核定收支基數(shù)；二是適當調(diào)整縣鄉(xiāng)收支范圍；三是完善轉移支付制度，切實保證基層政權運轉和農(nóng)民負擔不反彈。(2)繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)布局。一是淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進一步深化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。在機構設置上本著“強縣弱鄉(xiāng)”、“實縣虛鄉(xiāng)”的原則，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，嚴格控制領導班子職數(shù)，嚴把人員人口關，大力精簡內(nèi)設機構。二是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構改革。按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的思路，合理調(diào)整事業(yè)單位布局，大力壓縮編制，逐步建立起相應的管理體制、運行機制和自我約束機制。三是加快中小學布局調(diào)整步伐。按照規(guī)模、效益的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學布局進行調(diào)整，適當集中辦學，同時對教師實行定員定崗，解決農(nóng)村中、小學過于分散、師生比例不相稱、師資浪費等問題。(3)加快合組并村步伐，大力推行村干部公職化。一是按照“尊重民意、便于管理、規(guī)模適度、整建制撤并、所有權不變”的原則，在深入調(diào)查研究的基礎上，對人口少、規(guī)模小、地理位置相近的村莊，通過撤并達到“村級規(guī)模合理、資源配置優(yōu)化、村級組織健全、服務功能強化”的基本目標。二是在此基礎上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構選派政治素質高、熟悉農(nóng)村工作、懂農(nóng)村經(jīng)濟管理的年輕干部或轉業(yè)退伍軍人，下派各村掛任實職。三是培養(yǎng)選拔一批“富人村官”。農(nóng)村圈子很小，村看村，戶看戶，黨員看干部，表率作用立竿見影，那些文化水平不高、致富能力不強的村干部，自己窮得叮當響，當然也無法贏得群眾的信任。因此，從治窮先治官的角度出發(fā)，培養(yǎng)選拔一批“能人村官”、“富人村官”，使其承擔起帶頭闖市場、帶頭致富的“領路人”作用。

3.抓減債，積極化解鄉(xiāng)村財政風險。農(nóng)村不良金融債務的存在，直接關系著農(nóng)村基層政權的正常運轉，成為縣、鄉(xiāng)各級政府關心、農(nóng)村集體組織煩心和廣大群眾不放心的突出問題，也是制約農(nóng)民增收的一個重要因素，必須采取切實可行的措施，清理防止并重。其途徑主要有以下幾種：(1)減息減債。農(nóng)村因借、貸形成的債務，在認定核實本金基數(shù)和利息基數(shù)后，重新界定利息，禁止高利息或息轉本。對違反國家規(guī)定的高息借貸，按合同期法定利率標準，逐一核定本息，置換統(tǒng)一票據(jù)，嚴肅清理無本生息、少本多息、利滾利等違法行為。(2)變現(xiàn)資產(chǎn)，清償?shù)謧７灿胸搨拇逦瘯?、村集體經(jīng)濟組織，應對其閑置資產(chǎn)(包括鄉(xiāng)、村集體企業(yè)在內(nèi))進行登記、評估，轉讓經(jīng)營權或公開拍賣，所得收入用于還債。(3)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。資源資本化償債，包括對五荒地、承包地、林地、果園的使用權實行招標承包、延長承包期、拍賣等辦法償債；資產(chǎn)資本化償債，包括拍賣生產(chǎn)性資產(chǎn)還債，租賃或轉讓水利設施、中小水庫閑置的固定資產(chǎn)經(jīng)評估批準后用于償債。(4)清理核銷呆壞賬。農(nóng)村債權債務形成原因復雜，僅靠集體經(jīng)濟組織自身化解難度很大，需要在全鎮(zhèn)、全區(qū)乃至全市、全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決。建議盡快出臺化解鄉(xiāng)村債務的政策法規(guī)，采取各級財政適當補助、核減、劃轉等具體措施化解鄉(xiāng)村兩級不良債務。經(jīng)認定確已無法收回的，形成專題材料，通過一定的程序經(jīng)逐級審批后進行核銷。(5)中央財政加大轉移支付力度。由于農(nóng)業(yè)屬弱質產(chǎn)業(yè)，又是關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)。目前，我國通過財政反哺農(nóng)業(yè)的條件已經(jīng)成熟，國家應對村組債務和基層組織運轉進行轉移支付，由財政化解一部分因承擔政策性任務而舉的債。

4.抓節(jié)支，努力降低鄉(xiāng)村行政運行成本。嚴格管理，強化監(jiān)督，挖掘潛能，提高效率，使鄉(xiāng)村行政運行成本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本一同降低，從根本上減輕財政壓力。這就要求健全制度，嚴格控制支出。(1)加強鄉(xiāng)村財務管理，建立健全各項管理制度，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政(村)務公開、財務公開，實行嚴格的預算控制和費用包干制度，加強民主理財和監(jiān)督，打緊開支，量入為出，量錢辦事，大力壓縮辦公費、招待費等非生產(chǎn)性支出。(2)嚴格執(zhí)行有關政策規(guī)定，約束有關職能部門行政行為，不得以任何理由擅自出臺涉及農(nóng)民的行政事業(yè)性收費集資項目。嚴禁在農(nóng)村開展由農(nóng)民出錢、出物、出工的各種達標升級活動和創(chuàng)建活動，興辦公益事業(yè)，哪一級提出的項目哪一級出錢，不得要求層層配套資會。

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