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一、新公共管理理論與政府再造的內(nèi)涵

(一)新公共管理理論的基本內(nèi)涵

由于新公共管理在各國(guó)有不同的表現(xiàn)形式,故不同的學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國(guó)內(nèi)外較具代表性的論述?！碌挠^點(diǎn)英國(guó)學(xué)者胡德在擔(dān)任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的就職演說中將新公共管理的內(nèi)涵歸納為:1.向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變;2.標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效測(cè)量;3.產(chǎn)出控制;4.單位的分散;5.競(jìng)爭(zhēng);6.私人管理部門的風(fēng)格;7.紀(jì)律與節(jié)約?！獖W斯本和蓋伯勒的十大原則美國(guó)學(xué)者戴維•奧斯本與特德•蓋伯勒在1992年發(fā)表的《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應(yīng)具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區(qū)擁有的政府:授權(quán)而不是服務(wù);3.競(jìng)爭(zhēng)性政府:把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅(qū)使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費(fèi);8.有預(yù)見的政府:預(yù)防而不是治療;9.分權(quán)的政府:從等級(jí)制到參與和協(xié)作;10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府:通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。②——?dú)W文•E•休斯的觀點(diǎn)澳大利亞學(xué)者歐文•E•休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)”。③并將新公共管理的共性歸納為六大要點(diǎn):1.該模式意味著對(duì)傳統(tǒng)行政模式的重大改變,注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者個(gè)人負(fù)責(zé)任;2.一種脫離官僚制的趨勢(shì),目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規(guī)定組織和人事任期目標(biāo),建立績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),其背后的推動(dòng)力是“三E”(經(jīng)濟(jì)Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;5.將掌舵與劃槳分開,民營(yíng)化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢(shì)?！愓衩鞯挠^點(diǎn)我國(guó)學(xué)者陳振明在總結(jié)了西方學(xué)者的基礎(chǔ)上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)或范式特征歸納為強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理、提供回應(yīng)性服務(wù)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變等八個(gè)方面。④

(二)新公共管理與政府再造

“再造”一詞是美國(guó)管理大師漢默和錢皮提出來的,是對(duì)組織流程的基本問題進(jìn)行反思,并對(duì)它進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì),以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績(jī)效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據(jù)德國(guó)行政學(xué)者塞頓托夫的觀點(diǎn),其應(yīng)包括現(xiàn)代行政國(guó)的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會(huì),以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長(zhǎng),而更重要的是質(zhì)的方面的改變。“政府再造”一詞,在很大程度上標(biāo)明了現(xiàn)如今人們?cè)谛姓母飭栴}上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業(yè),公民當(dāng)作顧客,效仿企業(yè)以顧客為中心的服務(wù)方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運(yùn)作。在運(yùn)用新公共管理進(jìn)行改革的同時(shí),也就是政府流程再造的過程。

二、我國(guó)政府公共管理的現(xiàn)狀及政府再造的障礙

(一)我國(guó)政府公共管理的現(xiàn)狀

首先,經(jīng)驗(yàn)化管理還普遍存在。雖然,我國(guó)的行政體制已建立了類似科層制的結(jié)構(gòu),但制度化管理的要求卻遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。個(gè)人偏好和經(jīng)驗(yàn)仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據(jù),規(guī)則和制度依舊被他們拋之腦后。同時(shí),規(guī)則和制度本身的不健全,也阻礙了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。其次,公共部門在權(quán)力行使中缺乏有效的監(jiān)督,上下級(jí)之間并未形成以制度為依據(jù)的管理,而還是存在著下級(jí)唯上級(jí)是從的局面。這使得我國(guó)職能部門在行使權(quán)力時(shí),仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監(jiān)督的閉合回路。最后,行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理,致使部分政府機(jī)構(gòu)職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區(qū),另一方面又出現(xiàn)多頭管理,最終導(dǎo)致政府部門的低效運(yùn)作。

(二)我國(guó)政府再造的障礙

1.觀念障礙

許多公務(wù)員并不能真正理解“流程”的含義,也就區(qū)分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優(yōu)化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢(shì)必會(huì)保守不前,不能實(shí)現(xiàn)政府流程的突破。還有就是大多數(shù)的公務(wù)員還是缺乏服務(wù)意識(shí),以顧客為導(dǎo)向的思想并未樹立,“官本位”意識(shí)仍然很嚴(yán)重。這些都影響著政府再造的順利進(jìn)行。

2.體制障礙

目前我國(guó)還處于不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的轉(zhuǎn)型期,行政體制仍然不完善,科學(xué)合理的政府管理體制還未確立,政府部門內(nèi)部、部門與部門之間、上下級(jí)之間仍然存在許多矛盾和問題。同時(shí),在人事行政上,公務(wù)員的制度仍不完善,公務(wù)人員的管理體制仍然遵循科層價(jià)值,等等。

3.技術(shù)障礙

在當(dāng)今的信息社會(huì),信息技術(shù)在任何領(lǐng)域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運(yùn)行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術(shù)的快速發(fā)展以及信息技術(shù)與經(jīng)營(yíng)過程的創(chuàng)造性結(jié)合。但是,目前中國(guó)的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時(shí)處理能力比較薄弱,政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用率不高,網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備,政府網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性差,網(wǎng)絡(luò)傳輸可靠性低,政務(wù)在線處理技術(shù)未廣泛運(yùn)用,政府網(wǎng)站建設(shè)仍處于起步階段。

三、新公共管理理論對(duì)我國(guó)政府再造的啟示

通過對(duì)新公共管理理論的介紹和分析,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,可以得出以下借鑒和啟示:

(一)將科學(xué)的企業(yè)管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實(shí)現(xiàn)其向新公共管理模式轉(zhuǎn)變

我們知道,企業(yè)一向?qū)⑿史旁谑滓匚?其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業(yè)的一些科學(xué)的管理方法,如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本考核等引入政府機(jī)構(gòu)將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強(qiáng)調(diào)的。盡管政府部門的公共管理和企業(yè)的管理對(duì)象、方式、目的不同,但是企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務(wù)員應(yīng)該和企業(yè)員工一樣樹立效率意識(shí),用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品,提供更好的服務(wù)。

(二)加速政府組織機(jī)構(gòu)變革,以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

精簡(jiǎn)政府組織機(jī)構(gòu),解決機(jī)構(gòu)龐大、臃腫、人浮于事的現(xiàn)象;建立合理的組織機(jī)構(gòu)使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)象。改革政府組織機(jī)構(gòu),是政府在新公共管理理論的指導(dǎo)下,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力,以達(dá)到提高行政效率的目的。

(三)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量

政府是公共服務(wù)的提供者,但是并不等于所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府提供,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中,政府是作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)行為主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的,應(yīng)該拋棄傳統(tǒng)公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)低成本和高效率,政府的角色應(yīng)定位為“有事業(yè)心的政府有收益而不浪費(fèi)”①。對(duì)于我國(guó)來說,一方面,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,允許和鼓勵(lì)一些私營(yíng)部門進(jìn)入,可以改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期存在的瓶頸現(xiàn)象。另一方面政府部門提高行政服務(wù)效率和質(zhì)量,也有利于公共服務(wù)的有效供給,利于服務(wù)型政府的塑造。

(四)增強(qiáng)公務(wù)員的“服務(wù)”意識(shí),建設(shè)服務(wù)型政府

新公共管理力圖打破傳統(tǒng)公共模式下政府與社會(huì)的關(guān)系,重新對(duì)政府職能和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位。公共管理部門應(yīng)是為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu),而公務(wù)員則是對(duì)公眾負(fù)責(zé)的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時(shí)享受政府服務(wù)的“顧客”。因此政府應(yīng)增強(qiáng)公務(wù)員的“服務(wù)”意識(shí),建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權(quán)力,從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,全面履行政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。其次,完善政府運(yùn)作機(jī)制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。主要包括加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,加強(qiáng)行政執(zhí)法的制度建設(shè),加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的組織建設(shè),加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督,加強(qiáng)人民群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督,等等。②

(五)注重行政工作績(jī)效,努力節(jié)約行政成本

新公共管理根據(jù)交易成本理論認(rèn)為,政府應(yīng)該注重管理活動(dòng)的效率和質(zhì)量。而我們傳統(tǒng)的公共管理注重的是投入而不是結(jié)果,注重的是既有的法律規(guī)章制度而不是實(shí)際的工作績(jī)效。這就造成了行政成本的大量浪費(fèi),卻得不到有效的管理。因此,我們?cè)谡僭熘斜仨氉⒅毓ぷ鞯目?jī)效,注重分析投入和產(chǎn)出比,政府也要講究成本核算,及注意節(jié)約行政成本,以最小的投入實(shí)現(xiàn)最有效的管理目標(biāo)。

(六)營(yíng)造以顧客為導(dǎo)向的公共行政文化

新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家,公民則是其“顧客”或“客戶”。政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù),只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。具體說來,就是通過調(diào)查,傾聽顧客意見,建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),向顧客作出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。