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本文作者：阮朝奇作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院

邊疆民族自治州歷次行政管理體制改革由于沒有在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上從實際出發(fā)制定科學(xué)的改革方案，抓住依法確定政府權(quán)限、科學(xué)配置職能、理順內(nèi)外部關(guān)系、健全確保行政自治權(quán)有效行使的良好運行機制等改革的重點，確定近期、中期、長期持續(xù)、穩(wěn)步、深入推進改革的目標，所以基本上只是簡單地用政府機構(gòu)改革替代行政管理體制改革。政府機構(gòu)只是政府職權(quán)、職能的載體，簡單地把機構(gòu)增減作為行政管理體制改革的目標，必然導(dǎo)致依法確定職權(quán)和推動政府職能轉(zhuǎn)變的驅(qū)動力弱，政府職能轉(zhuǎn)變無法到位，仍然管了很多不該管，管不好，也管不了的事。一些邊疆民族自治州政府仍然代替企業(yè)招商引資，確定建設(shè)項目，有的政府領(lǐng)導(dǎo)甚至把招商引資作為中心工作，層層下達指標，這樣的改革明顯治標未治本。從而改革僅只產(chǎn)生了撤并機構(gòu)、減少人員的表面化“物理反應(yīng)”，沒有產(chǎn)生下放權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能等內(nèi)在的“化學(xué)反應(yīng)”。于是即使推進了大部制改革，仍然陷在“面合心未合”的誤區(qū)中。由于邊疆民族自治州行政管理體制改革步入了“治標未治本”的誤區(qū)，改革基本上是反復(fù)解決機構(gòu)精簡、人員分流的問題，結(jié)果每次改革的風(fēng)頭一過，隨著公共管理事務(wù)、服務(wù)對象的增加，就又增加比原來更多的機構(gòu)和人員，形成難以遏制的政府機構(gòu)減而復(fù)增的強勁反彈現(xiàn)象，總是陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的惡性循環(huán)中。

邊疆民族自治州行政管理體制改革中存在問題的原因

邊疆民族自治州行政管理體制改革中存在的各種問題，與理論研究滯后，沒有主動尋求科學(xué)理論的指導(dǎo)，充分考慮未來行政環(huán)境發(fā)展變化的趨勢，未能把握其與行政管理體制改革的互動關(guān)系和作用，借鑒中外行政管理體制改革的成功經(jīng)驗，通過預(yù)測對改革進行科學(xué)謀劃緊密相關(guān)。在改革實踐中，基本上既沒有結(jié)合自身實際有針對性地進行深入的調(diào)查研究，不斷總結(jié)成功經(jīng)驗并使這些經(jīng)驗上升為科學(xué)的理論用來指導(dǎo)改革實踐;也沒有在學(xué)習(xí)、借鑒古今中外行政管理體制改革科學(xué)原理的基礎(chǔ)上，對市場經(jīng)濟條件下邊疆民族自治州政府的職權(quán)、職能、運行機制等方面存在的各種問題進行深入系統(tǒng)的理論研究。因而高水平的邊疆民族自治州行政管理體制改革的專門研究成果極少，無法指導(dǎo)改革實踐。只是用非民族自治地方行政管理體制改革的理論和方法，分析、解決邊疆民族自治州特殊行政生態(tài)環(huán)境中行政管理體制存在的問題，由此形成理論脫離實際、針對性不強的問題。①從而在邊疆民族自治州行政管理體制改革沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒，更沒有現(xiàn)成模式和樣板可以照搬的情況下，往往只能憑經(jīng)驗和簡單按上級政府的統(tǒng)一布置進行改革，不可避免地產(chǎn)生了盲目性、隨意性、片面性，最終使改革實踐偏離正確軌道，無法取得預(yù)期效果。

由于邊疆民族自治州行政管理體制改革沒有主動尋求科學(xué)理論的指導(dǎo)，因而政府未能在這項改革實踐中透徹研究和準確把握國務(wù)院的部署和上級政府的布置，依據(jù)《民族區(qū)域自治法》及自治條例或單行條例的有關(guān)規(guī)定，針對本民族、本地方的實際情況和行政生態(tài)環(huán)境的特殊性及其發(fā)展變化，創(chuàng)新改革的思路、方法、手段，把科學(xué)理論與邊疆民族自治州的實際有機結(jié)合起來，探索和創(chuàng)新出有各自特色的、成功的行政管理體制改革路子，創(chuàng)造性地推進改革，導(dǎo)致了“依葫蘆畫瓢”簡單模仿同級非民族自治地方行政管理體制改革模式的做法。

邊疆民族自治州沒有將行政管理體制改革放到全面改革的大局中，按照其內(nèi)在邏輯使之與經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制改革等各項改革整合為一個有機的整體，有機銜接起來進行系統(tǒng)規(guī)劃，發(fā)揮綜合配套改革相互促進的功能。致使行政管理體制改革與其他方面的改革脫節(jié)，既未能產(chǎn)生應(yīng)有的局部效益，更沒有取得綜合性的整體效益。同時未能系統(tǒng)規(guī)劃行政管理體制改革的近期、中期、遠期目標，促成有機銜接的目標體系，針對實現(xiàn)改革目標可能遇到的困難，科學(xué)地制定出改革方案。也未能系統(tǒng)規(guī)劃這項改革的各項內(nèi)容，緊緊圍繞總體目標和階段性任務(wù)，著眼長遠、立足當前，確定改革的先后順序和重點任務(wù)，統(tǒng)籌謀劃，循序漸進，使各個環(huán)節(jié)的改革緊密銜接。由于系統(tǒng)規(guī)劃被忽視，前瞻性思考不夠，邊疆民族自治州行政管理體制中存在的弊病往往只有到了非常突出的地步，才會在上級政府的強力推動下被動地進行改革，從而不可避免地出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的急救式改革，于是長期存在的痼疾也就難以根除。

深化邊疆民族自治州行政管理體制改革的思路

邊疆民族自治州行政管理體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這就要求在謀劃改革時，應(yīng)該堅持理念與方式創(chuàng)新的有機統(tǒng)一。尤其通過理念創(chuàng)新重塑行政管理體制改革的人本理念、效益理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念和法治理念，以嶄新的改革理念為先導(dǎo)，為改革確立科學(xué)、正確的價值取向。另外，邊疆民族自治州政府除了享有《地方組織法》等法律、法規(guī)賦予同級非民族自治地方政府的權(quán)力外，還享有《民族區(qū)域自治法》等法律、法規(guī)及自治條例、單行條例賦予的多于同級非民族自治地方政府的行政自治權(quán)。從雙重職權(quán)的性質(zhì)、功能、作用和所處的特殊行政生態(tài)環(huán)境等方面看，邊疆民族自治州行政管理體制改革涉及的內(nèi)容明顯多于同級非民族自治地方政府，因而在改革過程中不能盲目照搬照套非民族自治地方改革的模式或經(jīng)驗，更不能簡單地按上級政府的統(tǒng)一布置“上下一個樣”推進改革。而應(yīng)該在透徹研究和準確掌握上級政府改革意圖的前提下，因州制宜、因時制宜，創(chuàng)造性地增強改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性和針對性。既防止與內(nèi)地民族自治州政府和非民族自治地方同級政府無區(qū)別地“一刀切”、“齊步走”，又防止過分片面強調(diào)特殊性而忽視整體性要求，科學(xué)、高效、穩(wěn)步推進改革。

隨著各項改革的不斷深化，邊疆民族自治州行政管理體制改革也進入了“深水區(qū)”，各種難點問題逐步顯露出來。②為此首先應(yīng)該改變“閉門造車”、封閉式自我調(diào)整的改革方式，吸納社會力量參與改革。采取實際工作者與理論工作者相結(jié)合的方式，落實邊疆各族人民對行政管理體制改革的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將行政管理體制改革置于邊疆各族人民參與和支持的基礎(chǔ)之上，群策群力增強改革的外驅(qū)力，全面推進改革的深化。同時應(yīng)該增強改革的內(nèi)動力，推進黨政職能分開、政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約又互相協(xié)調(diào)的原理，健全政府各部門之間權(quán)責(zé)明確、相互配合的聯(lián)動機制，并做到財權(quán)和事權(quán)對應(yīng)，權(quán)力和責(zé)任對等。消除財權(quán)上收、事權(quán)下放，責(zé)權(quán)脫節(jié)，權(quán)力在上、責(zé)任在下的弊端。按照政務(wù)公開、高效便民的要求，全面推進依法行政，促成用足、用好、用活行政自治權(quán)的權(quán)力運行機制，確保政府的行政管理自治權(quán)得到充分行使。并以有利于整合政府職能相近的部門形成精干高效的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建大部門體制為方向，在保證政令暢通的前提下政府機構(gòu)設(shè)置只求職責(zé)、功能上下對應(yīng)。在此基礎(chǔ)上進一步完善少數(shù)民族公務(wù)員的培養(yǎng)、選拔和任用制度，確保實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族公務(wù)員保持相應(yīng)的比例，充分體現(xiàn)自治州行政機關(guān)的民族性。并強化能進能出、能上能下的用人機制，妥善處理好人員精簡、分流的問題。