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[摘要]我國農村金融組織體系存在諸多問題：組織不全；支農有限，資金外流嚴重；服務落后，效率低下：民間借貸受到管制；農業(yè)保險“缺位”。這些問題不解決，必將影響農村經濟的發(fā)展。為此，必須進行全方位的改革：完善農村金融市場組織體系；建立農村資金回流機制；加強農村金融服務創(chuàng)新。

[關鍵詞]農村金融；金融組織；民間金融；農業(yè)保險

改革開放20多年來，中國農村金融組織體系不斷地進行著改革，并取得了積極的成效。但是，迄今為止，農村金融組織體系的改革仍然滯后，成為整個農村改革最為薄弱的環(huán)節(jié)。農村金融組織體系改革的滯后，已嚴重制約著農業(yè)結構調整、農村發(fā)展和農民增收。加快農村金融體制改革，已成為當前解決“三農”問題的迫切要求。

一、我國農村金融組織體系改革進程及成果

自1979年以來，為了配合整個經濟體制改革，推動農村經濟、金融市場化的發(fā)展，農村金融體制也進行了一系列的改革，基本上經歷了四個階段。第一個階段：1979－1993年。這一階段的主要改革措施和政策方案主要是恢復和成立新的金融機構，形成多元化的農村金融市場組織。改革措施有四項：一是1979年恢復中自農業(yè)銀行；二是農村信用合作社也重新恢復了名義上的合作金融組織地位，接受中國農業(yè)銀行的管理；三是放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，成立了農村信用合作基金會；四是允許貸款、債券、股票等多種融資方式并存。第二個階段：1994－1996年。在第一階段改革的基礎上，建立了一個能夠為農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供及時、有效服務的金融體系。一改革措施有三項：一是1994年成立中國農業(yè)發(fā)展銀行，承擔政策性銀行職能；二是加快了中國農業(yè)銀行商業(yè)化的步伐；三是農村信用社脫離農業(yè)銀行管理，業(yè)務管理由縣聯社負責，監(jiān)督管理由中國人民銀行直接承擔。第三個階段：1997—2002年。在強調繼續(xù)深化農村金融體制改革的同時，對金融風險的控制也開始受到重視。主要措施有三項：一是開始在農業(yè)銀行中推行貸款責任制；二是包括農業(yè)銀行在內的國有商業(yè)銀行開始日漸收縮縣及縣以下機構；三是打擊各種非正規(guī)金融活動，對民間金融行為進行抑制，撤消農村信用合作基金會，并對其進行清算。第四個階段：2003年－現在。以農村信用社改革為主體，推進農村金融體制改革。主要措施有四項：一是農村信用社的產權體制、管理體制改革試點及推廣；二是郵政儲蓄資金政策調整及郵政儲蓄管理體制改革；三是放開利率，鼓勵通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織；四是探索建立由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。

經過四個階段的改革，取得了階段性的成果，初步改變了我國農村金融機構長期以來商業(yè)性、政策性、合作性功能混淆不清、利益沖突、機構單一的局面，形成了包含商業(yè)性金融、政策性金融和合作性金融在內的農村金融體系(見表1)。這一農村金融體系在促進農村經濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。截止到2004年底，我國共有農村金融機構法人32891個，機構(網點)達86409個，從業(yè)人員129萬多，吸收存款約66735億元，發(fā)放貸款約52057億元，盈利128億元。盡管農業(yè)銀行發(fā)放的農業(yè)類貸款僅有4636.10億元，郵政儲蓄只存不貸，但是這些農村金融機構提供的存貸款、結算、匯兌、信用卡、擔保等金融業(yè)務，促進了農村經濟的發(fā)展。

二、農村金融組織存在的突出問題

20多年來的農村金融體制改革雖然取得了可喜的成就，但從目前的情況看，仍然存在諸多問題。

(一)農村金融組織不全，信用社形成壟斷

目前，我國農村金融市場表面上已經形成了商業(yè)性、政策性和合作性金融“三足鼎立”的局面，實際上是農村信用社一家壟斷。農業(yè)銀行市場化改革中競爭視角從農村轉向城市，從農業(yè)轉向工商業(yè)，在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)很少有分支機構，造成農村金融市場國有銀行主體缺失。農業(yè)發(fā)展銀行主要從事糧食收購企業(yè)及糧食生產龍頭企業(yè)貸款，貸款對象不是農戶而是特殊企業(yè)群。農村合作銀行、農村商業(yè)銀行家數很少，且均由原來的農村信用社改造而成，加之農村郵政儲蓄機構只存不貸，農村信用社成了農村金融市場上的主力軍，幾乎壟斷了農村金融市場。

(二)農村金融組織支農有限，資金外流嚴重

農村金融組織支農有限、資金外流嚴重主要表現在以下四個方面：

1．農行對農村的信貸供給逐年降低。農業(yè)銀行重建的初衷是服務農業(yè)經營機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1996年以前，60％的信貸資金用于農副產品收購和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1996年分離了政策性業(yè)務，與信用社脫鉤，成為國有商業(yè)銀行，其貸款結構也不斷調整，涉農貸款比重逐漸降低。農業(yè)貸款從1999年的9127億元降低到2004年的4636億元，農業(yè)貸款占全部貸款的比例從1999年的58.69％降低到2004年的18.04％。

2．農業(yè)發(fā)展銀行政策性貸款有減無增。農業(yè)發(fā)展銀行的信貸資金運用絕大部分集中于糧棉油流通領域，即所謂的糧棉油收購資金封閉運行。自1998年以來農業(yè)發(fā)展銀行提供的政策性貸款一直在7000億元左右徘徊，2001年達到最高點7432.13億元，2003年降到6901.90億元，2004年雖有所提高，但也只有7189.83億元。

3．郵政儲蓄轉出大量農村資金。國有商業(yè)銀行收縮在農村領域的戰(zhàn)線以后，農村金融資源已主要向郵政儲蓄集中，郵政儲蓄機構成為農村信貸資金的“漏斗”。郵政儲蓄規(guī)模發(fā)展較快，年增額從1998年的613億元增長到2004年的1801億元，2004年底余額已達10787億元(見表2)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄地區(qū)農村儲蓄占全部郵政儲蓄的34.11％。郵政儲蓄不發(fā)放貸款，資金全部轉存中國人民銀行，直接流出了農村。2003年底，中央政府調低了新增郵政儲蓄轉存中央銀行的利率，并試圖建立起一種有效銜接郵政儲蓄資金與農村信貸資金之間的關系。經過幾年努力，郵政儲蓄銀行終于掛牌成立，發(fā)放小額質押貸款也開始試點，一定程度上解決了“只存不貸”問題，但郵儲資金外流問題并沒有徹底解決。

4．農村信用社資金外流情況嚴重。農村信用社自成立以來，雖然經過了多次體制性重組，但是一直是中國農村金融體系的主力軍。不過，許多針對農村信用社的案例研究表明，無論在經濟發(fā)達地區(qū)和高度城市化地區(qū)，還是廣大中西部地區(qū)以及東部農業(yè)大省，農村信用社都表現出“非農化”或“城市化”特征。自2000年以來，農村信用社累計發(fā)放的農業(yè)貸款僅占其貸款總額的40％左右。同時，農村信用社每年通過繳納存款準備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式，引起越來越多的資金流出農村。到2004年資金外流高達5251億元，2005年雖有所下降，但三季度末仍高達3592億元(見表3)。

(三)農村金融組織服務落后，效率低下

農村金融服務嚴重落后，主要表現在三個方面：一是服務方式落后。農村金融只有最基本的存貸款業(yè)務，很少有豐富多彩的現代銀行業(yè)務。二是服務手段落后。大部分農村金融機構還不能實現電子信息化辦公，銀聯卡還不能在多數農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)上使用，資金結算難以實現“一匯通”，有的信用社至今仍未開通全國聯網的大額支付系統(tǒng)，甚至沒有實現通存通兌。三是金融創(chuàng)新能力差。農村信用社除開通代收水電費之類的中間業(yè)務外，代銷國債、基金、銀行卡等科技含量稍高的業(yè)務幾乎沒有。伴隨著支農有限、服務落后，農村金融效率必然低下，農業(yè)銀行面臨資產質量差、資本充足率嚴重不足問題，持續(xù)經營能力受到限制。農業(yè)發(fā)展銀行則由于政策性貸款的影響，貸款損失規(guī)模較大，盈利能力較差，嚴重束縛其政策性功能的發(fā)揮。我國農村信用社普遍存在歷史包袱沉重、信貸質量差等問題。兩年來信用社盈利能力有所提高，這一部分的盈利是來自貸款利率的提高，也是減免稅以及中央銀行票據置換政策作用的結果，并且目前仍然存在大量難以化解的風險。

(四)農村民間借貸活躍，但仍受到管制

農村金融支農有限、大量外流，導致農民生產所需資金、農村中小企業(yè)所需資金，很大程度上靠民間借貸和私人借款。據調查，中國農村“高利貸”高達8000億～1.4萬億元，僅浙江東南地區(qū)就有3000多億元。何廣文在貴州銅仁地區(qū)對信用社在52個村的貸款情況的統(tǒng)計顯示，平均覆蓋率為41％，但貸款量上的滿足率只有20％～30％?；钴S的民間借貸對滿足廣大農戶和農村企業(yè)融資需求提供了便利，已經成為農村產業(yè)發(fā)展的重要資金保證。然而，自1998年以后，一度在農村民間融資中極度活躍的農村合作基金會被勒令撤消和關閉，從而民間金融轉入地下。民間借貸受到嚴重管制，一定程度上抑制了民間融資規(guī)模的擴張。

(五)農業(yè)政策性保險“缺位”

現代農業(yè)生產面臨自然與市場雙重風險，農民既缺乏抵御各種自然災害的能力，也難以規(guī)避市場波動帶來的損失。開辦農業(yè)保險，是保證農業(yè)生產、發(fā)展農業(yè)經濟的重要金融手段。正因如此，我國從1982年就恢復了農業(yè)保險，農業(yè)保險業(yè)務一度得到了快速平穩(wěn)的發(fā)展。但由于農業(yè)保險所固有的賠付率高、回報率低等問題，以及缺乏必要的政策支持和法律依據，加之保險公司在實行商業(yè)化經營后對經濟效益的追求，近十年來農業(yè)保險業(yè)務日趨萎縮。到2003年，我國農業(yè)保費收入由1993年的7億元降低到4.6億元，僅占農業(yè)生產總值的0.04％，約占全國財產險保費收入的0.5％，農民戶均投保不足2元。中國人民保險公司在多數省市的分公司都已撤銷了農業(yè)保險機構及業(yè)務。由于農業(yè)政策性保險的缺位，在一定程度上提高了金融機構對農業(yè)、農村企業(yè)的風險評估，成為“惜貸”的重要原因之一。

三、完善農村金融組織體系的對策

(一)完善農村金融市場組織體系

1．明確政策性金融的職能定位。適應糧食流通體制改革和農業(yè)結構調整的需要，重新整合政策性金融業(yè)務，調整其業(yè)務載體。具體措施是，健全農業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融功能，將目前由農業(yè)銀行的政策性金融業(yè)務，如農村基礎設施建設貸款、扶貧貸款等，重新劃歸農發(fā)行，完善農發(fā)行的政策性金融機構功能。建議中國人民銀行適當放寬農發(fā)行的職能范圍，將產業(yè)化龍頭企業(yè)的收購資金納入農發(fā)行的支持范圍。

2．有限度地進行農業(yè)銀行商業(yè)化改革。農業(yè)銀行的市場化改革導致農村國有金融主體的缺失，嚴重妨礙我國農村金融的深化和發(fā)展，對于解決“三農”問題是非常不利的。農業(yè)銀行的改革不能像其他國有商業(yè)銀行那樣完全商業(yè)化，應該是有限度的商業(yè)化：即在明確農業(yè)銀行的經營目標就是為“三農”服務的條件下，給予農業(yè)銀行政策支持，然后，在此限度下，實行商業(yè)化運作。目前應該從以下三個方面著手：第一，明確農業(yè)銀行為“三農”服務的目標，限制農業(yè)銀行的資金運用范圍。第二，農業(yè)銀行要強化縣域機構向農村延伸，鼓勵基層支行向優(yōu)秀農業(yè)企業(yè)、農業(yè)發(fā)展項目發(fā)放貸款。第三，為了增加對農村金融的支持，在稅收方面給予農業(yè)銀行更多的優(yōu)惠，降低其營業(yè)稅，減少其營運成本。

3．加快推進縣域中小金融機構設立。適度放松市場準入條件，鼓勵有條件的地方，在嚴格監(jiān)管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，鼓勵各種經濟主體積極興辦直接為“三農”服務或者商業(yè)取向的多種所有制的金融組織。例如培育民營銀行，增強農村金融市場競爭活力；可以在農村信用社產權改革過程中搞股權多樣化、建立社區(qū)性金融機構等。

4．逐步放開對民間金融的管制。鼓勵民間金融在一定秩序框架內運作：一是要加快民間資本放貸的試點工作，取得經驗后，盡快地在全國鋪開。二是要重視立法的引導。盡快制定專門的《民間借貸管理辦法》，為民間借貸構筑一個合法的活動平臺，使民間借貸有法可依，民間借貸真正合法化。三是放開對民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的。

5．加快建立農業(yè)保險組織體系。農業(yè)保險是農村經濟穩(wěn)定發(fā)展的保護傘。農業(yè)是高風險的弱質產業(yè)，沒有相應的保險系統(tǒng)，大部分風險勢必轉嫁到為農村提供金融服務的機構身上。因此，應盡快在農村建立以政策性保險為主體的農村保險體系。建立農村保險體系，一是加快制定農業(yè)保險的相關法律。建議盡早出臺《農業(yè)保險法》以及相關文件，確立農業(yè)保險為政策性法定保險，明確政府在開展農業(yè)保險中所應發(fā)揮的職能和作用。二是由國家出資組建政策性農業(yè)保險公司，機構延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)揮農業(yè)保險對農村經濟的補償作用。三是鼓勵商業(yè)性保險公司進人農村市場。農業(yè)保險公司要針對農村發(fā)展水平不平衡的現狀和保險需求的增長，研究開發(fā)低費率、廣覆蓋的險種。國家通過適當的財政補貼、稅負減免、再保險等方式，予以政策支持。

(二)建立農村資金回流機制

1．發(fā)揮郵政儲蓄銀行的支農作用。郵政儲蓄銀行剛剛建立，對農村的貸款業(yè)務還無法全面開展，有效的資金回流機制尚未真正形成。要建立起郵儲資金回流機制，必須有效發(fā)揮郵政儲蓄銀行的支農作用。發(fā)揮郵政儲蓄銀行的支農作用必須注重以下三點：第一，郵政儲蓄銀行應盡快設立專門的農村金融服務部門，盡快開辦針對農戶的小額信貸、微小企業(yè)貸款等業(yè)務，盡快向“三農”提供直接資金支持。第二，郵政儲蓄銀行要與農發(fā)行、農信社等農村金融機構全面開展業(yè)務合作，提高支農服務水平。第三，保留農村郵儲網點，通過完善功能，充實業(yè)務，進一步提高農村金融服務的覆蓋面和滿足度，避免國有銀行撤并基層網點導致的農村資金外流現象的再度發(fā)生。

2．規(guī)定農村金融機構對農村貸款的比例。為了減少農村資金流失，可結合金融市場準人制度的改革，調整商業(yè)銀行的分布結構：凡在縣城及以下設立網點的金融機構，對農業(yè)(包括農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè))的貸款必須達到其吸收存款額的一定比例，以減少農村資金外流。國外的一些經驗證明，這樣做，不僅促進了農業(yè)信貸投入的持續(xù)增加，還有效地推動了農村金融市場的競爭。

3．推進農村利率市場化改革。農村金融機構面對分散的農戶發(fā)放小額貸款，一方面會耗費較多的人力成本，另一方面會面臨較高的風險，在利率浮動幅度不大的情況下，許多農村金融機構的資金會流出農村轉向城市。建立資金回流機制，推進農村利率市場化改革是必然選擇。主要措施有二：一是在貸款利率上實行更靈活的政策。這樣做會吸引更多的機構進入農村小額信貸領域。二是建立財政貼息和擔保制度。對經濟落后的農村地區(qū)的貸款實行財政貼息和擔保制度，真正解決農村金融企業(yè)的風險，促進資金流向農村。

(三)加強農村金融組織體系服務創(chuàng)新

農村金融組織的基礎條件不同，加強服務創(chuàng)新的重點也不同。

1．農業(yè)銀行需要整合系統(tǒng)資源，創(chuàng)新服務品牌。針對農業(yè)企業(yè)的金融需求，農業(yè)銀行應當整合系統(tǒng)資源，實施一體化營銷服務。積極開發(fā)配套的金融產品，如商業(yè)匯票承兌、信用證業(yè)務、買方信貸等；同時為適應客戶理財需要，開辦網上銀行業(yè)務，提供經濟金融信息、投資咨詢、理財、融資安排等延伸服務，加快資金周轉，提高支農效率。

2．農業(yè)發(fā)展銀行擴大業(yè)務范圍，完善服務功能。農業(yè)發(fā)展銀行應明確職能定位，在鞏固現有的糧棉油購銷貸款、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款的基礎上，積極爭取有關部門的批準，拓寬業(yè)務范圍，重點支持農業(yè)、農村基礎設施和農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設。增加開辦國家確定的中小型農、林、牧、水利、水電基建和技改項目貸款，鄉(xiāng)村道路、通信、電網建設和改造項目貸款，小城鎮(zhèn)基礎設施建設項目貸款等，真正發(fā)揮政策性銀行的支農作用。

3．農村信用社開拓業(yè)務領域，改善服務手段。農村信用社要在鞏固提高原有業(yè)務經營的基礎上，明確經營重點，規(guī)劃業(yè)務發(fā)展方向，推行多元化經營，開發(fā)新的業(yè)務品種，拓展新的業(yè)務領域；信用社還要加快電子化建設，盡快建立便利的電子網絡體系，提高服務效率；還要高度重視人才隊伍建設，要把人才的吸納和培養(yǎng)作為工作的重點長期抓下去，提高業(yè)務人員的素質。