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1水利工程農(nóng)業(yè)供水水價(jià)現(xiàn)狀[1]

長(zhǎng)期以來,我國(guó)水利工程存在著無償、福利供水的狀況.自國(guó)務(wù)院《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》(國(guó)務(wù)院[1985]94號(hào))以來,水利工程供水結(jié)束了長(zhǎng)期無償供水的局面,各省市加快了水利工程供水水價(jià)的改革工作步伐.特別是1999年將水利工程水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi),以及2000年國(guó)家計(jì)委會(huì)同水利部、建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》,2001年國(guó)家計(jì)委會(huì)同水利部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于改革農(nóng)業(yè)用水價(jià)格有關(guān)問題的意見》等相關(guān)政策的出臺(tái),各地物價(jià)、水利部門密切配合,積極開展供水價(jià)格成本測(cè)算,調(diào)整了供水水價(jià),并不斷改革水費(fèi)的計(jì)收與管理使用方式,積極推進(jìn)了水價(jià)改革進(jìn)程.1994年以來,水利工程供農(nóng)業(yè)用水水價(jià)每年都有不同程度的提高,但提高幅度明顯低于供工業(yè)、生活用水水價(jià)提高的幅度.水利工程供工業(yè)、生活用水原水價(jià)格水平高于農(nóng)業(yè)水價(jià)五六倍。然而由于受我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的制約與影響,直至到目前經(jīng)歷了一段時(shí)期的水價(jià)改革后,供農(nóng)業(yè)灌溉用水依然是以遠(yuǎn)低于成本水價(jià)的水平執(zhí)行著,甚至供工業(yè)及城鎮(zhèn)用水水價(jià)都未能達(dá)到成本.特別是絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)水價(jià)遠(yuǎn)沒有達(dá)到供水成本水平,多數(shù)農(nóng)業(yè)灌區(qū)的現(xiàn)行水價(jià)只有供水成本的50%~60%.諸如我國(guó)華東、華中地區(qū)水利工程農(nóng)業(yè)供水,平均供水價(jià)格僅1•98分/m3.湖南省平均農(nóng)業(yè)供水成本10分/m3,實(shí)際價(jià)格水平只有2~3分/m3,個(gè)別地區(qū)甚至無償供水.東北地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉一般是水庫給灌區(qū)供水、灌區(qū)再供應(yīng)農(nóng)戶的模式,水庫、灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水總成本在10~15分/m3,實(shí)際價(jià)格水平為遼寧3~5分/m3、黑龍江2分/m3.低價(jià)供水導(dǎo)致灌區(qū)靠拖欠水庫水費(fèi)維持,水庫靠工業(yè)、生活供水水費(fèi)維持,若沒有工業(yè)、生活供水,水庫、灌區(qū)就難以維持.而在南方地區(qū),部分省仍然沿用以糧食計(jì)收水費(fèi)的做法,許多灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)是10年前制定的,由于糧食價(jià)格下降計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)不變,每公頃收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由270~330元下降至當(dāng)前150~195元.嚴(yán)重偏離供水成本的價(jià)格導(dǎo)致水管單位虧損嚴(yán)重,舉步維艱.

2用水水費(fèi)與生產(chǎn)成本的比較

農(nóng)業(yè)用水戶水費(fèi)承受能力的分析是合理確定農(nóng)業(yè)用水水價(jià),確保水費(fèi)按時(shí)足額收取的理論基礎(chǔ).目前從水費(fèi)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比例、水費(fèi)占產(chǎn)值的比例、水費(fèi)占灌溉效益的比例以及水費(fèi)占灌溉耕地純收入的比例等方面看,比例均較低.雖然水價(jià)近幾年有所調(diào)整,但水費(fèi)在生產(chǎn)成本中的比例反而降低.水費(fèi)與其它生產(chǎn)要素相比,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的比例也是較低的,一般只占到農(nóng)業(yè)成本的5%左右,這可以通過以下幾個(gè)實(shí)例來說明.在我國(guó)西南“天府之國(guó)”四川省,其邛崍縣玉溪河灌區(qū)農(nóng)民種植水稻每年每公頃總成本為7350元,在各項(xiàng)費(fèi)用中水費(fèi)的支出是最少的,只占到生產(chǎn)成本的5•1%,而化肥則占到近成本支出的17%.據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹,按2001年糧價(jià)每公頃每年可獲得總收入為11700元,除去耕種成本,每公頃可收益4350元.水費(fèi)占總收入的3•2%左右.都江堰灌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)是以水稻、小麥、油菜為主,水費(fèi)在農(nóng)業(yè)收入中的所占比重為3%~5%,占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本支出的5%~7•5%;安岳縣書房壩水庫種植結(jié)構(gòu)是以水稻、小麥、油菜、玉米、紅苕為主,水費(fèi)在種植業(yè)收入中的比重為1•08%~3•47%,占種植業(yè)生產(chǎn)成本支出的2•84%~4•38%.云南省農(nóng)作物以粳稻、玉米、小麥、烤煙為主.4種作物中以粳稻用水量最大,烤煙用水量較少,玉米生長(zhǎng)用水全靠降雨,無需排灌費(fèi).這里主要探討水田作物粳稻的排灌費(fèi)與旱地作物小麥的排灌費(fèi)占物質(zhì)投入生產(chǎn)成本與產(chǎn)值的比例.排灌費(fèi)包括水費(fèi)與放水工時(shí)費(fèi).

種植粳稻在物質(zhì)投入生產(chǎn)成本中,2001年化肥、農(nóng)藥費(fèi)分別占40•7%,12•1%,而排灌費(fèi)僅占到6•7%,2000年化肥、農(nóng)藥費(fèi)分別占31•5%,12•2%,而排灌費(fèi)僅占6•1%.排灌費(fèi)相比其他費(fèi)用在生產(chǎn)成本中所占比例是相當(dāng)?shù)偷?排灌費(fèi)占產(chǎn)值的比例2001年為1•46%,2000年為1•70%.2001年水田作物排灌費(fèi)所占成本與產(chǎn)值的比例較2000年有所降低.13•03%,而排灌費(fèi)僅占到0•75%,2000年化肥、農(nóng)藥費(fèi)分別占45•70%,11•09%,而排灌費(fèi)僅占到0•67%.排灌費(fèi)在產(chǎn)值中所占比例是非常低的.不僅如此,排灌費(fèi)占產(chǎn)值的比例也是相當(dāng)?shù)偷?2001年只有0•32%.黃河流域農(nóng)業(yè)水費(fèi)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值的比例僅為3%左右,大大低于其他生產(chǎn)要素所占比例.水費(fèi)占灌溉效益的比例為10%左右,對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶來說,其水費(fèi)支出與其受益相比是很小的,另外水費(fèi)占純收入的比例不到5%,可以看出黃河流域的現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低.由此可以得出:目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,就水費(fèi)這項(xiàng)投入來說,無論是在產(chǎn)值中所占比例,還是水費(fèi)與其它生產(chǎn)要素的橫向分析,其比例都處于較低水平.可見水費(fèi)不構(gòu)成加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題.從目前情況來看,現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)對(duì)農(nóng)民的心理承受能力和經(jīng)濟(jì)承受能力均是可以承受的,按照逐年“小步快走”調(diào)增水價(jià)的空間是存在的.因此,廣泛宣傳和加強(qiáng)水費(fèi)計(jì)收環(huán)節(jié)的管理,提高水價(jià)是可能的.目前還存在這樣一個(gè)現(xiàn)象,一方面我國(guó)國(guó)有灌區(qū)工程供水價(jià)格由政府制定,普遍偏低,虧本運(yùn)行;而另一方面相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)水費(fèi)卻居高不下.究其原因之一是由于在水費(fèi)征收過程中,中間亂加價(jià)、搭車收費(fèi)現(xiàn)象比較普遍,使一些不法行為損害到農(nóng)民的利益,而政府的政策調(diào)控目標(biāo)卻沒有得到實(shí)現(xiàn).同時(shí),這也很容易使農(nóng)民乃至社會(huì)產(chǎn)生誤解,即似乎水費(fèi)是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因之一,從而給農(nóng)業(yè)水價(jià)改革帶來了極大的阻力.

3用水水費(fèi)征收管理狀況

自我國(guó)實(shí)行水利工程供水水價(jià)改革以來,農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)在計(jì)費(fèi)方式、計(jì)征手段與計(jì)征方式上取得了進(jìn)步,規(guī)范了農(nóng)業(yè)水費(fèi)的征收管理.但是,依然存在某些問題,而且這些問題是困擾我國(guó)水價(jià)改革的“瓶頸”所在.計(jì)費(fèi)方式上,目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用水以耕地面積分?jǐn)倿槎鄶?shù).由于缺乏科學(xué)合理、簡(jiǎn)易、經(jīng)濟(jì)和有效的計(jì)量設(shè)施,計(jì)量到戶難以實(shí)現(xiàn),多數(shù)灌區(qū)水費(fèi)的收取實(shí)行按耕地面積均攤,以此收費(fèi)既不利于農(nóng)民“水利工程供水是商品”意識(shí)的形成,而且水費(fèi)與用水多少?zèng)]有直接關(guān)系,導(dǎo)致農(nóng)民和水管單位均沒有節(jié)水積極性,助長(zhǎng)了水資源的浪費(fèi),同時(shí)也給搭車收費(fèi)者提供了有利的條件.全國(guó)范圍內(nèi)有條件的地區(qū),部分水利工程農(nóng)業(yè)供水實(shí)行按量收費(fèi),這種計(jì)費(fèi)方式能有效地提高農(nóng)戶節(jié)水意識(shí),減少水資源的浪費(fèi),但是由于目前農(nóng)村以家庭為基本生產(chǎn)單位分散用水,安裝計(jì)量設(shè)施成本較高,因此按量收費(fèi)還難以全面推廣.計(jì)征手段上,各灌區(qū)改變了以往“以糧計(jì)價(jià)、實(shí)物征收”、“實(shí)物征收,貨幣結(jié)算”的方式,實(shí)行“貨幣計(jì)價(jià)、貨幣繳納和結(jié)算”的方式,從計(jì)征手段上取得了進(jìn)步.

計(jì)征方式上,目前主要有以下幾種:(a)直接收取.水管單位直接對(duì)農(nóng)戶收費(fèi),只要努力,收取效果還可以,可節(jié)省農(nóng)民的水費(fèi)支出,但收費(fèi)工作量大,這種方式一般在中小灌區(qū)使用;(b)委托縣市財(cái)政代征.采取財(cái)政代收水費(fèi),水費(fèi)收取率較高,水管單位省事,但水管單位使用這類資金手續(xù)繁瑣,同時(shí)這種代收方式不符合國(guó)家關(guān)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)管理的要求,難以繼續(xù)執(zhí)行下去;(c)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村組)代征.通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組收繳水費(fèi),中間加收、截留、挪用水費(fèi)現(xiàn)象普遍,農(nóng)民沒少交,水管單位收不到位;(d)委托農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)代征.采取農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理小型水利工程和收繳水費(fèi)的方式,水費(fèi)的收取率高,也減少了中間收費(fèi)環(huán)節(jié),可適當(dāng)節(jié)省農(nóng)民水費(fèi)支出,這種水費(fèi)計(jì)征方式將成為今后水價(jià)改革的一個(gè)方向.在目前的計(jì)征方式下,農(nóng)業(yè)水費(fèi)的收取率普遍低于非農(nóng)業(yè)水費(fèi)的收取率,全國(guó)平均農(nóng)業(yè)水費(fèi)的收取率為74%左右,除個(gè)別省份低于50%,大部分都在60%以上,甚至有的可以達(dá)到95%以上.由問卷調(diào)查得到全國(guó)各省(市)水利工程農(nóng)業(yè)供水的水費(fèi)收取率.

前面提到,在部分地區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收中,常常出現(xiàn)中間加價(jià)、搭車收費(fèi)的現(xiàn)象,極大地?fù)p害了用水者的利益,擾亂了水價(jià)秩序.諸如在西北地區(qū),某村把護(hù)林費(fèi)、滅蟲費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)和教育費(fèi)等搭車到水費(fèi)上收取.1998年應(yīng)收水費(fèi)2•7萬元,實(shí)收6•6萬元,村里多收3•9萬元,超過應(yīng)收水費(fèi)144%.而南方某灌區(qū)1994~1996年共向某縣供水2•02億m3,合同供水價(jià)為1•2分/m3,應(yīng)收水費(fèi)242•4萬元,而農(nóng)民實(shí)際繳納水費(fèi)1440萬元.即使考慮到水量損耗的問題,也有1000多萬元屬于搭車收費(fèi)或被中間環(huán)節(jié)截留.這種情況造成用水戶誤解,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的順利進(jìn)行.

4對(duì)水價(jià)改革的幾點(diǎn)建議

4.1準(zhǔn)確核定供水成本,合理確定用水水價(jià)

在我國(guó),水利工程一般由國(guó)家政府投資建設(shè),兼顧防洪、供水、養(yǎng)殖、發(fā)電等多種功能.長(zhǎng)期以來,由于水利工程作為防洪等公益性的投資未能界定,使得供水成本不清;測(cè)算水價(jià)時(shí),1993年進(jìn)行清產(chǎn)核資后,資產(chǎn)普遍采用價(jià)格指數(shù)法進(jìn)行計(jì)算,忽略了歷史上水庫建設(shè)義務(wù)出工、無償征地等特殊因素,導(dǎo)致資產(chǎn)估值過低,測(cè)算成本偏低;另外,現(xiàn)行水價(jià)沒有體現(xiàn)水資源的稀缺性,不利于保護(hù)與恢復(fù)水資源.上述現(xiàn)象的存在嚴(yán)重制約了水資源的持續(xù)開發(fā)利用[2].為此,建立合理的水價(jià)形成機(jī)制,科學(xué)核定農(nóng)戶的終端水價(jià)是水價(jià)改革的正確方向.農(nóng)業(yè)用水應(yīng)在以公平為主,兼顧效率的原則下,按照合理補(bǔ)償供水成本的原則核定,并根據(jù)供水成本的變化適時(shí)調(diào)整,可以適當(dāng)引入農(nóng)業(yè)供水的地區(qū)差價(jià)和季節(jié)差價(jià);可根據(jù)水資源條件和供水工程情況實(shí)行分區(qū)域或分灌區(qū)定價(jià);在實(shí)行農(nóng)業(yè)用水計(jì)量的條件下,對(duì)于我國(guó)水資源豐富、雨量季節(jié)分布不均的南方地區(qū),繼續(xù)推廣計(jì)量水價(jià)和基本水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)制度,明確界定基本水價(jià)概念與功能,促進(jìn)水資源的合理分配和水利工程的穩(wěn)定運(yùn)行,適當(dāng)引入豐枯季節(jié)差價(jià)或浮動(dòng)價(jià)格機(jī)制,加大水價(jià)的激勵(lì)和約束作用,緩解枯水期水資源緊缺的矛盾.

4.2改善用水計(jì)量設(shè)施,實(shí)施合同供水

當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水中,由于供水無計(jì)量和農(nóng)民缺乏節(jié)水積極性,導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi),渠系滲漏嚴(yán)重,水資源利用率偏低.可通過改造供水渠系和計(jì)量設(shè)施,加大農(nóng)業(yè)灌渠改造的投入,減少水的流失和滲漏,為水利工程供水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超額累進(jìn)加價(jià)打下基礎(chǔ).鑒于當(dāng)前農(nóng)民承包的田塊分散,面積較小,普遍安裝水表既不經(jīng)濟(jì)也不便管理,各地水利部門應(yīng)大力推廣通過量水堰或標(biāo)準(zhǔn)口門計(jì)量供水.改善了用水計(jì)量設(shè)施后,可以有效實(shí)施用水的計(jì)量收費(fèi),從而改變大水漫灌的灌溉方式.除此之外,為了更加高效利用有限的水資源,切實(shí)保障用水戶的利益,在政府指導(dǎo)下實(shí)行合同供水也是一條可行的途徑.合同供水是供用水雙方共同協(xié)商簽訂供水合同,水管單位按合同規(guī)定按時(shí)按量供水,用水戶則依據(jù)合同按時(shí)繳納水費(fèi).供水合同既保障用水者能獲得高質(zhì)的供水服務(wù),又能促進(jìn)用水者及時(shí)繳納水費(fèi),兩全其美.福建省東清水庫在分析按耕地面積計(jì)費(fèi)與按量計(jì)費(fèi)的基礎(chǔ)上,2000年開始,對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行合同水費(fèi).具體作法是:以行政村為水費(fèi)計(jì)收單位,灌區(qū)管理站在年初與各行政村協(xié)商簽訂當(dāng)年供水合同,根據(jù)受益村灌溉面積及往年用水量、水費(fèi),經(jīng)協(xié)商確定當(dāng)年的供水量及水費(fèi),即不論受益村當(dāng)年用水量是否達(dá)到合同內(nèi)規(guī)定的水量,受益村均應(yīng)支付合同內(nèi)約定的水費(fèi),而灌區(qū)管理站必須較好的滿足受益村提出的用水要求.

4.3建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等民主管理制度[3]

在灌區(qū)內(nèi)成立干支渠管理委員會(huì)和村社用水者協(xié)會(huì),采取水利工程管理單位與受益村社簽訂供水合同,做到供需雙方直接見面,有效地減少水費(fèi)征管的中間環(huán)節(jié),避免了擠占、挪用水費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生,逐年提高水費(fèi)的實(shí)收率.如四川省綿陽市武都引水工程、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)等大型灌區(qū)在灌區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社分別設(shè)立民主管理組織,制定周密的民主管理協(xié)會(huì)章程,這有利于把政府行為轉(zhuǎn)化為群眾意愿,有利于分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社,按水利工程布局統(tǒng)一調(diào)度和管理,有利于節(jié)約用水和水費(fèi)的征收和分配.實(shí)踐證明,用水者協(xié)會(huì)或灌區(qū)民主管理委員會(huì)的建立可以有效地簡(jiǎn)化水費(fèi)收取程序,從而避免了中間環(huán)節(jié)的截留和加碼,保證水管單位水費(fèi)的實(shí)收率,有效地減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān).