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一、政策職能和管理職能的劃分

傳統(tǒng)公共管理將“掌舵”和“劃槳”兩付重?fù)?dān)全部壓在政府身上，政府既要制定公共政策，又要包攬幾乎所有的公共服務(wù)。新公共管理所追求的是“把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供劃漿）分開(kāi)”的政府體制［l］（P11—12），即將政府的政策職能和管理職能分開(kāi)，并將決策（掌舵）職能置于中心位置，而將執(zhí)行（劃漿）的職能通過(guò)建立準(zhǔn)自治和半自治機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如英國(guó)1988年將提供公共服務(wù)的職能從政府部門(mén)中分離出來(lái)，由半自治的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)職能。1996年底，英國(guó)將近75%的公共服務(wù)由這些局承擔(dān)。[2]（P38）全球化必然要求將政府兩種職能分開(kāi)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方社會(huì)乃至整個(gè)世界發(fā)生了根本性的變化，全球化、市場(chǎng)化、信息化迅猛發(fā)展，使社會(huì)服務(wù)瞬息萬(wàn)變，社會(huì)公共服務(wù)需求變得愈來(lái)愈多元化，社會(huì)公共事務(wù)也變得愈來(lái)愈復(fù)雜，從而要求政府具有高度靈敏的應(yīng)變能力和一流的決策水平，即決策必須更加靈活、更加高效，更加貼近社會(huì)實(shí)際。與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)大包大攬的政府很容易陷入千頭萬(wàn)緒、紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)之中，沒(méi)有時(shí)間和精力對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際重大問(wèn)題作出及時(shí)、果斷、正確的決策。毫無(wú)疑問(wèn)，政府將“最佳的精力和智慧都用于劃漿”［l］（P27），很難兩頭兼顧，既不可能掌好舵，也很難劃好漿，加之政府對(duì)公共領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng)，必然導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任度下降。正如美國(guó)政治學(xué)家和管理學(xué)家彼得•德魯克尖銳指出的那樣：“任何想要決策部門(mén)親自‘實(shí)干’的做法都意味著干蠢事?！盵1]（P7）可見(jiàn)，全球化時(shí)代的政府應(yīng)從具體的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，把主要精力和時(shí)間用于國(guó)家宏觀決策，以牢牢把握國(guó)家發(fā)展的正確方向。

一國(guó)政府面臨的國(guó)情與特定任務(wù)構(gòu)成該國(guó)行政改革的深厚土壤。由于中西公共管理體制改革所處的社會(huì)環(huán)境不同，決定其改革取向不大一樣。誠(chéng)然，中西方同處于全球化、信息化、市場(chǎng)化這個(gè)大背景下，都面臨如何最大限度發(fā)揮政府決策能力的問(wèn)題。中國(guó)行政管理體制改革必須重視這一世界趨勢(shì)。但必須清醒地看到，中西方行政管理體制處于兩個(gè)不同的歷史發(fā)展階段，西方公共管理改革的對(duì)象是韋伯式的政府管理體制，而中國(guó)政府治道變革的核心課題是建立法治政府，實(shí)際上就是建立韋伯式的官僚政府體制。因?yàn)橹袊?guó)仍處在官僚化不足階段，比如普遍缺乏公務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化分工以及與此相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化人才，政府官員行為輕視規(guī)則和規(guī)范，行政管理以“身份取向”凌駕于“業(yè)績(jī)?nèi)∠颉敝?，行政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。西方行政改革的目標(biāo)是將比較僵化、遲鈍、決策時(shí)宜差、服務(wù)效率低的傳統(tǒng)官僚行政模式改造成為靈活、高效、應(yīng)變力強(qiáng)、響應(yīng)力大、有更健全責(zé)任體制的新公共行政模式，中國(guó)行政管理改革的目標(biāo)是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的高度集權(quán)、個(gè)人專(zhuān)斷、隨意行政的人治政府改造成為廉潔、高效、規(guī)范、有權(quán)威、有能力的法治政府。西方建立法治政府的歷史任務(wù)已經(jīng)完成幾百年，公共行政改革可以一步到位，直接解決政府兩種職能分開(kāi)問(wèn)題。中國(guó)當(dāng)務(wù)之急是建立民主法治政府，兩種職能分開(kāi)應(yīng)貫穿于建立法治政府的全過(guò)程，如果把解決政府兩種職能分開(kāi)當(dāng)作首要目標(biāo)，不僅不能解決兩種政府職能分開(kāi)問(wèn)題，而且很可能會(huì)重蹈人治覆轍。中國(guó)改革取向應(yīng)把建立民主、法治政府放在首位，在此基礎(chǔ)上，逐步解決好政府兩種職能分開(kāi)問(wèn)題。

二、公共理念與市場(chǎng)理念的融合

傳統(tǒng)公共理論建立在公共與私人、國(guó)家與市場(chǎng)兩分法的政治學(xué)理論基礎(chǔ)之上。它將管理分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域兩大類(lèi)。公共管理是一種涉及公共利益的公域管理，主要是對(duì)社會(huì)的管理和服務(wù)，大部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源于納稅人，發(fā)展動(dòng)力來(lái)自壟斷，其職能是提供公共物品和勞務(wù)。私人管理，是企業(yè)內(nèi)部的管理，其收入主要來(lái)自顧客，發(fā)展動(dòng)力來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)，其職能是提供私人物品和勞務(wù)。在管理理念上，公共管理必須始終如一貫穿公平優(yōu)先的公共理念，而私人管理則追求效率第一的市場(chǎng)理念。新公共管理將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩大類(lèi)，第一類(lèi)是核心公共產(chǎn)品，只能由政府提供和生產(chǎn)，如國(guó)防、外交、國(guó)家機(jī)關(guān)管理、警察、國(guó)家安全和社會(huì)保障等；另一類(lèi)是混合公共產(chǎn)品，私人部門(mén)與非政府組織也可以參與提供，如基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通能源、公共服務(wù)事業(yè)等等。從管理的共同性出發(fā)，新公共管理將私營(yíng)部門(mén)的管理方法和管理手段引入公共部門(mén)，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，打破公共服務(wù)的壟斷性，重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和效果，即注重公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，實(shí)行績(jī)效管理，使公共部問(wèn)的財(cái)政撥款和工作人員的工作業(yè)績(jī)直接掛鉤，從而將公共文化與市場(chǎng)文化相結(jié)合，形成了新的公共理念，成功實(shí)現(xiàn)了公共文化的創(chuàng)新。20世紀(jì)70年代末80年代以來(lái)，英、美、法、新西蘭等國(guó)掀起了以市場(chǎng)模式為取向的行政改革浪潮。英國(guó)從撒切爾當(dāng)政起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門(mén)引入私人企業(yè)管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)提高公共服務(wù)的質(zhì)量等方面取得初步成效。80年代初，美國(guó)里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程，而且對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制。克林頓政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革進(jìn)程，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立以“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為以“績(jī)效為中心”的組織。新西蘭將政府那些具有商業(yè)性職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)從公共服務(wù)中分離出來(lái)，財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款均應(yīng)考慮績(jī)效。政府部門(mén)的部長(zhǎng)與執(zhí)行宮簽訂“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”，在政府部門(mén)中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能，強(qiáng)化各自職能。各方提供的數(shù)據(jù)表明，公共服務(wù)項(xiàng)目用合同出租形式比政府直接經(jīng)營(yíng)降低成本20％一30％.[3]（P30）

西方公共行政改革的市場(chǎng)模式對(duì)中國(guó)行政管理體制改革有直接借鑒作用。當(dāng)前，中國(guó)政府控制的公共服務(wù)范圍過(guò)寬，會(huì)造成市場(chǎng)失靈，甚至引起某種程度的政府壟斷；政府長(zhǎng)期包攬公共服務(wù)，也不利于增強(qiáng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力，龐大的公共服務(wù)的管理必然需要大量的人力、財(cái)力、物力，必然造成“巨型政府”和“人頭財(cái)政”的狀況。如我們現(xiàn)在絕大多數(shù)城市道路的保潔、垃圾清運(yùn)與園林綠化及其他城市公用事業(yè)的管理等，仍由財(cái)政撥款，實(shí)行事業(yè)化管理，沒(méi)有走市場(chǎng)化、社會(huì)化道路。不僅成本高，加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，易形成壟斷，使公共服務(wù)效率低、質(zhì)量差，市民不滿(mǎn)意。改革的出路就是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府只負(fù)責(zé)制定行業(yè)規(guī)則，具體作業(yè)業(yè)務(wù)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)形式委托給有法人資格的企業(yè)完成，使政府從公共服務(wù)的直接提供者變成公共服務(wù)的規(guī)則制定者和監(jiān)督者。民主、法治政府是實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化的根本保證。如果沒(méi)有健全的民主制度和法律制度，對(duì)政府主管部門(mén)及其官員缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制，缺少公開(kāi)、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，沒(méi)有嚴(yán)格的審計(jì)制度，也許公共服務(wù)的市場(chǎng)化又會(huì)成為國(guó)有資產(chǎn)流失的一個(gè)新的黑洞，成為官員腐敗一個(gè)新的淵藪。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)78個(gè)國(guó)家項(xiàng)目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)的只有5％，有95％的項(xiàng)目招標(biāo)失靈。[4]（P11）如果公共服務(wù)市場(chǎng)化仍采取“暗箱操作”、“黑箱操作”，不僅不能降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，很可能會(huì)適得其反。因此，公共服務(wù)市場(chǎng)化必須做到以下幾點(diǎn)：首先，必須保證公共服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)合理公平。其次，必須盡快建立公開(kāi)、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、出價(jià)低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項(xiàng)目。最后，政府對(duì)公共服務(wù)的有效監(jiān)督是最關(guān)鍵的一環(huán)。政府必須依照和企業(yè)簽訂的公共服務(wù)項(xiàng)目承包合同，嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。如果政府對(duì)承包出去的公共服務(wù)虛監(jiān)、漏監(jiān)和監(jiān)督不到位，就會(huì)象出現(xiàn)“豆腐渣工程”一樣出現(xiàn)“豆腐渣公共服務(wù)”，反而使公共服務(wù)的質(zhì)量比政府直接經(jīng)營(yíng)更糟。另外，公共服務(wù)的市場(chǎng)化在西方也處在試行階段，就是最積極推動(dòng)這一改革的學(xué)者也坦言，他們的思想“也只是粗略的草稿，而不是最后的文本?！盵l]（P3）對(duì)此持批評(píng)態(tài)度的學(xué)者也大有人在，如漢森、格林沃德、英格拉姆等人認(rèn)為，新公共管理改革的市場(chǎng)化，忽視了公共部門(mén)和私人部門(mén)的本質(zhì)差別，完全照搬私人部門(mén)管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種新的“市場(chǎng)神話”。[5]（P83）中國(guó)的政治體制、文化傳統(tǒng)、民族心理均不同于西方，因此，我們必須對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革理論作進(jìn)一步深入研究，真正對(duì)其消化、理解，變成自己公共管理思想的有機(jī)組成部分，從而用來(lái)指導(dǎo)中國(guó)行政管理體制改革實(shí)踐。

三、公民身份與顧客角色的統(tǒng)一

傳統(tǒng)公共管理把政府的服務(wù)對(duì)象稱(chēng)作公民，企業(yè)的服務(wù)對(duì)象叫顧客，并認(rèn)為：“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的，企業(yè)是為贏利而存在。”[l]（P149）公民對(duì)政府的制約主要通過(guò)行使政治權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)，顧客對(duì)企業(yè)的控制主要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)其商品和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。新公共管理將市場(chǎng)模式引入公共領(lǐng)域后，試圖運(yùn)用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務(wù)成本，提高效率和質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府缺乏企業(yè)的顧客驅(qū)使制度，大多數(shù)雇員只知道為上級(jí)主管部門(mén)和主管領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，而無(wú)視那些自己真正需要服務(wù)的對(duì)象。政府是依靠議會(huì)撥款，依靠納稅人交稅，政府的“顧客”是被動(dòng)等待政府服務(wù)的人，不象企業(yè)那樣，因?yàn)殄X(qián)直接從顧客那里來(lái)，顧客直接決定其生存和發(fā)展，自然成為“顧客盲”。解決問(wèn)題的出路是，將顧客意識(shí)引入公共管理領(lǐng)域，使政府的管理以服務(wù)對(duì)象為中心，以顧客為導(dǎo)向，向顧客作出承諾，賦予顧客公共服務(wù)的選擇權(quán)，以推動(dòng)政府徹底改革傳統(tǒng)公共服務(wù)體制。如英國(guó)1991年制定并頒布了《公民憲章》，共包括40種國(guó)家憲章，為醫(yī)療、交通、學(xué)校等公共服務(wù)行業(yè)規(guī)定了明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公眾應(yīng)享有的權(quán)利。[2]（P39）中國(guó)的公共服務(wù)行業(yè)成本高、效率低、質(zhì)量差早已引起國(guó)人不滿(mǎn)。造成這種狀況的原因很多，也很復(fù)雜，但只此一家、別無(wú)分店的壟斷經(jīng)營(yíng)格局極其重要的原因。因?yàn)?，公民沒(méi)有自由選擇權(quán)的公共服務(wù)，必然導(dǎo)致公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員對(duì)公眾需求漠不關(guān)心，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)必然是低效、劣質(zhì)的公共服務(wù)。要改變這種狀況，必須在公共領(lǐng)域引入“顧客意識(shí)”，即政府不能僅僅把提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量看作為民辦好事、辦實(shí)事，僅僅看成“民心工程”，當(dāng)作樹(shù)立政府形象和聲譽(yù)的舉措。政府應(yīng)切實(shí)把自己服務(wù)的對(duì)象作為上帝，急他們之所急，想他們之所想，努力尋找提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的最優(yōu)方案。有人擔(dān)心，由于新公共管理提倡的顧客概念和公民概念存在內(nèi)在沖突，它忽略了公眾是政府部門(mén)的“使用者”和最終“委托人”的地位，因而會(huì)降低公民的政治地位。我們認(rèn)為，公民身份和顧客角色兩者完全可以統(tǒng)一、并行不悖。當(dāng)人們?cè)谛惺姑裰髡螜?quán)利時(shí)，其身份是公民，通過(guò)行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約權(quán)，牢牢控制國(guó)家政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利。當(dāng)人們作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象時(shí)，他的角色是顧客，選擇價(jià)格低廉、質(zhì)量?jī)?yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是其根本出發(fā)點(diǎn)。政府在公共服務(wù)中，把公眾當(dāng)作顧客不僅沒(méi)有動(dòng)搖其公民地位，而且使“人民主權(quán)”和“消費(fèi)者主權(quán)”二者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。傳統(tǒng)政治學(xué)和公共管理學(xué)在理論上雖把公民放在最高位，官員是公仆，人民是主人。但由于它忽視了服務(wù)于公共利益的公仆也是理性人和經(jīng)濟(jì)人，始終存在個(gè)人福利最大化和社會(huì)福利最大化之間的尖銳矛盾這一根本特點(diǎn)．導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，特別在公共服務(wù)領(lǐng)域，神圣的上帝反而成了仆人，面對(duì)高價(jià)低效、質(zhì)量差的公共服務(wù)無(wú)能為力，只能可憐巴巴地請(qǐng)求公共管理部問(wèn)改善服務(wù)質(zhì)量。而顧客驅(qū)使制度恰恰能迫使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)真正把顧客當(dāng)作上帝，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，使公民享受低價(jià)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而真正感到作為國(guó)家主人的尊嚴(yán)和榮譽(yù)。

四、從集權(quán)走向分權(quán)

傳統(tǒng)公共管理主張公共管理應(yīng)采取集權(quán)模式。他們認(rèn)為，公共管理從主體而言，主要指以公共權(quán)力為后盾的公共組織或公共人員，政府是管理的中心和關(guān)鍵。從管理客體看，涉及社會(huì)公共事務(wù)的方方面面。從政府權(quán)力定位角度講，特別強(qiáng)調(diào)等級(jí)原則、計(jì)劃和直接控制，壟斷性和強(qiáng)制性是其基本特征。總之，傳統(tǒng)公共管理是集權(quán)式管理，也就是政府包攬一切的管理。新公共管理主張，政府管理應(yīng)采取分權(quán)模式。公共權(quán)利組織已不是行使公共管理權(quán)的唯一主體，非政府組織和私營(yíng)組織也可以參與公共決策、公共管理、公共服務(wù)。當(dāng)前西方公共行政改革一個(gè)重大舉措，就是改變?cè)瓉?lái)金字塔式的科層官僚組織，建立扁平式的非官僚政府體制，即從集權(quán)式政府模式向分權(quán)式政府模式轉(zhuǎn)變。新技術(shù)革命尤其是信息革命是西方政府從集權(quán)走向分權(quán)的重大推動(dòng)力。在工業(yè)社會(huì)，由于信息技術(shù)還很原始，信息的收集、處理和傳播速度很慢，信息量也很小，而且政府壟斷公共信息資源，所以，采取集權(quán)式的政府組織機(jī)構(gòu)，有利于決策和管理。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，信息化浪潮席卷全球，通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，預(yù)示著“信息時(shí)代”已經(jīng)來(lái)臨。信息化大大增加了公民和社會(huì)團(tuán)體在信息和知識(shí)方面的占有量，使政府與公民的交流更加直接，使公民和社會(huì)團(tuán)體參與決策和管理的意愿更加迫切，而且信息技術(shù)還擴(kuò)大了公民參政渠道，更新了參政手段和技術(shù)，使公民的政治參與有了突破性進(jìn)展，社會(huì)民主化程度將會(huì)進(jìn)一步提高，客觀要求政府將一部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給公民和社會(huì)，從而對(duì)傳統(tǒng)的金字塔式的官僚型集權(quán)式政府模式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分權(quán)式政府與集權(quán)式政府模式相比有更大的靈活性和適應(yīng)性，它對(duì)市場(chǎng)信息的發(fā)展變化能夠迅速作出反應(yīng)；分權(quán)式管理更能充分調(diào)動(dòng)第一線工作人員的積極性和創(chuàng)造性，因?yàn)榈谝痪€工作人員往往能構(gòu)思出解決問(wèn)題的最好方案；它比集權(quán)機(jī)構(gòu)更有創(chuàng)新精神，能產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感和更高的效率。20世紀(jì)80年代以來(lái)，德、日、法、美等國(guó)實(shí)行權(quán)力下放。1982年3月，法國(guó)開(kāi)始了以權(quán)力下放為重要內(nèi)容的地方分權(quán)改革，涉及決策權(quán)、管理權(quán)下放、地方議會(huì)作用的擴(kuò)大、政府財(cái)政預(yù)算、稅收功能的重新界定諸方面。日本分權(quán)的特點(diǎn)是事權(quán)相對(duì)分散，財(cái)權(quán)相對(duì)集中。德國(guó)強(qiáng)化地方政府對(duì)公共服務(wù)供給方面的決策權(quán)。美國(guó)注重減少管理層次，如美國(guó)住房和城市發(fā)展部計(jì)劃將區(qū)域辦公室這個(gè)中間層次取消，從而使管理層次由3個(gè)變?yōu)?個(gè)。

從表面看，中西方公共行政體制改革都面臨政府職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員分流、層級(jí)壓縮等共同課題，但由于中西方在社會(huì)發(fā)展階段、政治歷史傳統(tǒng)方面存在很大差異，決定中西方對(duì)政府分權(quán)與集權(quán)的定位應(yīng)有所不同。中國(guó)是一個(gè)有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，對(duì)中央與地方分權(quán)，無(wú)論從理論上，還是實(shí)踐上都缺乏比較成熟的東西。而西方早已建立了以分權(quán)制衡為基本特征的民主代議制度。對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部分權(quán)、中央與地方分權(quán)、國(guó)家與社會(huì)分權(quán)方面思想理論準(zhǔn)備比較充分，經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，無(wú)論從制度設(shè)計(jì)，還是從操作層面上都形成了一套比較系統(tǒng)的東西。西方的分權(quán)是在“后工業(yè)社會(huì)”進(jìn)行的分權(quán)，是在整個(gè)社會(huì)民主、法治化水平比較高，行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)有序、分合自如前提下進(jìn)行的分權(quán)，不會(huì)導(dǎo)致國(guó)家失控和社會(huì)無(wú)序。而中國(guó)正處在計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，民主、法治尚未健全，國(guó)家內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)之間關(guān)系尚未理順，尚未建立中央與地方分合有序的新型國(guó)家結(jié)構(gòu)，國(guó)家穩(wěn)定性程度仍較低。同時(shí)也沒(méi)有做好分權(quán)的理論準(zhǔn)備、制度設(shè)計(jì)和操作安排。若操之過(guò)急，很容易出現(xiàn)社會(huì)失控現(xiàn)象。一個(gè)13億人口的大國(guó)，一旦失控，必將給人類(lèi)帶來(lái)災(zāi)難性后果。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家，對(duì)集權(quán)與分權(quán)的定位應(yīng)慎之又慎。因?yàn)檫@一時(shí)期是社會(huì)急劇變動(dòng)的時(shí)期，也是社會(huì)矛盾比較集中的時(shí)期，中央政府必須把握全局，主導(dǎo)改革，無(wú)論政治體制改革，還是經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革，都必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。同時(shí)中央政府必須相對(duì)集中財(cái)政、金融權(quán)，而將“事權(quán)”（即管理公共項(xiàng)目的權(quán)力，有條件制定公共服務(wù)供給的權(quán)力）適當(dāng)分散給地方?！胺质聶?quán)”實(shí)際上就是分散負(fù)擔(dān)，控制財(cái)權(quán)，實(shí)際上是增加中央政府的調(diào)控能力?？傊?，集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國(guó)行政管理體制改革的理智選擇。不管世人如何評(píng)說(shuō)新公共管理，但有一點(diǎn)可以肯定，它的的確確為21世紀(jì)全球范圍的政府改革提供了全新的思路，中國(guó)政府應(yīng)主動(dòng)融入全球公共行政改革大潮之中，根據(jù)中國(guó)行政改革的文化土壤需要，去大膽吸收新公共管理一切有價(jià)值：的思想與方法，以推動(dòng)中國(guó)行政管理體制改革繼續(xù)向前發(fā)展。