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一、政府為什么要回應(yīng)公眾

非典型肺炎(Sars)之后，我國各級政府開始反思公共政策的制訂和實(shí)施的透明性，從公共政策制定和執(zhí)行的程序來看，任何一項(xiàng)政府政策的施行必須包含決策一執(zhí)行一反饋一調(diào)整四個循環(huán)階段。政府能否及時(shí)對公眾的意見做出負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，及時(shí)迅速地提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是衡量善治程度的重要內(nèi)容。公眾與政府決策是一種互動關(guān)系，也是一種回應(yīng)關(guān)系。這種互動和回應(yīng)必須是主動和積極的，體現(xiàn)在政府方面就是要求政府應(yīng)該主動地回應(yīng)公眾，政府擁有信息壟斷的“天然”優(yōu)勢，同時(shí)又擁有合法的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為方的政府容易憑借這種優(yōu)勢而濫權(quán);具體現(xiàn)在公眾方面就是要求公眾必須清楚地認(rèn)識到自己的責(zé)任，能夠主動地運(yùn)用法律賦予的權(quán)利來捍衛(wèi)自己的利益和監(jiān)控政府。公眾由于監(jiān)控政府的成本太高，個體收益與支出不對稱，結(jié)果可能出現(xiàn)“理性的無知”或“集體非理性”。因此，從回應(yīng)的主動性來說，政府是不愿主動，公眾是無法主動。換而言之，在上述困境下的政府的回應(yīng)還是一種被動條件下的回應(yīng)。公共行政的制度重建的一個最直接的目標(biāo)就是政府公共決策的民主化。公眾積極參與和政府的積極回應(yīng)是政府公共決策民主化的一個問題的兩個方面。決策民主化就是指公眾在政治運(yùn)行過程中能自由表達(dá)自己的思想意圖和價(jià)值取向，從而影響政府政治決策和政府行為;公眾在公共決策中能夠表達(dá)自己的利益要求或者將自己的利益要求轉(zhuǎn)化為決策問題，公眾參與是決策民主化的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容。決策民主化包括決策目標(biāo)民主化和決策方式民主化，公共決策是現(xiàn)代政府權(quán)威地分配社會價(jià)值、解決社會公共問題、實(shí)現(xiàn)社會公共利益的主要手段。因此，決策必須體現(xiàn)絕大多數(shù)社會公眾的根本利益;同時(shí)決策方案的制訂必須征求公眾意見表達(dá)，反映公眾的呼聲，了解民意和尊重民意。在民主學(xué)說發(fā)展史上，孟德斯雞最早界定民主的三個原則是:人民擁有主權(quán)、人民享有普選權(quán)、人民任命管理者。塞繆爾•E•亨廷頓強(qiáng)調(diào)指出，公眾參與是影響政治發(fā)展的重要變量，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個社會政治現(xiàn)代化的一個重要尺度。川只有公眾能夠真正平等地參與公共生活，一個健康的國家治理制度才可能建立，民主的實(shí)質(zhì)就體現(xiàn)在具有參與國家公共事務(wù)權(quán)力的公眾通過各種合法途徑來影響公共權(quán)力的形成和公共政策的制定與執(zhí)行。

二、政府回應(yīng)性的理論借鑒

斯塔林(GO、7e.Starling)在他的《公共部門管理》一書中提出，回應(yīng)(Re卿nsiveness)意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要作出及時(shí)的反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題。他解釋道，一般公眾大多贊成或喜好政府具有回應(yīng)、彈性、一致、穩(wěn)定、廉潔、負(fù)責(zé)等特性，而這些價(jià)值最終可歸納為“責(zé)任”(Reslx〕Ilsibili-ty)。政府必須快速地了解公眾的需求，不僅包括回應(yīng)公眾事前的表達(dá)需求，更應(yīng)該洞悉先機(jī)，以前瞻性的行為來研究和解決問題。公眾常常批評政府行動遲緩、猶豫不決、無能為力。顯然，基于這個意義上的政府回應(yīng)是一種被動的回應(yīng)。按照委托一模型來解釋，政府是公眾讓渡出自己的一部分權(quán)利組建而成的，它是由大眾所建，也是為大眾所建。在公眾與政府之間責(zé)任是橋梁，政府的權(quán)力來源于公眾的授權(quán)，政府的責(zé)任就是保障公眾的利益最大化實(shí)現(xiàn)，政府被授予的權(quán)力必須與其所承擔(dān)的責(zé)任相平衡。[2j政府的回應(yīng)強(qiáng)調(diào)及時(shí)與主動，政府應(yīng)該“第一時(shí)間”“第一地點(diǎn)”地出現(xiàn)在現(xiàn)場，定期主動地向公眾征詢意見、解釋政策和回答問題。

在公共事務(wù)管理中，政府與公眾之間的溝通必須首先保證渠道暢通、機(jī)制健全和運(yùn)轉(zhuǎn)有序，政府還必須積極地對公眾和立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。責(zé)任政府的要求意味著政府從控制民意的黑箱作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬孛褚獾耐该髯鳂I(yè)。政府的合法性、透明性、法治性是政府具體的運(yùn)作原則，善治的本質(zhì)就在于政府與公眾對社會生活的合作管理。政府的回應(yīng)性程度提高表明政府責(zé)任的加強(qiáng)和善治的逐漸實(shí)現(xiàn)。但是，傳統(tǒng)行政學(xué)理論對政府的回應(yīng)性表達(dá)十分不足，科層制(官僚制)是一個代表，建立在工業(yè)資本主義發(fā)展背景下的科層制理論認(rèn)為法理權(quán)威是一種最科學(xué)的組織形式。馬克斯•韋伯回顧了人類發(fā)展史上的權(quán)威構(gòu)成后認(rèn)為，任何組織的存在都必須靠權(quán)威來維持。現(xiàn)代社會組織最理想的構(gòu)成就是這種高度正式化和嚴(yán)格層級制的組織，它以“理想化一法律化”為組織理念。制度管理、層級節(jié)制、職位分類、專業(yè)分工成為其核心內(nèi)容。到了20世紀(jì)70年代，基于對“政府失敗論”理論和實(shí)踐的總結(jié)，科層制受到普遍的懷疑和攻擊。張成福教授在其《公共管理學(xué)》一書中把對科層制的批評歸納為以下幾個方面:決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán);層級越多，權(quán)力越集中，溝通越困難;專業(yè)分工原則被扭曲，組織內(nèi)部和組織之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系更困難;標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)抑制了創(chuàng)新動機(jī);科層價(jià)值與人格成長相沖突，科層體系更要求整合性，只重視規(guī)范行為，壓抑個性發(fā)展;照章行事，缺乏人情造成官僚防衛(wèi)性格。更為嚴(yán)重的是科層價(jià)值與民主價(jià)值存在著原則性的沖突，權(quán)力集中和政治精英化背離了民主價(jià)值，作為行政權(quán)力核心的科層文官非經(jīng)選舉產(chǎn)生，他們只對科層體系負(fù)責(zé)，不受選民控制。

經(jīng)濟(jì)多元化和政治民主化的發(fā)展，公眾要求參與決策，要求政府透明化管理的愿望越來越強(qiáng)烈。官僚制所代表的是一種自上而下的信息單向流動，層級越多，信息越可能被篩選、阻塞，甚至失真和蒙蔽。官僚制受到批判的另一個原因是這種傳統(tǒng)行政模式容易陷于米歇爾•哈蒙所描述的“責(zé)任困境”中，也即是傳統(tǒng)的“政治一行政二分法”使得“行政人僅僅是負(fù)責(zé)有效地執(zhí)行由政治家制定的目的，那么作為他者權(quán)威的工具，他們就不應(yīng)對其行為承擔(dān)任何個人道德主體責(zé)任。反之如果行政人積極參與公共目的的決定，那么他們的責(zé)任又成為問題，而且政治權(quán)力將受到削減。[4j行政官員為追求效率，將可能把公共利益、正義、公眾權(quán)益置之度外，公眾的利益表達(dá)將受到壓制，下級組織也不需要回應(yīng)公眾而只是回應(yīng)上級組織。20世紀(jì)70年代，公共管理出現(xiàn)了新的范式轉(zhuǎn)換，西方各主要國家掀起了一場“政府再造式”的新公共管理運(yùn)動，如美國的“企業(yè)化政府”改革運(yùn)動、奧地利的“行政管理計(jì)劃”、丹麥的“公共部門現(xiàn)代化計(jì)劃”、法國“革新公共行政計(jì)劃”、葡萄牙的“公共選擇計(jì)劃”、澳大利亞的“財(cái)政管理改進(jìn)計(jì)劃”等。等級僵化的科層體系向著一種更加靈活、以市場為基礎(chǔ)的公共管理體系轉(zhuǎn)變。這場轉(zhuǎn)變是在適應(yīng)全球化、信息化以及提高政府效率為背景下開展的，其核心內(nèi)容是:關(guān)注專業(yè)化管理、關(guān)注業(yè)績評估和效率、合同制、使用者付費(fèi)、經(jīng)濟(jì)刺激等。

戴維•奧斯本和特德•蓋布勒在他們的《改革政府:企業(yè)精神如何改造公營部門》一書中也提出了“企業(yè)家政府”的十點(diǎn)綱領(lǐng):促進(jìn)在服務(wù)提供者之間的競爭;減少科層制，放權(quán)給公眾;關(guān)注結(jié)果;目標(biāo)驅(qū)動而不是規(guī)章驅(qū)動;顧客導(dǎo)向;預(yù)防而不是事后處理;增加收人;分散權(quán)威，參與式管理;引進(jìn)市場化機(jī)制;掌舵而不是劃槳。拉賽爾•林登在他的《無縫隙政府》一書中提出公共管理的顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向?？傊@場以管理主義為改革理念的新公共管理運(yùn)動力圖將私營部門和工商企業(yè)的管理方法移植于公共部門，1993年美國副總統(tǒng)戈?duì)柼岢觥白屨ǜ俚腻X辦更多的事”是這些理論的簡潔概括。但是，丹哈特隨之對新公共管理理論(包括企業(yè)家政府、市場化政府、政府再造等)提出了批判，丹哈特引出了“新公共服務(wù)”(thenewpublicServiee)這一概念，他把分析的起點(diǎn)重新回到政治領(lǐng)域來。新公共服務(wù)運(yùn)動是以對民主社會的公眾權(quán)、社區(qū)和市民社會、組織人本主義和組織對話理論進(jìn)行的研究為基礎(chǔ)，新公共服務(wù)最突出的原則是:公務(wù)員的首要作用乃是幫助公眾明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會。[s]的確如此，當(dāng)新公共管理理論代表人物胡德(Hd劃)提出，新公共管理遠(yuǎn)離了使公共官僚具有政治合法性的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而偏愛“相信市場、相信以經(jīng)濟(jì)理性主義語言來表達(dá)的私人工商業(yè)管理方法和理念”時(shí)，金(King)和斯迪沃斯(Stivers)卻在他們的《政府是我們的》(1998)一書中提醒我們要記住:政府屬于它的公民。因此行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公眾的職責(zé)。

換言之，將公眾置于第一位時(shí)，重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)放在駕馭這條船上，而應(yīng)當(dāng)放在構(gòu)建具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上。[0]丹哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是服務(wù)而不是掌舵;公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品;公共組織應(yīng)該戰(zhàn)略地思考、民主地行動;服務(wù)于公眾而不是顧客;責(zé)任不是單一的(更多的關(guān)注社會價(jià)值而不僅僅是法律規(guī)章;重視人而不只是重視生產(chǎn)效率)。正如學(xué)者竺乾威和吳春成的分析所言，新公共服務(wù)首先對政府具有一種警醒作用，在埋首經(jīng)濟(jì)理性的過程中，高揚(yáng)民主、正義、平等和政府的回應(yīng)性等政治價(jià)值是一種非常現(xiàn)實(shí)的需要，因?yàn)槿嗣袷钦憩F(xiàn)的最終評價(jià)者?！?〕美國學(xué)者馬寇賓斯和施瓦茨(Mccubbins，Schwartz)把對政府的監(jiān)督總結(jié)為兩種方式:一種是警察巡邏式，警察巡邏是具體的、經(jīng)常性的巡視、探查和匯報(bào);另一種是火警報(bào)警式，當(dāng)公眾感到自身的利益被政府傷害時(shí)，他們就會向政治委托人大聲呼吁。因?yàn)槿耸墙邮芰斯姾土⒎C(jī)構(gòu)等委托人的委托。

三、政府回應(yīng)性的現(xiàn)狀分析

結(jié)合中國的國情，在立法機(jī)構(gòu)(人大)的監(jiān)督還比較薄弱的背景下，基于多級行政授權(quán)和命令式管理的現(xiàn)實(shí)，近年來我們在政府監(jiān)督和政府回應(yīng)方面作了許多漸進(jìn)式的探索，如110報(bào)警制度、干部任前公示制度、首長負(fù)責(zé)制度、公開承諾制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、政府上網(wǎng)工程、政府信息公開、聽證制度、市長熱線等，我們在這里選擇后兩種簡單論述。聽證制度是一種典型的公眾事前監(jiān)督和政府事前回應(yīng)制度，1998年頒布的《中華人民共和國價(jià)格法》第23條規(guī)定:“制訂關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。價(jià)格法這一規(guī)定開創(chuàng)了我國公共決策引人聽證程序的先河，作為這一規(guī)定的操作性補(bǔ)充，2000年8月《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》出臺了，2001年10月原國家計(jì)委又公布了價(jià)格聽證目錄，這些法律意義上的保證使我國政府決策聽證具備了完備的依據(jù)，2002年1月第一個全國性的公開的聽證會一鐵路春運(yùn)票價(jià)浮動價(jià)格聽證會在北京舉行。

由政府直接提供或政府保護(hù)提供的公共物品和公用事業(yè)服務(wù)近幾年來遭遇了公眾的普遍不信任，聽證會的積極意義在于它所彰顯的人民主權(quán)理念、平等理念、公正和公開理念。聽證程序的設(shè)置給公眾的利益表達(dá)提供了一個直接的渠道，它彌補(bǔ)行政首長負(fù)責(zé)制在回應(yīng)民意上的不足;聽證制度為公眾和行政機(jī)關(guān)的協(xié)商和博弈提供了一種平等的民主參與機(jī)會，保證了“程序正義”的實(shí)現(xiàn);聽證制度要求公眾決策過程增加透明性，政府必須以公開形式將聽證的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、法律依據(jù)等告知公眾，體現(xiàn)了公開和公正的理念。通過有效的程序運(yùn)作，行政自由裁決權(quán)受到約束，民主決策走向制度化和法律化。公眾參與在這些反復(fù)的政策實(shí)踐中得到培育和成熟，或者可以說聽證制度又是行政命令式的治理與公眾“廣場民主”之間的一種折衷，它體現(xiàn)的是政府與公眾的理性互動。市長熱線是近年來一種為市民廣知的公眾表達(dá)和政府回應(yīng)機(jī)制，它所代表的是一種事后監(jiān)督模式。各地的市長熱線已經(jīng)成為政府了解社會動態(tài)、監(jiān)督職能部門及其工作人員、保護(hù)公眾利益、舒緩干群矛盾的一種重要方式。市長熱線本身并無執(zhí)行權(quán)力，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)社會公共事務(wù)都有相應(yīng)的政府職能部門來負(fù)責(zé)，從這個意義上說，它的地位是尷尬的。但是作為聯(lián)系著政府與公眾的橋梁，市長熱線是一種“有效制度稀缺下的制度補(bǔ)救”。

這種制度補(bǔ)救從政府的角度來說，一方面它可以彌補(bǔ)因職能部門工作不力而產(chǎn)生的不良后果，可以及時(shí)了解公眾對政府的意見，從而對政府部門的不足提出更直接的警醒;另一方面，它又是一種較低成本的制度補(bǔ)救，不需要龐大的機(jī)構(gòu)和人員，不需要上下對口，不需要復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)。對公眾來說，能夠直接與政府(市長)對話，既體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)的政府依賴(而不是法治)觀念，也反映了政府回應(yīng)的主動，它容易贏得公眾對政府的好感;同時(shí)公眾對政府的監(jiān)督成本降低，公眾的直接投入低(只需一個電話)，風(fēng)險(xiǎn)成本低(不需要面對面)。黨的十六大報(bào)告明確指出:“要完善深人了解民意、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會公示制度和社會聽證制度”。一個善治的政府必須是公眾積極參與的政府，也必須是回應(yīng)性強(qiáng)的政府。民主理念的推廣、公共管理理論的演進(jìn)為公眾參與和政府回應(yīng)提供了有力保證，公共行政領(lǐng)域的每一點(diǎn)滴進(jìn)步都是他們的反映。