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長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金根據(jù)地域、籌集方式、管理層次、參保主體、基金功能等的不同而劃歸為各塊，盡管各個(gè)政策法規(guī)均規(guī)定了各級(jí)勞動(dòng)保障行政主管部門(mén)為其監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但對(duì)其他社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)的規(guī)定各有不同，其結(jié)果是社會(huì)保險(xiǎn)基金的其他各監(jiān)督管理部門(mén)由于互不隸屬而各行其政，根本無(wú)合力可談。監(jiān)管者缺乏監(jiān)管的內(nèi)在動(dòng)力。社保基金主要來(lái)源于用人單位和勞動(dòng)者，社保基金的發(fā)放對(duì)象主要是勞動(dòng)者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不是社?；鹄U納者，也不是社?；鹄娴南碛姓?，要求其擔(dān)負(fù)起盡責(zé)勤勉的監(jiān)管職責(zé)，缺乏必要的內(nèi)在動(dòng)力。由于缺乏一套行之有效的約束激勵(lì)機(jī)制，相關(guān)單位在僵硬的行政計(jì)劃體制下從事監(jiān)督，人浮于事，監(jiān)管的實(shí)施效果較差。

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中三方機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)意義

(一)三方機(jī)制應(yīng)是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的應(yīng)有之義

首先，社?；鸨O(jiān)管屬于三方機(jī)制的協(xié)調(diào)范疇。通過(guò)三方機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，在許多國(guó)家都有實(shí)踐。例如，俄羅斯、澳大利亞、新加坡等國(guó)家在三方協(xié)商組織機(jī)構(gòu)中，還成立國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)等一些專(zhuān)門(mén)的三方組織，各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)分別由三方代表組成，針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)等專(zhuān)門(mén)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商討論。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第80條也明確規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會(huì)代表、專(zhuān)家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢(xún)意見(jiàn)和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。在此，可以看到三方機(jī)制的身影。當(dāng)然，這不是真正意義上的基金監(jiān)管，而只是一種社會(huì)監(jiān)督，不能決定社?；鸬氖罩Ш屯顿Y等重大事項(xiàng)。其次，三方機(jī)制體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社保基金監(jiān)管的本質(zhì)特征。三方共同負(fù)擔(dān)、權(quán)利義務(wù)結(jié)合是社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)，其繳費(fèi)主體是雇主與勞動(dòng)者個(gè)人，解決的問(wèn)題是勞動(dòng)者的后顧之憂(yōu)和雇主不確定的勞工風(fēng)險(xiǎn)，因此國(guó)際上都十分重視發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)出資人和受益人的作用，并注意尋求勞資雙方在社會(huì)保險(xiǎn)上的共識(shí)。境外經(jīng)驗(yàn)表明，工會(huì)和雇主組織的參與及其較強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力是很多國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)改革成功的前提和重要原因，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法明確工會(huì)和雇主組織在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)非常重要，工會(huì)和雇主組織參與社會(huì)保障制度是一種全方位的參與，包括從源頭立法到建章立制，從基金監(jiān)管到后期效果評(píng)估的全過(guò)程，要有一種制度機(jī)制來(lái)保證工會(huì)和雇主組織的參與。而實(shí)際上，我國(guó)在新中國(guó)成立后到“”之前也一直是由工會(huì)管理社?；鸬?。

(二)三方機(jī)制符合基金監(jiān)管的權(quán)威性、獨(dú)立性和制衡性原則

權(quán)威性、獨(dú)立性和制衡性是基金管理和風(fēng)險(xiǎn)控制中不可缺少的三條重要原則，是預(yù)防和規(guī)避社保基金風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障。當(dāng)前，中國(guó)的社?；鸸芾肀仨氁隗w系建設(shè)上明確這三條基本原則，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施和約束機(jī)制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)管主體，專(zhuān)司監(jiān)管，從制度上最大程度的避免社?；疬`規(guī)行為的出現(xiàn)。而三方機(jī)制自身所具有的特征與這些原則相符。第一，權(quán)威性方面。建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管委員會(huì)，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金投資方式、基金投資比例，制定社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行磋商并制定有關(guān)應(yīng)對(duì)措施和快速反應(yīng)政策，避免政出多門(mén)，使基金監(jiān)管缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，是非常必要的。但如果社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管委員會(huì)完全由政府相關(guān)部門(mén)(主要包括財(cái)政部、人民銀行、人力資源社會(huì)保障部、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署)構(gòu)成，則難以得到社會(huì)大眾的認(rèn)可。行政監(jiān)管這種制度設(shè)計(jì)，無(wú)論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性，還是在實(shí)施的效果層面，都存在明顯不足，所以，在社?；鸨O(jiān)管成員中必須加上社?；鸬睦U納者和受益者，讓這些利益相關(guān)者的群體代表參與監(jiān)管，才能使社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管委員會(huì)具有相應(yīng)的權(quán)威性。而從目前來(lái)看，這種組織的最好形式就是三方機(jī)制了。第二，獨(dú)立性方面。在三方機(jī)制中，每個(gè)主體都是各自獨(dú)立的，并不相互隸屬，也不存在受制于其他方的其他情形。參與協(xié)商的三方代表———政府、雇主組織和工人組織在地位上是獨(dú)立的，代表不同的利益主體。各方都有獨(dú)立的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，不受其他方的制約。這種獨(dú)立性為三方充分行使各自權(quán)利奠定了重要基礎(chǔ)，不會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的情形。第三，制衡性方面。三方機(jī)制的一個(gè)重要特征就是三方權(quán)利平等，通過(guò)三方的民主協(xié)商和充分合作達(dá)成協(xié)議，這樣可以有效制衡政府行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的恣意妄為和尋租行為。同時(shí)，勞動(dòng)者代表與用人單位也相互制衡，政府亦對(duì)另兩方進(jìn)行制衡。權(quán)利平等是三方平等協(xié)商的基礎(chǔ)和條件，也是三方機(jī)制的重要特征。在涉及勞動(dòng)關(guān)系重大問(wèn)題的協(xié)商過(guò)程中，由于各方代表的利益主體不同，各方的要求和目的會(huì)有很大的差距。縮短這種差距，達(dá)到各方都能接受的方案，必須充分行使各方的權(quán)利，而且這種權(quán)利必須是平等的，任何一方都不能凌駕于它方之上，單方無(wú)權(quán)對(duì)它方發(fā)號(hào)施令。這種特征能在協(xié)商中充分保護(hù)弱者的地位。民主協(xié)商是三方機(jī)制產(chǎn)生的根源，也是三方機(jī)制的重要特征。只有在協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，充分聽(tīng)取各方、甚至每位代表的意見(jiàn)，才能形成比較科學(xué)和可行的方案和意見(jiàn)。三方機(jī)制的目的就是在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，因此，在協(xié)商過(guò)程中三方要充分合作，即達(dá)到在協(xié)商基礎(chǔ)上的合作，并且通過(guò)友好協(xié)商，互解互諒，達(dá)成共識(shí)，取得各方都能接受的方案。

(三)三方機(jī)制有利于監(jiān)管決策的科學(xué)性、民主化和透明度

社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)具有安全完整和保值增值兩大主要目標(biāo)。一般而言，社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管的首要問(wèn)題是社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全營(yíng)運(yùn)，防止社會(huì)保險(xiǎn)管理決策的失誤，有效抵御侵蝕社會(huì)保險(xiǎn)正常運(yùn)行的不法行為。否則，輕則使社會(huì)保險(xiǎn)的預(yù)設(shè)目標(biāo)大打折扣，重則危及社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行。但是，如果不讓社?；鸨Ｖ翟鲋?，也同樣會(huì)危害社保制度。而有時(shí)候要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所采取的措施卻是相互沖突的，兩者往往難以兼顧。這就需要專(zhuān)業(yè)化的科學(xué)決策，才能實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)的共同達(dá)成。這就迫切要求在社?；鸬谋O(jiān)管中，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)決策的科學(xué)性、民主化和透明度。在社會(huì)保險(xiǎn)制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，在完善健全的社會(huì)保險(xiǎn)法制基礎(chǔ)上，普遍建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)制，并在監(jiān)管制度中充分運(yùn)用了三方機(jī)制。例如，在德國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管最大的特點(diǎn)是自主管理。自主管理機(jī)構(gòu)由政府、雇主和雇員三方組成，先是由雇主協(xié)會(huì)、雇員協(xié)會(huì)提出自己的代表，然后公開(kāi)選舉產(chǎn)生。選舉會(huì)議由所有被保險(xiǎn)人參加，一人一票，定期篩選。政府的代表由政府直接任命。社會(huì)保險(xiǎn)的征收、管理、投資運(yùn)營(yíng)和支付都是由自主管理團(tuán)體在國(guó)家法律之下負(fù)責(zé)實(shí)施的，這與個(gè)人負(fù)責(zé)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相一致。按照德國(guó)法律的規(guī)定，醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、意外傷害社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在法律上是獨(dú)立自主的，自主性較強(qiáng)的投保人和雇主對(duì)其享有決策權(quán)，可以公開(kāi)推選自己的利益代表者進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)行業(yè)的管理決策層。這種社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌措、投資、運(yùn)營(yíng)和支付的自主管理模式，較之單純的行政監(jiān)管模式來(lái)說(shuō)，顯而易見(jiàn)更具科學(xué)性、民主性和透明性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有利益相關(guān)者才會(huì)對(duì)自己的利益更為關(guān)切，也只有利益相關(guān)者才能做出符合自己利益的決定，也只有利益相關(guān)者才愿意對(duì)自己的決定承擔(dān)后果。因此，在社?；鸨O(jiān)管中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)利益相關(guān)者的利益，應(yīng)當(dāng)有這些群體的代言人進(jìn)入監(jiān)管層，以更好保障他們自己的切身利益。

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中三方機(jī)制構(gòu)建的立法建議

(一)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管三方委員會(huì)

在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系方面，不同部門(mén)有不同的利益訴求，對(duì)此也多有爭(zhēng)議。全國(guó)社保基金理事會(huì)希望由其全面托管，人力和社保部也提出由人保部設(shè)部門(mén)托管社?；穑魇t希望由省一級(jí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在許多國(guó)家，如英國(guó)的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)、荷蘭的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)、澳大利亞的保險(xiǎn)與養(yǎng)老金管理委員會(huì)等，都建立了此類(lèi)獨(dú)立性較強(qiáng)的監(jiān)管組織，可以有針對(duì)性地對(duì)基金監(jiān)管中的重要問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的管理。而這種統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能夠代表各方利益，因此，真正能夠代表各方利益，有利于社?；鸢踩捅Ｖ翟鲋档谋O(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)是三方監(jiān)管委員會(huì)。所以，建議在國(guó)家層面和省、市各級(jí)成立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管三方委員會(huì)，授權(quán)并展開(kāi)工作。三方主體中，政府主體不僅應(yīng)由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)作為代表，還應(yīng)由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如財(cái)政部、人民銀行、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等機(jī)構(gòu)參加;勞動(dòng)者主體由工會(huì)代表以及勞動(dòng)者代表組成;用人單位主體由雇主組織和用人單位代表組成。這樣，可以使得社?；鸸芾眢w系盡可能不被政府部門(mén)利益所束縛。

(二)確保社?；鸨O(jiān)管三方機(jī)制的權(quán)威、獨(dú)立、相互制衡

第一，在權(quán)威性方面，通過(guò)建立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管三方委員會(huì)這樣一個(gè)具有獨(dú)立性的具有實(shí)權(quán)的監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行全方位立體式的監(jiān)管，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金投資方式、基金投資比例，制定社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行磋商并制定有關(guān)應(yīng)對(duì)措施和快速反應(yīng)政策。三方委員會(huì)成員本著公開(kāi)透明的原則從有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門(mén)推選具有權(quán)威的專(zhuān)家共同組成，確保相關(guān)決策的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。委員會(huì)成員的主要權(quán)限應(yīng)當(dāng)包括:依照國(guó)際、國(guó)內(nèi)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家的大政方針，研究確定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向及管理辦法依照現(xiàn)有的法律制度，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行全面的監(jiān)督，嚴(yán)格審批社會(huì)保險(xiǎn)基金管理公司的營(yíng)運(yùn)資格。

第二，在獨(dú)立性方面，對(duì)我國(guó)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管、垂直監(jiān)管。保持社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不僅要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部有身份獨(dú)立的主體組成，也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府。社?；鸨O(jiān)管部門(mén)逐步實(shí)現(xiàn)垂直管理，實(shí)行上級(jí)監(jiān)管下級(jí)。可以考慮建立“三級(jí)監(jiān)督兩級(jí)垂直”的監(jiān)督架構(gòu)，即在中央建立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管政策制定和全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管工作的指導(dǎo)，下設(shè)若干個(gè)分局，每個(gè)分局負(fù)責(zé)基金監(jiān)督幾個(gè)省區(qū)市的社會(huì)保險(xiǎn)基金。省級(jí)相應(yīng)設(shè)立基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)本省基金監(jiān)督工作，并向各地級(jí)市派駐基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，縣級(jí)不設(shè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

第三，在相互制衡方面，三方機(jī)制的設(shè)置本身就是一種相互制衡的機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)多權(quán)分離、各司其職、各負(fù)其責(zé)的管理制度，采用適度集中的綜合監(jiān)管模式，構(gòu)建一個(gè)主輔分明、多層次、全方位的制衡式監(jiān)管結(jié)構(gòu)。社會(huì)保障基金監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(fèi)(或撥款)、日常賬戶(hù)管理、投資運(yùn)營(yíng)、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個(gè)政府職能部門(mén)所無(wú)法同時(shí)擁有的。只有以分權(quán)為基礎(chǔ)，讓各個(gè)相關(guān)部門(mén)或領(lǐng)域共同參與，分工協(xié)作，充分發(fā)揮各自在組織管理、人才儲(chǔ)備等方面的優(yōu)勢(shì)，才能更有利于提高工作效率和管理水平。

(三)保障社保基金監(jiān)管三方委員會(huì)管理決策的科學(xué)、民主、透明

第一，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度。針對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、原則和難以操作的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)參照世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由三方委員會(huì)根據(jù)人口、勞動(dòng)力、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、社會(huì)最低生活保障需求等經(jīng)濟(jì)參數(shù)，科學(xué)地確定各項(xiàng)保險(xiǎn)基金的籌資來(lái)源、收費(fèi)比例、不同主體的負(fù)擔(dān)比例、各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的總收入、各項(xiàng)保險(xiǎn)金的支付比例和總支出等，以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支的總體平衡，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的專(zhuān)項(xiàng)平衡，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的當(dāng)前平衡與長(zhǎng)遠(yuǎn)平衡。社?；鹑奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的預(yù)決算提出異議，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)此沒(méi)有適當(dāng)處理時(shí)，三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷(xiāo)確認(rèn)決議，同時(shí)自行重新確認(rèn)預(yù)算案。

第二，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)控制度。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金，在保證安全的前提下，不能將其投資使用范圍局限于存入銀行和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，三方監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)該咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)化的投資理財(cái)專(zhuān)家，以風(fēng)險(xiǎn)高低位視角將社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化，提出具有指導(dǎo)性的意見(jiàn)，明確什么是社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全領(lǐng)域、可入領(lǐng)域、禁入領(lǐng)域，對(duì)于安全領(lǐng)域、可入領(lǐng)域更近一步地采取科學(xué)、合理的配置。在保證社會(huì)保險(xiǎn)基金安全的大前提下，謀求更高的收益，達(dá)到安全與收益雙重并舉。這就要求建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資市場(chǎng)準(zhǔn)入、社會(huì)保險(xiǎn)基金信托合同、社會(huì)保險(xiǎn)基金準(zhǔn)備金制度和收益擔(dān)保等制度。

第三，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)制度。社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)制度能否獨(dú)立健康運(yùn)作對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的法律監(jiān)管具有十分重要的意義。審計(jì)作為監(jiān)督經(jīng)濟(jì)是否健康運(yùn)行的職能部門(mén)，對(duì)不健康的資金流向能夠予以約束限制，防患于未然。審計(jì)部門(mén)必須嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，獨(dú)立自主的行使審計(jì)權(quán)監(jiān)督權(quán)，任何人和部門(mén)都不得妄加干涉。

第四，建立嚴(yán)格的社會(huì)保險(xiǎn)基金信息披露制度。主要包括:三方監(jiān)管委員會(huì)建立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理人的信息披露制度、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的信息披露制度、社會(huì)輿論媒體的社會(huì)監(jiān)督制度，采取多種渠道公開(kāi)信息，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)作全過(guò)程的透明度，使之能夠在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，充分保障廣大人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金信息的知情權(quán)，方便大眾行使監(jiān)督權(quán)。

作者：劉焱白單位：廣東商學(xué)院法學(xué)院