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審批制度論文范文第1篇

一、現(xiàn)有外資并購審批制度的評(píng)析及革新原則的確立

我國迄今為止尚無一部專門針對(duì)外資并購審批制度的立法，目前外資并購的審批工作主要參照現(xiàn)行外資審批制度執(zhí)行。而現(xiàn)行外資審批制度本身就存在諸多問題，表現(xiàn)在：(1)審批程序嚴(yán)格，無自動(dòng)審批規(guī)定，所有外資項(xiàng)目都必須經(jīng)過外資主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，而且一旦審批內(nèi)容有所變更，又必須報(bào)經(jīng)原審批機(jī)構(gòu)重新審批；(2)審批時(shí)間較長，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)審批部門、環(huán)節(jié)過多，報(bào)批手續(xù)復(fù)雜，而且還有不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目乃至外資設(shè)立形式的差別，縱橫交錯(cuò)、權(quán)限不一；(4)一部分審批權(quán)的下放，引發(fā)各地程序、寬嚴(yán)度不一的問題，特別是不少地方政府盲目追求引進(jìn)外資的數(shù)量和規(guī)模，不惜超越權(quán)限范圍，出臺(tái)形形的“土政策”，實(shí)行所謂審批的“特事特辦”，常使外資審批制度形同虛設(shè)。

由此可見，現(xiàn)行外資審批制度并不具備現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對(duì)審批制度的科學(xué)、高效與透明度的要求，其費(fèi)時(shí)費(fèi)事的繁雜程序、層層重疊的審批機(jī)構(gòu)、權(quán)限不一的種種標(biāo)準(zhǔn)，不僅使審批效率大受影響。而且眾機(jī)構(gòu)之同的內(nèi)部協(xié)調(diào)以及審批結(jié)果的權(quán)威性也不一定有保障。況且，現(xiàn)行外資審批制度主要是在上世紀(jì)80年代針對(duì)“刨建式”外資進(jìn)入而構(gòu)建，并沒有考慮到外資并購的特性，所以生搬硬套到外資并購的審批上更顯矛盾重重。比如反壟斷本應(yīng)是外資并購審批標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵部分，但現(xiàn)行外資審批制度顯然無所考慮，致使造成目前外資在許多行業(yè)占據(jù)壟斷或控制地位的嚴(yán)峻局勢。

毋庸置疑，各國實(shí)行外資并購審批制度的目的，皆是為能在最大限度的抑制外資并購對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的消極影響，從而促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展。但是，缺乏科學(xué)的外資并購審批制度卻可能導(dǎo)致迥異的效果。所以，欲達(dá)外資并購審批制度趨利避害的功效，其本身的科學(xué)與合理至關(guān)重要，必須符合以下原則：

(1)寬猛相濟(jì)，適時(shí)調(diào)整。即在具體掌握其實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和尺度時(shí)，一般都應(yīng)注意避免走向過于寬泛或過于嚴(yán)格的兩種極端，而應(yīng)適時(shí)地根據(jù)本國在特定時(shí)期的社會(huì)情況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)制度、重點(diǎn)項(xiàng)目和技術(shù)發(fā)展水平的要求，建立起相應(yīng)的外資并購審批制度，從而有效地保證該項(xiàng)制度的實(shí)施既符合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定目標(biāo)，又使其消極影響得以減少到最低限度；

(2)繁簡得當(dāng)，由繁趨簡。因?yàn)閷?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)固然決定著審批制度實(shí)施的結(jié)果，但程序的繁簡也會(huì)直接影響審批制度效能的發(fā)展，所以應(yīng)隨著外資并購法律制度的完善和國內(nèi)抵抗經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)，外資并購審批制度應(yīng)走向規(guī)范化和效率化，包括審批期限縮短，審批機(jī)構(gòu)與程序的簡化等；

(3)透明度原則。審批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，為此必須做到：無論是國家層次還是地方層次的外資并購審批法律、法規(guī)、政策以及審批程序，都應(yīng)公開，透明，以求法的公平、公正目標(biāo)。

二、現(xiàn)有外資并購審批制度的革新

筆者認(rèn)為外資法應(yīng)對(duì)外資審批制度作出統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一適用外資創(chuàng)建和外資并購，而對(duì)于外資并購審批的特殊問題，應(yīng)作出專門規(guī)定。具體的講，包括外資并購審批機(jī)構(gòu)、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批種類、審批程序等。

（一）外資并購審批機(jī)構(gòu)由復(fù)合制向單一制轉(zhuǎn)變

對(duì)于外資并購的審批機(jī)構(gòu)，英國《公平交易法》規(guī)定為公平交易局，德國《反對(duì)限制競爭法》定義為聯(lián)邦卡特爾局。這些國家主要是有自由化的市場經(jīng)濟(jì)和有序的競爭規(guī)則的基礎(chǔ)，所以將國內(nèi)并購與外資并購的審批統(tǒng)一于國家反不公平競爭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而我國具體國情決定對(duì)國內(nèi)并購與外資并購必須適用不同審批制度，這引致審批主管機(jī)構(gòu)的當(dāng)然有別。即國內(nèi)企業(yè)并購的審批以反不公平競爭機(jī)構(gòu)為主，而對(duì)外資并購的審批機(jī)構(gòu)應(yīng)以外資主管機(jī)關(guān)為主。外資法應(yīng)對(duì)外資并購審批機(jī)構(gòu)的審批和管理的具體權(quán)限作出詳細(xì)規(guī)定，并從復(fù)合制審批向單一制審批轉(zhuǎn)變。即改變原來審批機(jī)構(gòu)層層疊疊，交叉混亂的局面，原來委托多個(gè)國家部門的權(quán)限，向國家外資主管機(jī)構(gòu)集中，力爭減少不必要的部門介入。

單一制審批是將審批權(quán)限完全統(tǒng)歸中央，這種集權(quán)制度似乎與我國一貫倡導(dǎo)的簡政放權(quán)政策不符。因?yàn)榫鸵话阋?guī)律而言，分權(quán)或放權(quán)有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，便于靈活簡便地處理各項(xiàng)事務(wù)，緩解中央壓力以及加快速度、縮短周期。但外資并購審批問題卻有其特殊性：第一，外資并購審批要求統(tǒng)籌全局，從宏觀上全面考慮國家安全、國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、綜合平衡等重大事宜，各地方政府一般難勝此任。第二，外資并購審批更多的是要求維護(hù)國家的整體利益，有時(shí)甚至要以犧牲地方局部利益為代價(jià)。當(dāng)兩者之間產(chǎn)生沖突與矛盾時(shí)，地方政府往往不容易擺正位置。第三，由于各地方的發(fā)展不平衡，人員素質(zhì)、執(zhí)法水平都存在一定的差異，難免出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不一的混亂狀況。第四，對(duì)國家政策精神、法律原則，從理解、領(lǐng)會(huì)到貫徹、執(zhí)行，再加上一些請示和匯報(bào)，可能反而延誤時(shí)間、降低效率。所以外資并購審批實(shí)行統(tǒng)一的集權(quán)管理體制似更為恰當(dāng)。世界各國實(shí)行單一制審批的實(shí)踐也表明，這一制度不僅極大地克服了復(fù)合制審批的諸多弊端，而且有效地防止了程序延誤。

當(dāng)然，由于外資并購的特殊性質(zhì)，外資主管機(jī)構(gòu)與某些專門部門的“聯(lián)合”審批卻是必不可少。如由于外資并購極易引發(fā)控制或壟斷現(xiàn)象，所以外資并購除國家外資主管部門審批外，還應(yīng)經(jīng)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的審批；再如外資并購的國內(nèi)企業(yè)可能是國有企業(yè)與上市公司性質(zhì)，這時(shí)參與“聯(lián)合審批”還包括外資并購國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)有國有資產(chǎn)管理部門等；外資以受讓大綜股權(quán)或其他方式收購國內(nèi)上市公司的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)證券管理部門審批等。所以這里應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，外資并購審批機(jī)構(gòu)由復(fù)合審批制向單一審批制轉(zhuǎn)變，主要是排除意義不大的一些政府部門的參與，而不是絕對(duì)的由外資主管部門的單一審批。

（二）外資并購普遍審批制向有限核準(zhǔn)制過渡

我國原有的外資并購普遍審批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照國際慣例實(shí)行有限度的核準(zhǔn)制。而要實(shí)行有限度的核準(zhǔn)制，合理的審批類型的確立是關(guān)鍵，這對(duì)于減輕審批機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)、提高外資并購審批的效率以及外資市場準(zhǔn)入政策和法律的貫徹執(zhí)行有著重要影響。對(duì)于外資并購審批類型的劃分，筆者以為德國的做法很值得借鑒，德國法律規(guī)定所有并購案件均須向聯(lián)邦卡特爾辦公室申報(bào)，這種申報(bào)根據(jù)不同情況可分三種：(1)事前申報(bào)。如果并購一方年?duì)I業(yè)額超過20億馬克，或并購雙方的每一方年?duì)I業(yè)額超過10億馬克的并購案件，必須在并購交易完成前提交聯(lián)邦卡特爾辦公室審批。(2)事后申報(bào)。如果并購雙方或多方合計(jì)年?duì)I業(yè)額在5億馬克以上10億馬克以下的案件，可以在并購交易完成后報(bào)聯(lián)邦卡特爾辦公室審批。(3)事后備案。如果并購雙方或多方合計(jì)年?duì)I業(yè)額在5億馬克以下的案件，免于進(jìn)入并購審批程序，但在并購?fù)瓿珊蟊仨毾蚵?lián)邦卡特爾辦公室備案。

立足我國國情，借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者以為我國對(duì)于外資并購的審批亦可以分成事前申報(bào)、事后申報(bào)、事后備案三種基本類型。具體可為：(1)如果外資并購屬國家鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入行業(yè)的國內(nèi)企業(yè)且并購規(guī)模不超過法定數(shù)額的，可采用事后備案形式，即免于進(jìn)入并購審批程序，但在并購?fù)瓿珊箜毾驅(qū)徟鷻C(jī)構(gòu)備案。(2)如果外資并購屬國家鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入行業(yè)的國內(nèi)企業(yè)且并購規(guī)模超過法定最低限但未超過法定最高限的，或者外資并購屬國家允許類外資準(zhǔn)入行業(yè)的國內(nèi)企業(yè)且并購規(guī)模未超過法定最高限的，可采用事后申報(bào)形式，即在并購交易完成后報(bào)審批機(jī)構(gòu)審批。(3)如果外資并購屬國家鼓勵(lì)或允許外資準(zhǔn)入行業(yè)的國內(nèi)企業(yè)且并購規(guī)模超過法定最高限的，或者外資并購屬國家限制外資準(zhǔn)入行業(yè)的國內(nèi)企業(yè)的，適用事前申報(bào)形式，即并購交易完成前必須提交審批機(jī)構(gòu)審批。此外，對(duì)國家禁止外資準(zhǔn)入的行業(yè)或一些重要產(chǎn)業(yè)（主要是一些關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全但未劃入禁止類產(chǎn)業(yè)，如交通運(yùn)輸業(yè)中的鐵路建設(shè)和經(jīng)營管理、水上運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、各類礦產(chǎn)資源開發(fā)等），應(yīng)規(guī)定禁止或限定非控股比例。

（三）制定合理的審批標(biāo)準(zhǔn)

制定合理的審批標(biāo)準(zhǔn)對(duì)促進(jìn)外資并購的積極效益和抑制其負(fù)面影響具有關(guān)鍵性意義，各國一般都是根據(jù)其具體國情而考慮多種因素。如加拿大投資法對(duì)外資并購審批標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定是綜合以下因素：(1)這種并購對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投資效應(yīng)；(2)加拿大公司及其涉及產(chǎn)業(yè)的參與程度與作用；(3)這種并購對(duì)提高加拿大生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)效率、技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)品革新等方面的效應(yīng)；(4)這種并購對(duì)加拿大競爭的影響；(5)這種并購對(duì)加拿大民族工業(yè)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的影響；(6)這種并購對(duì)提高加拿大在世界市場上的競爭能力的貢獻(xiàn)?？紤]到外資并購對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成的多方面沖擊，我國外資并購的審批標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)采納綜合標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)包括競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)效率等因素，使之既能通過外資并購的方式引進(jìn)資金、技術(shù)和管理等并購方的所有權(quán)優(yōu)勢，又能防止并購方在國內(nèi)市場上的壟斷，同時(shí)促進(jìn)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效競爭并防止保護(hù)落后。

對(duì)外資并購的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)，國外普遍采用的市場集中度是判斷外資并購后是否會(huì)形成壟斷或?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的較好選擇。所謂市場集中度，是指市場上的企業(yè)數(shù)目和它們各自市場份額的函數(shù)。在美國1992年《合并指南》第1節(jié)規(guī)定使用赫爾芬達(dá)爾指數(shù)（Herfindahl-HirschmanIndex，簡稱HHI）說明市場集中，若企業(yè)并購后市場上赫爾芬達(dá)爾指數(shù)不足1000，則并購不具反競爭效果；若并購后市場赫爾芬達(dá)爾指數(shù)在1000到1800之間，且并購后較并購前的指數(shù)提高不足100個(gè)點(diǎn)，并購也不具反競爭效果，但若提高了100個(gè)點(diǎn)以上，則是反競爭效果而可能遭禁止；若并購后市場赫爾芬達(dá)爾指數(shù)達(dá)到1800以上，且并購后較并購前的指數(shù)提高了不足50個(gè)點(diǎn)，則并購不具反競爭效果，但若提高了50個(gè)點(diǎn)，特別是提高100個(gè)點(diǎn)以上，便可斷定并購可能產(chǎn)生市場勢力而可能遭禁止。德國《反對(duì)限制競爭法》第22條確定與美國《合并指南》不同測度方法。該款規(guī)定，就某種特定的商品或工業(yè)服務(wù)，如果一個(gè)企業(yè)至少占有其它的市場份額或者3個(gè)或3個(gè)以下企業(yè)共同占有其50%或50%以上的市場份額，或者5個(gè)或5個(gè)以下企業(yè)共同占有其2/3或2/3以上的市場份額，則可推定這個(gè)或這些企業(yè)已取得市場支配地位。兩種測度方法相比，德國規(guī)定比較簡單、直觀、對(duì)比性強(qiáng)，而且這種方法只是關(guān)于一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)大企業(yè)的市場份額，這對(duì)于相關(guān)的企業(yè)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是比較容易取得的數(shù)據(jù)，而赫爾芬達(dá)爾指數(shù)據(jù)的計(jì)算需要復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)工作，操作不方便。所以，我國對(duì)外資并購的反壟斷審批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依照德國做法，并根據(jù)我國具體國情對(duì)合理限度的“量”的標(biāo)準(zhǔn)作出合理界定。

（四）外資并購審批程序由繁到簡的轉(zhuǎn)變

對(duì)外資并購的審批程序必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)效率性的追求，實(shí)現(xiàn)由繁到減的轉(zhuǎn)變，包括：(1)縮短審批時(shí)間；(2)減少審批環(huán)節(jié)、審批手續(xù)及審批機(jī)構(gòu)；(3)增強(qiáng)審批的透明度，做到公開、公平、公正。

三、現(xiàn)有外資并購審批制度革新的幾個(gè)特殊問題

（一）對(duì)外資間接并購的特殊規(guī)定

外資間接并購大體有兩種模式：一是外國投資者通過在中國境內(nèi)設(shè)立并由其控股的外商投資企業(yè)并購國內(nèi)企業(yè)；二是外國投資者通過收購國內(nèi)企業(yè)的原外資股東股權(quán)而并購國內(nèi)企業(yè)，如“福耀模式”（注：1996年3月，法國圣戈班工業(yè)集團(tuán)在香港收購福耀玻璃兩家發(fā)起法人股東——香港三益發(fā)展有限公司和香港鴻僑海外發(fā)展有限公司，從而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股東的地位?！Y料來源：劉李勝等：《外資并購國有企業(yè)——實(shí)證分析與對(duì)策研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第160頁。）。外資間接并購對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響甚至超過外資直接并購，表現(xiàn)在外國投資者可以通過間接并購方式規(guī)避有關(guān)外資并購法律，如其通過控股的外商投資企業(yè)（已取得中國法人資格）并購國家產(chǎn)業(yè)政策不允其外資控股或獨(dú)資的國內(nèi)企業(yè)，從而逃避外資并購的審批制度的控制，如外國投資者也可以通過直接并購和間接并購的方式隱蔽地達(dá)到對(duì)國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)控制，從而規(guī)避外資并購審批制度的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，外資并購審批制度應(yīng)對(duì)外資間接并購作出特別考慮，其除對(duì)外資間接并購的各種方式作出明確的規(guī)定外，還應(yīng)針對(duì)外商間接并購產(chǎn)生的不同于直接并購的特殊問題作出專門的規(guī)制措施（比如將外商對(duì)被并購企業(yè)直接與間接持有股份合并計(jì)算；對(duì)某些外商控股的外商投資企業(yè)對(duì)國內(nèi)企業(yè)并購視同外資并購等），以達(dá)抑制和消除外資間接并購產(chǎn)生的各種危害。

當(dāng)然，上述外資間接并購的兩種方式中，前者畢竟屬國內(nèi)企業(yè)之間的并購性質(zhì)，其適用的主要法律規(guī)范應(yīng)屬規(guī)制國內(nèi)企業(yè)之間并購的法律內(nèi)容；后者的發(fā)生常常是在中國境外，按國際私法應(yīng)由股票上市地或產(chǎn)權(quán)交易地的法律調(diào)整。這些因素決定外資并購審批制度對(duì)間接外資并購的規(guī)定只限于某些特殊問題，集中在外商通過間接并購方式規(guī)避國家產(chǎn)業(yè)政策和競爭法方面。

（二）對(duì)外資“增資擴(kuò)股”并購的特殊規(guī)定

目前，外國投資者通過“增資擴(kuò)股”的形式并購經(jīng)濟(jì)效益好的合營企業(yè)已經(jīng)成為外資并購的重要形式。與前述外資間接并購相似的是，外國投資者通過“增資擴(kuò)股”并購合營企業(yè)，極易規(guī)避外資并購審查制度與外資產(chǎn)業(yè)政策。但由于我國現(xiàn)行外資法對(duì)外國投資者在合資期間增加資本的數(shù)額和程序以及外資出資比例的上限缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)增資擴(kuò)股式并購之法律規(guī)制幾近空白，因而成為外資并購審批制度應(yīng)當(dāng)解決之任務(wù)。具體言之，外資并購審批制度應(yīng)規(guī)定在某些限制或禁止外資控股的產(chǎn)業(yè)不允許外國投資者運(yùn)用“增資擴(kuò)股”式并購，杜絕外國投資者以此方式規(guī)避外資產(chǎn)業(yè)政策的行為。同時(shí)法律應(yīng)規(guī)定合營企業(yè)章程與合同還應(yīng)設(shè)立合資企業(yè)增資的效額和程序，當(dāng)合資企業(yè)的一方單方面要求增加資本，并且增資的數(shù)額（一次或多次增資）會(huì)導(dǎo)致控股發(fā)生變化時(shí)，必須經(jīng)過合資企業(yè)董事會(huì)全體成員一致通過，設(shè)立此程序的實(shí)質(zhì)是賦予合資企業(yè)中方成員對(duì)外方成員的惡意增資的否決權(quán)。

（三）與外商出資比例規(guī)定相協(xié)調(diào)

規(guī)定外商出資比例的做法為大部分國家采用，其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)東道國對(duì)外國資本的準(zhǔn)入程度的控制。這種控制并不是在于在某一行業(yè)完全排除外國投資者，而是在外商投資企業(yè)中增加當(dāng)?shù)刭Y本的參與，從而有助于促進(jìn)外商投資企業(yè)溶入東道國的的經(jīng)濟(jì)體制。目前各國對(duì)出資比例法律規(guī)定大體有兩類：一是在不同的行業(yè)，適用不同的投資比例，對(duì)于本國越重要的行業(yè)，外商投資控股比例的限制越嚴(yán)格；二是規(guī)定一個(gè)適用國內(nèi)一切行業(yè)的出資比例。后者又可細(xì)分為：(1)有下限而無上限，如我國外資法；(2)有上下限，可在此幅度內(nèi)選擇，如土耳其外資立法；(3)無上下限，只有一種選擇比例，如東歐各國立法多采用49:51的比例。

我國現(xiàn)行外資法對(duì)外商出資比例的規(guī)定顯得過于簡單，表現(xiàn)在：一是只規(guī)定一個(gè)適用國內(nèi)各行業(yè)的比例；二是只規(guī)定出資比例的下限而無上限的規(guī)定。凡此這些都與外資并購審批制度不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)不能與外資并購審批制度的外資產(chǎn)業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)不出外資產(chǎn)業(yè)政策對(duì)外資并購準(zhǔn)入的鼓勵(lì)、允許、限制以及禁止等指導(dǎo)精神。(2)不能與外資并購審批制度的維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)相適應(yīng)，未能正確體現(xiàn)出外資并購不同行業(yè)的企業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全的影響的輕重程度，從而增加外資并購審批制度對(duì)國內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)的控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度。鑒于此，有關(guān)法律應(yīng)對(duì)外商出資比例問題作出合理規(guī)定，具體包括：一是規(guī)定一個(gè)適用國內(nèi)一切行業(yè)的比例，可只作下限規(guī)定而不規(guī)定上限；二是對(duì)不同的行業(yè)作出不同的上限規(guī)定，對(duì)于鼓勵(lì)和允許外資進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，上限可為100%，對(duì)于限制外資進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)根據(jù)其對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要程度分別給予最下限至100%之間的上限規(guī)定。只有這樣，外資并購審批制度對(duì)外資通過并購形式的進(jìn)入程度的具體把握才能有效實(shí)現(xiàn)，并防止或減少外資并購給我國經(jīng)濟(jì)安全帶來的負(fù)面效應(yīng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]鄭海航主編《中國企業(yè)兼并研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1999年出版，第160頁。

[2]劉李勝等：《外資并購國有企業(yè)研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第160頁。

[3]肖冰：《外資審批制度的法律問題研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》1997年第5期，第86頁。

[4]史建三：《跨國并購論》，立信會(huì)計(jì)出版社1999年出版，第246頁。

審批制度論文范文第2篇

一、我國行政審批制度現(xiàn)狀

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，暴露出行政審批制度的弊端：審批條件跟不上具體的申請條件缺乏可操作性，審批程序不規(guī)范；審批不公開，隨意性大，暗箱操作；效率低下許可時(shí)間往往拖得很長而且缺乏對(duì)行政相對(duì)人的“尋租”制約；審批缺少監(jiān)督，滋生腐敗等等。自深圳市將42個(gè)政府部門的1091個(gè)審批項(xiàng)目減少了463個(gè)項(xiàng)目以來，全國掀起了一股行政審批制度改革的熱潮。論文百事通具體說來，我國的行政審批制度改革大體經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：第一階段，從七十年代末到八十年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權(quán)力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對(duì)企業(yè)的直接管理，要堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。在精簡機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，大力改革行政審批制度。

目前，我國的行政審批制度改革所取得的主要成果有清理和減少了部分行政審批項(xiàng)目，實(shí)行了政務(wù)公開增加了透明度。通過聯(lián)合審批項(xiàng)目窗口，規(guī)范和簡化了審批程序。許多單位都建立了審批監(jiān)督機(jī)制，通過行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和行政外部監(jiān)督相結(jié)合健全和完善監(jiān)督機(jī)制。

二、對(duì)我國行政審批制度改革的分析

雖然行政審批制度改革取得了一定的成果，但也存在著不容忽視的問題。行政審批制度改革存在誤區(qū)：很多地方政府部門為了迎合改革盲目的追求減少項(xiàng)目數(shù)量或者單減與自身利益無關(guān)的而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的公正、效率跟反腐；審批項(xiàng)目取消后就了事，造成了管理的脫節(jié)；各個(gè)部門都只是針對(duì)本部門進(jìn)行改革，部門之間沒有協(xié)調(diào)。

第一，行政審批改革缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)?！澳壳暗男姓徟贫雀母锎蠖嗍亲园l(fā)性的，缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，社會(huì)科學(xué)中相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與審批制度改革的實(shí)踐尚沒有緊密地結(jié)合起來?，F(xiàn)存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側(cè)重對(duì)精簡幅度的研究，而忽視對(duì)具體項(xiàng)目或政策的分析和評(píng)估”。目前對(duì)審批項(xiàng)目設(shè)定的范圍還不統(tǒng)一，沒有一個(gè)關(guān)于審批項(xiàng)目的科學(xué)、準(zhǔn)確的界定，從而導(dǎo)致各地對(duì)審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進(jìn)一步深入發(fā)展。目前審批制度改革的原則與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，哪些項(xiàng)目必須削減，哪些項(xiàng)目應(yīng)該保留，都沒有普遍適用的法律依據(jù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)。也沒有一個(gè)科學(xué)合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場經(jīng)濟(jì)的要求來進(jìn)行。從我國行政審批制度改革的內(nèi)容來看，在涉及經(jīng)濟(jì)要素的領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的改革，大膽引入市場機(jī)制。在市場準(zhǔn)入方面，大大的放寬了市場準(zhǔn)入的條件；在市場資源配置方面，廣泛運(yùn)用市場機(jī)制來進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，“在經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)、政府采購和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)范轉(zhuǎn)讓等方面，運(yùn)用市場手段來處理，取消了行政審批”。但是在很多方面還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業(yè)管理的事項(xiàng)，國家還緊緊抓著不放；在金融保險(xiǎn)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的要求很高等等。其主要表現(xiàn)為：（1）行政審批制度保留了很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，與我國市場經(jīng)濟(jì)的要求不符。由于我國現(xiàn)行行政審批制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場的調(diào)節(jié)，直接阻礙市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。我國現(xiàn)行的行政審批制度具有反市場的特征。由于市場主體的活動(dòng)沒有受到市場的調(diào)節(jié)，因而在供需關(guān)系上往往與市場產(chǎn)生矛盾，容易導(dǎo)致市場需要的得不到及時(shí)有效的生產(chǎn)，而市場過剩的還繼續(xù)按照原來制定的計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)，致使對(duì)經(jīng)濟(jì)的快速增長起到了阻礙作用；（2）微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行政審批過多，阻礙了市場機(jī)制作用的良好發(fā)揮。目前，我國行政審批設(shè)置過多過濫，重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會(huì)事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國的行政審批設(shè)置多、濫、重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由國務(wù)院部門審批的事項(xiàng)有2094項(xiàng)，省一級(jí)政府審批的事項(xiàng)也有2000多項(xiàng)，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)。雖經(jīng)改革，還是有的地方變相地進(jìn)行保留；（3）行政審批在完善市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和彌補(bǔ)市場不足方面作用體現(xiàn)得不充分。在完善市場經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)要素的成長如資金的籌措、人力資源的開發(fā)、市場競爭規(guī)則的制定、市場的培育等方面行政審批并沒有起到相應(yīng)的作用。在彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)固有的缺陷方面，現(xiàn)行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如"諸侯"型壟斷、行政權(quán)力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關(guān)系。

第三，目前的行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。雖然我國行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項(xiàng)目，建立“行政審批服務(wù)中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當(dāng)前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會(huì)導(dǎo)致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革的目標(biāo)單

一、模糊，一味地追求削減審批項(xiàng)目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長遠(yuǎn)性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合。審批制度改革是一個(gè)互動(dòng)的過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)；因此一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合，避免改革留下后遺癥。對(duì)于“行政審批服務(wù)中心”，有的學(xué)者也提出了擔(dān)憂。“政府行政審批服務(wù)中心”可能會(huì)存在一些問題。首先，“政府行政審批服務(wù)中心”還沒有跳出統(tǒng)治型政府的模式，“政府行政審批服務(wù)中心”很有可能演變?yōu)椤岸?jí)政府”，反而加重人民的負(fù)擔(dān)。其次，“政府行政審批服務(wù)中心”的成立對(duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的公務(wù)運(yùn)作產(chǎn)生了一些影響。雖然大多數(shù)審批項(xiàng)目名義上已經(jīng)進(jìn)駐“政府行政審批服務(wù)中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權(quán)力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項(xiàng)無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉(zhuǎn)”的作用，反而延誤了工作時(shí)間和工作效率，等等。導(dǎo)致以上諸方面的原因：原有行政體制不利于改革；我國的社會(huì)中介組織不成熟沒有積極參與管理；傳統(tǒng)體制傳統(tǒng)觀念的影響，很多審批工作人員習(xí)慣用審批權(quán)進(jìn)行資源的配置，將政府作為一個(gè)“全能政府”對(duì)政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式不了解；改革必定要觸動(dòng)原有的利益分配，各個(gè)部門的利益問題是改革的一個(gè)阻礙。

三、針對(duì)行政審批制度的幾點(diǎn)建議

要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設(shè)任務(wù)需要盡快著手：第一，完善人大的立法監(jiān)督功能。如可以考慮由人大常委會(huì)產(chǎn)生一個(gè)專門的行政改革調(diào)查委員會(huì)，由它對(duì)現(xiàn)存行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底的梳理和提出清除的建議，并對(duì)現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進(jìn)行研究，同時(shí)提出下一輪行政機(jī)構(gòu)改革的建議。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)同時(shí)承當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項(xiàng)目聽取行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴(kuò)大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規(guī)定所有的行政法規(guī)、規(guī)章的制定都必須經(jīng)過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關(guān)人的意見。第四，盡快出臺(tái)行政許可法，對(duì)行政許可的設(shè)定原則和范圍、設(shè)定權(quán)限、實(shí)施機(jī)關(guān)、許可程序以及對(duì)許可和被許可人的監(jiān)督及其法律責(zé)任等制定統(tǒng)一的法則。

審批制度論文范文第3篇

[關(guān)鍵詞]行政審批；程序理性；標(biāo)準(zhǔn)化

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2013）05-0031-05

行政審批制度改革無疑是橫跨法學(xué)、公共行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的一個(gè)當(dāng)下熱點(diǎn)問題。在各界的討論中，大多聚焦于行政審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)的精簡、審批自由裁量權(quán)的控制、審批職能歸并和體制機(jī)制調(diào)整等實(shí)體問題，而對(duì)審批制度改革中本身的程序理性卻少有涉及。同樣，在有關(guān)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的討論中，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也多關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)在控制公權(quán)力濫用中的實(shí)體，而忽視了標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施以及標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)動(dòng)本身的程序內(nèi)涵。事實(shí)上，無論是在行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，還是整個(gè)行政審批制度改革之中，改革的程序理性都絕非無足輕重，其功能主要體現(xiàn)在如下方面：一是可以促進(jìn)實(shí)體理性的實(shí)現(xiàn)；二是可以緩解實(shí)體上部分無法解決的難題；三是使改革過程獲得自我正當(dāng)化。總之，行政審批作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之主要手段，將經(jīng)常性地面臨政府與市場邊界的難題，因此在改革的制度設(shè)計(jì)上要求相當(dāng)?shù)撵`活性和實(shí)效性，這往往使得對(duì)治理的實(shí)質(zhì)理性的追求變得困難，此時(shí)，我們更應(yīng)將視野轉(zhuǎn)向程序建制和程序理性的實(shí)現(xiàn)，[1]為此，本文將立足于審批標(biāo)準(zhǔn)化改革，以行政程序的三大價(jià)值元素——“參與、透明、集中”為檢視標(biāo)準(zhǔn)，闡述當(dāng)前地方的行政審批制度改革所蘊(yùn)含的程序理性及其意義。

一、 規(guī)則制定的參與化

（一）審批標(biāo)準(zhǔn)制定中的正當(dāng)性問題及參與的必要性

法律法規(guī)有關(guān)行政審批條件和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定往往較為原則、模糊，在缺乏可操作性的同時(shí)，也給了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量空間。因此，實(shí)踐中，具體實(shí)施行政審批的地方政府或者職能部門往往需要進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)以更好地回應(yīng)實(shí)踐，這一標(biāo)準(zhǔn)形成的過程，在學(xué)理譜系上可以歸入“規(guī)則制定”的范疇。在現(xiàn)代國家，作為規(guī)則制定的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化行為，勢必面臨兩個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的問題：一是正當(dāng)性問題。理論上，在代議民主的框架下，立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)則，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則，這符合民主的基本原理。然而，當(dāng)行政機(jī)關(guān)參與規(guī)則制定，這一框架便被局部打破，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)通過規(guī)則制定不僅將在實(shí)質(zhì)上創(chuàng)制新的規(guī)則，甚至將創(chuàng)設(shè)公民的權(quán)利義務(wù)。比如，在某些執(zhí)業(yè)證的審批標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)公民獲得從業(yè)資格進(jìn)行條件限制。這在性質(zhì)上無異于立法行為，由此正當(dāng)性問題便不可避免。二是科學(xué)性問題。審批標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的形成，是一項(xiàng)具有高度“技術(shù)含量”的工作，比如，如何決定各個(gè)行業(yè)的“合理布局”標(biāo)準(zhǔn)？特別是涉及重大復(fù)雜的審批項(xiàng)目，無論規(guī)定多么詳細(xì)，都不可能完全簡單地根據(jù)形式邏輯推導(dǎo)出最終結(jié)論，現(xiàn)有的審批標(biāo)準(zhǔn)在面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元需求時(shí)都會(huì)暴露出滯后性與不適當(dāng)性。因此，審批標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性難題，也常常成為制約審批制度改革深入推進(jìn)的又一門檻。這兩個(gè)問題的解決，歸根結(jié)底，都是服務(wù)于政府審批權(quán)行使之正當(dāng)性的提升。

如何解決審批標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)行使的正當(dāng)性問題，需要一系列的制度安排，其中，以通過“溝通、協(xié)商、對(duì)話、互動(dòng)”促進(jìn)政策形成為核心內(nèi)容的公民參與理論，為我們提供了可能的最佳方案。[2]通過參與程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施，一方面可以補(bǔ)強(qiáng)行政機(jī)關(guān)制定審批標(biāo)準(zhǔn)的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)其正當(dāng)性；另一方面，則可以吸收來自其他行政機(jī)關(guān)、專家和公眾的意見，盡可能消弭規(guī)則制定和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中的盲點(diǎn)，最大限度地避免“拍腦袋”決策，提升政策制定的“質(zhì)量”和“可接受性”，[3]從而增強(qiáng)其科學(xué)性。需要指出的是，在現(xiàn)代參與民主發(fā)展的具體形式中，所謂規(guī)則制定的“參與化”，不僅是通過征求意見、公告—評(píng)論等常規(guī)程序提升規(guī)則的合理性，還包括更深層次的“協(xié)商性規(guī)則制定”，后者是參與的一高級(jí)形態(tài)，也是協(xié)商民主理論輻射于行政改革的一個(gè)嶄新成果。

（二） 標(biāo)準(zhǔn)制定中的常規(guī)式參與

從各地的審批標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐來看，制定過程中一般吸納來自三個(gè)方面的參與：一是與審批事項(xiàng)相關(guān)的其他部門；二是行業(yè)專家；三是社會(huì)公眾。同審批事項(xiàng)及其對(duì)應(yīng)的行政事務(wù)相關(guān)的其他行政主管部門的意見，有助于標(biāo)準(zhǔn)制定者從“上下左右”考慮標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合法性和協(xié)調(diào)性；而行業(yè)專家的意見，至少可以在理論上提供一種相對(duì)客觀和中立的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定認(rèn)知；至于社會(huì)公眾的觀點(diǎn)，則可能在局部提供“地方性知識(shí)”而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的周延性、科學(xué)性有所裨益。當(dāng)然，立足于前述正當(dāng)性和科學(xué)性的雙重維度，以上三種參與主體的參與，都有助于審批標(biāo)準(zhǔn)及其制定活動(dòng)本身的正當(dāng)化證成。

不過，實(shí)踐中審批標(biāo)準(zhǔn)制定的常規(guī)化參與設(shè)計(jì)面臨兩方面的問題：一是參與主體的覆蓋面往往具有選擇性和偶然性。一些地方在制定審批標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只象征性地征求某一參與主體群的意見，而并沒有考慮部門、行業(yè)專家、社會(huì)公眾的整體參與需求；更有甚者，會(huì)將標(biāo)準(zhǔn)制定視為行政系統(tǒng)的一項(xiàng)純“技術(shù)性工作”，而忽視任何參與。二是參與形式單一化。標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的參與方式，目前最多停留在公告（上網(wǎng)）征求意見、函詢（針對(duì)其他行政部門的一種參與方式）等形式，較少考慮其他更具有法律化和論辯化的參與機(jī)制。事實(shí)上，對(duì)于一些涉及利益關(guān)系較為重大或者多元的審批事項(xiàng)，其標(biāo)準(zhǔn)化制定過程中似可考慮引入密度更高的其他參與形式，如公聽會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。

（三）審批標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制中的“協(xié)商性規(guī)則制定”

在行政法學(xué)理論上，所謂“協(xié)商性規(guī)則制定”，一般系指將受影響之當(dāng)事人的參與提前至政策制定程序的啟動(dòng)計(jì)劃階段。不同于傳統(tǒng)的公告—評(píng)論程序，這一安排存在著更多平等協(xié)商活動(dòng)（參與發(fā)生在程序的早期，且參與協(xié)商的人數(shù)較少），進(jìn)而希望當(dāng)事人能夠和來自行政機(jī)關(guān)的代表就被提議的規(guī)則達(dá)成一致的意見。[4]由于具有充分的平等協(xié)商和參與，此種安排下形成的規(guī)則極大地消解了利益相關(guān)者的抵抗情緒，即便沒有達(dá)成一致意見，也讓最終形成的規(guī)則更多地吸收了利益相關(guān)者所掌握的資訊、知識(shí)和專業(yè)技能。應(yīng)該說，這一程序建制引入中國行政審批領(lǐng)域具有其先天的困難，因?yàn)樵谖覀冞@樣一個(gè)成文法國家，審批的條件和要求一般都是法定的，理論上不能通過“協(xié)商”、“討價(jià)還價(jià)”來加以改變和調(diào)整。但是，一方面，由于行政審批具有較大的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定裁量權(quán)來實(shí)施“協(xié)商性規(guī)則制定”的空間仍是存在的；另一方面，中國幅員遼闊，各種復(fù)雜情況層出不窮，有必要在規(guī)則的統(tǒng)一性、僵化性與具體情況的復(fù)雜性、多樣性之間進(jìn)行適度調(diào)整，因此，一定形式的“協(xié)商”又是必要的。

事實(shí)上，在我們的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐中，上述“協(xié)商性規(guī)則制定”程序建制的雛形已經(jīng)在成長的過程之中。以某縣的農(nóng)家客棧審批標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐為例，“協(xié)商”已成為程序運(yùn)行中的關(guān)鍵詞。近年來，該縣各類農(nóng)家客棧的市場需求不斷增長，如何對(duì)其加強(qiáng)審批和管理也成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊坏离y題，就審批而言，其中一個(gè)突出的兩難是：一方面由于農(nóng)家客棧是一個(gè)新生事物，專門針對(duì)農(nóng)家客棧的審批標(biāo)準(zhǔn)存在缺位現(xiàn)象；另一方面盡管農(nóng)家客棧與旅館業(yè)有相似性，但由于農(nóng)村家庭環(huán)境特殊，以旅館業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)其進(jìn)行審查，往往是強(qiáng)人所難。換言之，如果相關(guān)職能部門機(jī)械套用旅館業(yè)的審批標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)家客棧與觀光農(nóng)業(yè)將難以得到發(fā)展。

鑒于上述兩難，該縣有關(guān)職能部門在審批標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制中開展了兩個(gè)層面的“協(xié)商”活動(dòng)：一方面，縣審管辦召集行政服務(wù)中心工商、藥監(jiān)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、消防等窗口負(fù)責(zé)人現(xiàn)場考察農(nóng)家客棧的營運(yùn)情況，根據(jù)調(diào)研的實(shí)際情況，創(chuàng)新審批方式，適度降低審批標(biāo)準(zhǔn)（對(duì)消防、公安、環(huán)保等條件，由村統(tǒng)一增設(shè)相關(guān)設(shè)施滿足整村農(nóng)家客棧的營運(yùn)需求，對(duì)戶的要求，以安全、衛(wèi)生的審批要求為主），會(huì)商制訂聯(lián)合審批的標(biāo)準(zhǔn)，推出了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)家客棧審批的實(shí)施意見》，由縣政府轉(zhuǎn)發(fā)各審批職能部門實(shí)施。另一方面，通過組織召開由各部門、村級(jí)組織和農(nóng)戶參加的座談會(huì)，各部門整合相關(guān)意見，逐個(gè)對(duì)村級(jí)組織和相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行意見反饋，由村統(tǒng)一增設(shè)相關(guān)設(shè)施完善農(nóng)村農(nóng)家客棧硬件，以確保農(nóng)家客棧符合行政審批要求，一次性通過申請并驗(yàn)收。[5]

這樣一種協(xié)商性規(guī)則制定，較好地平衡了“合法性”與“最佳性”之間的關(guān)系。亦即，針對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)僵硬化和生活現(xiàn)實(shí)多樣性之間的矛盾，充分運(yùn)用協(xié)商機(jī)制，通過協(xié)商，一方面，行政部門借助法律擬制技術(shù)合法地降低審批要求；另一方面，在此基礎(chǔ)上，通過不斷協(xié)商和農(nóng)戶參與過程，讓農(nóng)戶符合降低后的全部審批要求。這樣一個(gè)過程，已具備協(xié)商性規(guī)則制定的基本形態(tài)，當(dāng)然，在具體的操作實(shí)踐中，上述案例還更多的是一種非自覺的行動(dòng)，尚可有更多的改進(jìn)空間，比如參與協(xié)商的主體、參與協(xié)商的時(shí)機(jī)，等等。

二、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的透明化

（一）審批標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)公開度不足及其透明化需求

前有《行政許可法》，后有《政府信息公開條例》，應(yīng)該說，隨著行政法治的健全，有關(guān)行政審批的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但值得注意的是，行政機(jī)關(guān)所公布的上述信息，更多的是對(duì)法律法規(guī)明文規(guī)定的梳理和羅列，其在兩個(gè)維度上存在一定的缺失：一是公開的不徹底性，行政機(jī)關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)仍由其自行掌握，相對(duì)人往往無從知曉；二是公開的階段性和碎片化，行業(yè)準(zhǔn)入的過程，往往需要多個(gè)部門審批，但審批事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)等信息的公布是以單個(gè)許可為限，以各個(gè)部門為主體進(jìn)行的，相對(duì)人常常無法知曉整個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入的過程，需要辦理的證照以及各項(xiàng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的總和。由此，可能造成信息獲得的碎片化。這兩項(xiàng)缺失，也是不少地方開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革的最初動(dòng)因。以浙江寧波為例，2010年初，該市領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場考察某區(qū)工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)典型案例：一個(gè)大型洗浴場，因?yàn)閷徟掷m(xù)不齊全（其他眾多審批事項(xiàng)均已履行完畢，僅缺消防許可），在行將開業(yè)時(shí)被迫停業(yè)，因此造成了業(yè)主的不滿。由此引發(fā)出該市領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于行政審批制度改革需要思考和解決的問題：一個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入需要多部門許可的情況下，不能只滿足于某個(gè)部門各自的規(guī)范，要有綜合的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并加以公示，以清楚明白告知投資創(chuàng)業(yè)者和老百姓各類標(biāo)準(zhǔn)要求和需要辦理的各種證照批文。

因此，加強(qiáng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性公開力度，是當(dāng)下的重要任務(wù)。政府公開其所擁有的資訊，直觀上是滿足了公民的知情權(quán)，而在此基礎(chǔ)上更是為公民監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作的合法性、公正性提供了便利條件。更為重要的是，公開與透明又是公民參與的一項(xiàng)前提，通過對(duì)政府資訊的掌握以及之后的參與活動(dòng)，公民在與政府的互動(dòng)過程中，無疑能夠協(xié)助行政機(jī)關(guān)作出更為科學(xué)、民主的決策和審批。當(dāng)然，在當(dāng)下的時(shí)代背景下，行政審批標(biāo)準(zhǔn)的公開不應(yīng)僅僅停留于初級(jí)階段的法規(guī)條文公開，而應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)梳理基礎(chǔ)上的系統(tǒng)公開和更深度的“資訊照顧”。

（二）標(biāo)準(zhǔn)梳理之上的主動(dòng)、完整公開

提供各種便利以方便公眾獲取政府資訊是透明化過程中一項(xiàng)相對(duì)簡單的工作，但前期的梳理、簡化、整合等信息處理工作才是資訊公開難度更大、更體現(xiàn)服務(wù)型政府理念的工作。就行政審批標(biāo)準(zhǔn)的公開而言，以審批標(biāo)準(zhǔn)的整理為起點(diǎn)，并將梳理細(xì)化后的標(biāo)準(zhǔn)予以公示，這是在對(duì)政府信息進(jìn)行深度處理后的公開，是審批標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施透明化的基礎(chǔ)性工作。這方面，寧波的實(shí)踐也提供了一個(gè)可供參考的樣本。

簡單地說，寧波在標(biāo)準(zhǔn)的公開上做了兩件事：一是主動(dòng)編制并公開單項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)?；仡檶幉ㄊ袑?duì)審批標(biāo)準(zhǔn)的梳理以及之后的公布過程可以發(fā)現(xiàn)，其均以方便公眾獲取并掌握審批標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，不同于“冰冷”而“被動(dòng)”地公開信息，而是充滿溫情地為公眾提供服務(wù)。2002年，寧波市行政服務(wù)中心編制了行政審批事項(xiàng)運(yùn)作規(guī)范（“一事一表”），之后又在此基礎(chǔ)上完成了單個(gè)事項(xiàng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)。共20卷本的單個(gè)事項(xiàng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)是由市級(jí)44個(gè)有審批職能的部門分別編制完成的，包括564個(gè)事項(xiàng)1028個(gè)子項(xiàng)目。在每一個(gè)審批事項(xiàng)中，就證照批文的辦理?xiàng)l件、程序、審批流程和主要法律法規(guī)依據(jù)以及文書格式等作了規(guī)范、梳理和公布。二是在單個(gè)事項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)梳理的基礎(chǔ)之上，全面整合和細(xì)化行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)并予以公示，為相對(duì)人提供行業(yè)準(zhǔn)入所涉部門的各種基本要求，清清楚楚告訴相對(duì)人進(jìn)入某一行業(yè)必須具備的基本條件和必須領(lǐng)取的證照批文。在公布的聯(lián)合審批辦理指南的主體部分，就申請條件、聯(lián)合審批流程、申辦所需表格樣本、各環(huán)節(jié)辦理時(shí)限等多個(gè)方面作了詳細(xì)說明，綜合了規(guī)劃、消防、衛(wèi)生、治安、環(huán)保等各方面的要求。

（三） 深度的“資訊照顧”

如果說，一般的信息公開是滿足較低程度的合法性要求，那么，以服務(wù)型政府為理念，為相對(duì)人提供行政審批中各種過程性信息和咨詢性信息的活動(dòng)，則是一種積極的給付行政，我們借用大陸法系的用語習(xí)慣，將之描述為一種“資訊照顧”。[6]

這一“資訊照顧”理念，在各地的行政審批改革（包括標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)）中多有采行和創(chuàng)新，但其具體載體則較為多樣化。以寧波行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革為例，其將“資訊照顧”的內(nèi)容內(nèi)含于所謂“6+1會(huì)商制度”，該項(xiàng)制度主要適用于建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，參加會(huì)商制度的主要有市發(fā)改委、規(guī)劃局、國土資源局、住建委、環(huán)保局、節(jié)能辦和審管辦等部門，其目的旨在從產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃建設(shè)條件、用地政策、環(huán)境影響、節(jié)能和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要等方面對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目作出評(píng)價(jià)，定期考察項(xiàng)目審批推進(jìn)情況和存在的問題，綜合分析項(xiàng)目的必要性與可行性問題，并在此過程中為項(xiàng)目單位提供前期分析、聯(lián)合咨詢。該制度的一大亮點(diǎn)是：將資訊的分析與交流活動(dòng)提至正式受理之前，同時(shí)又將多家職能部門集中起來一同為審批相對(duì)人提供相關(guān)信息，前者使得資訊獲得時(shí)點(diǎn)更為提前，后者使資訊的來源更為廣泛而獲取的方式更為集中。在基本建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，公眾和行政機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱的問題比較明顯，越早彌補(bǔ)這一差距對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言越有利，對(duì)相關(guān)資訊的提前掌握，使得項(xiàng)目單位大大減少了辦事成本和因不熟悉法規(guī)政策而造成的無謂損失。

三、程序執(zhí)行的集中化

（一）分散審批或者形式性集中的弊端及其改進(jìn)方向

在各地行政服務(wù)中心（或者辦證中心、審批中心）興起之前，行政審批的申請及其實(shí)施多以部門為單位分散進(jìn)行，各自為陣。這樣一種模式，首先帶來的是效率上的制約，行政相對(duì)人要獲取開展某項(xiàng)活動(dòng)的資格，往往需要“流轉(zhuǎn)往返”于各個(gè)部門之間，極端的例子甚至是跑幾十個(gè)部門、蓋幾百刻章，這顯然與現(xiàn)代公共行政的“顧客導(dǎo)向”南轅北轍。效率之外，還有很大的問題在于，由于部門分散審批，涉及審批前后置關(guān)系、相鄰關(guān)系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機(jī)制，如此一來，往往造成如下一種現(xiàn)象：相對(duì)人費(fèi)盡九牛二虎之力獲得了一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)審批，但在另外一項(xiàng)（甚至是最后一項(xiàng)）審批上遭遇障礙，由此導(dǎo)致前功盡棄。這樣的故事在以前具有很強(qiáng)的典型性、代表性和常見性。為了解決部門分散審批所帶來的上述困難，從大的方向看，國家這些年一直在推進(jìn)大部制改革，并通過建立行政服務(wù)中心集中審批事項(xiàng)，應(yīng)該說都是頗有績效的制度努力。不過，在早期甚至發(fā)展到今日的許多行政服務(wù)中心，更多的仍停留于將各部門的審批事項(xiàng)進(jìn)行“物理集中”，這固然在提供審批效率方面有其意義，但“形聚神散”的組合方式離“整體性政府”的建構(gòu)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x，各個(gè)職能部門工作人員在進(jìn)駐行政服務(wù)中心后的工作模式是各家“背靠背”地自行審查，有機(jī)的“化學(xué)反應(yīng)”并未完整形成。

面對(duì)上述弊端和局限，在大的行政體制未作變革之前，技術(shù)上的改進(jìn)方案是通過各種制度設(shè)計(jì)直接或者間接地實(shí)現(xiàn)“程序集中”，以實(shí)質(zhì)性的程序集中打破部門藩籬，建構(gòu)整體政府。[7]在各地的實(shí)踐中，具體的方案包括聯(lián)合審批、聯(lián)合會(huì)審、模擬審批等各種模型。

（二）行業(yè)聯(lián)合審批運(yùn)作機(jī)制

行業(yè)聯(lián)合審批一般是指以行業(yè)主管部門為主導(dǎo)，通過程序設(shè)計(jì)適度打破行業(yè)內(nèi)各審批職能部門的界限，以實(shí)現(xiàn)各審批事項(xiàng)之間的“同類項(xiàng)合并”和同步審批、并聯(lián)決策。以寧波的實(shí)踐為例，該市的行業(yè)聯(lián)合審批流程可概括為“一窗受理、一表申請、聯(lián)合審圖、聯(lián)合踏勘、信息資料交流共享”。這一系列制度都是以行業(yè)主管（在沒有明確行業(yè)主管時(shí)，則為行業(yè)管理最為有效的部門）為主導(dǎo)而展開的。一窗受理、一表申請使得相對(duì)人提供之材料被簡化，并通過資料共享平臺(tái)將申請材料和各部門意見在政府內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。聯(lián)合審圖和聯(lián)合踏勘將原本由各職能部門分別組織的具有重復(fù)性的審查與勘驗(yàn)工作集中到一個(gè)審查活動(dòng)中，對(duì)這一流程的集中，大大壓縮了對(duì)申請材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查所耗費(fèi)的時(shí)間。行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)及其運(yùn)作機(jī)制所實(shí)現(xiàn)的審批流程的優(yōu)化和審批程序的集中，完成了角色定位上從部門角度向政府全局角度的轉(zhuǎn)變，在大部門體制格局尚未完成的情況下，以程序再造的方式實(shí)現(xiàn)了政府部門的虛擬合并。這一運(yùn)作機(jī)制和程序建制的直接效果是審批提速，即審批時(shí)限的進(jìn)一步壓縮。以該市的文化娛樂業(yè)為例，在實(shí)施行業(yè)聯(lián)合審批之后，該行業(yè)的審批時(shí)限從各審批部門分頭辦理需要的100多個(gè)工作日壓縮為30個(gè)工作日。而一類機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營審批從各審批部門分頭辦理需要的58個(gè)工作日壓縮為30個(gè)工作日。

（三） 聯(lián)合會(huì)審機(jī)制

建設(shè)項(xiàng)目審批過程中涉及的審批部門和審批事項(xiàng)尤其多，且自由裁量權(quán)的空間更為廣袤。因此，如果說，前述一般性的行業(yè)聯(lián)合審批機(jī)制更倚重于技術(shù)審查集中和信息資料共享，那么建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合審批則應(yīng)更深一步 ，更注重審批程序運(yùn)行中的集中性、協(xié)商性。以寧波的實(shí)踐為例，在基本建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域引合會(huì)審機(jī)制，以推動(dòng)程序集中和動(dòng)態(tài)協(xié)商。該項(xiàng)會(huì)審機(jī)制被命名為“‘9+X’會(huì)審制度”，是在基本建設(shè)項(xiàng)目的審批工作進(jìn)入受理環(huán)節(jié)之后，由發(fā)改委、規(guī)劃局、國土資源局、環(huán)保局、住建委、節(jié)能辦、公安局、城管局、人防辦等與基本建設(shè)項(xiàng)目密切相關(guān)的部門和行業(yè)主管部門及相關(guān)單位（水電氣等公用事業(yè)單位）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體審議，指導(dǎo)項(xiàng)目單位做好各項(xiàng)手續(xù)報(bào)批前的準(zhǔn)備工作，并協(xié)調(diào)解決辦理過程中出現(xiàn)的問題的會(huì)議制度。會(huì)審制度采取的是各審批部門“面對(duì)面”進(jìn)行“會(huì)診”的“化學(xué)”上的聯(lián)合，各部門在此過程中進(jìn)行協(xié)商，甚至在合法合理的范圍內(nèi)對(duì)審批條件作出適當(dāng)變通。會(huì)議過程中，項(xiàng)目單位匯報(bào)初步設(shè)計(jì)方案后，各職能部門就其無法達(dá)到審批條件的地方分別提出修正意見，這實(shí)質(zhì)上將各部門分別審查設(shè)計(jì)方案的過程集中到了一個(gè)會(huì)議程序中。

這樣一種程序建制，在外觀上已具有先進(jìn)法域?qū)嵤┑摹坝?jì)劃裁決程序”的某些因子，后者是指在事涉大片國土開發(fā)的項(xiàng)目審批中，實(shí)施多部門集中裁決，并引入公眾參與。不過，與后者相比，所謂聯(lián)合會(huì)商，顯然還具有改進(jìn)的空間，特別是計(jì)劃裁決程序的精髓——“所有決定一次性集中作出”、“公眾參與”等在聯(lián)合會(huì)審機(jī)制中尚未有充分體現(xiàn)。

（四）模擬審批

模擬審批在各地的實(shí)踐不太一樣，但其大致的邏輯思路和操作模型是：投資項(xiàng)目在還不具備基本建設(shè)項(xiàng)目審批條件的情況下，為使項(xiàng)目早日開工，對(duì)于擬取得土地的投資項(xiàng)目，由該投資項(xiàng)目主體提出申請，按審批程序要求準(zhǔn)備報(bào)批資料，各審批部門視同該主體已取得土地，出具模擬審批意見。模擬審批意見可在相關(guān)職能部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)，事實(shí)上起到正式批件的法律效力，當(dāng)該項(xiàng)目主體取得土地并達(dá)到法定審批條件后，由各審批部門對(duì)土地取得前的模擬審批意見進(jìn)行補(bǔ)充、完善，出具正式審批文件，將模擬審批轉(zhuǎn)化為正式審批。這樣一種程序創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，被推動(dòng)者概括為“急事急辦、特事特辦、適度超前、交叉審批”。實(shí)踐證明，這一方式可以解決項(xiàng)目辦理中個(gè)別環(huán)節(jié)的瓶頸制約和被動(dòng)等待，提高項(xiàng)目辦理效率。

四、程序理性：行政審批制度改革的必由之路和重要保障

以上三個(gè)方面，是在以寧波行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革為主要考察樣本的基礎(chǔ)上，對(duì)審批制度改革過程中所彰顯的程序理性之片段化揭示。當(dāng)然，從宏觀的角度來看，這些程序理性及其輻射下的制度創(chuàng)新，僅僅是構(gòu)成整個(gè)行政審批“流程再造”工程之中的部分內(nèi)容。因此，以包括這些理性規(guī)律在內(nèi)的程序法理為指引，對(duì)整個(gè)行政審批流程進(jìn)行“法”的塑造，當(dāng)是一件有益的工作。當(dāng)下，全國的行政審批制度改革已進(jìn)行到第六輪，審批事項(xiàng)的削減、調(diào)整，審批環(huán)節(jié)的減少一直是多輪審改的核心內(nèi)容，只是，在這樣的看似以實(shí)體為主的主旋律之下，程序理性仍大有用武之地，在作者看來，這至少包含兩大方面的內(nèi)涵：一方面，審批事項(xiàng)的削減、審批裁量權(quán)的限制、審批環(huán)節(jié)的整合等實(shí)體改革的推進(jìn)，需以程序理性為基礎(chǔ)性保障，如此方能確保實(shí)體性改革的正當(dāng)性、科學(xué)性。另一方面，多輪行政審批制度改革的歷程表明，審批事項(xiàng)精簡也好，大部制也罷，都將是一個(gè)漸進(jìn)的過程，無法一蹴而就；但社會(huì)的呼聲和改革的緊迫性并不因此而稍有緩和，在這樣的背景下，通過審批程序的改革來對(duì)沖實(shí)體改革緩慢推進(jìn)造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本，不失為一條可能的路徑。本文的論證，或可為這樣一種路徑的可行性提供局部的注釋。

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審批制度論文范文第4篇

[論文關(guān)鍵詞]行政審批方式 行政服務(wù)效能 改革

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展，行政服務(wù)與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)逐漸凸顯。近年來，無錫市堅(jiān)持以行政權(quán)力公開透明運(yùn)行為原則，大力推進(jìn)行政審批制度改革，創(chuàng)新行政審批方式，提高行政服務(wù)效能，通過“兩集中、三到位”和“三通四化”讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，滿足了社會(huì)的多樣化和個(gè)性化需求，提升了公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值，營造了和諧寬松的發(fā)展環(huán)境，走出了一條富有特色的權(quán)力陽光運(yùn)行之路，為無錫經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添了新的動(dòng)力和活力。

一、創(chuàng)新行政權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

美國著名政治評(píng)論家羅伯特·基斯德爾斯基指出：“從本質(zhì)上講，政府作用被界定為提供公用物品，即那些市場提供不了的商品，而并非為追求政府目標(biāo)而替代市場?！庇纱丝梢姡闹饕毮苁翘峁┕参锲放c公共服務(wù)。行政審批是行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前管理的一種手段，是行政權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)重要模式，多年來發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展，行政服務(wù)與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)逐漸凸顯。從2007年開始，無錫市推進(jìn)以“兩集中、三到位”為重點(diǎn)的行政審批制度改革，集中許可（審批）服務(wù)事項(xiàng)、集中許可（審批）權(quán)限和許可（審批）事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心（下稱“中心”）到位、“中心”窗口授權(quán)到位、“中心”窗口人員配備到位。從2009年開始，在“兩集中、三到位”的基礎(chǔ)上推進(jìn)行政服務(wù)的“三通四化”，服務(wù)體系三級(jí)貫通、綠色通道高效暢通、信息網(wǎng)絡(luò)縱橫聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)體系化、審批流程化、政務(wù)電子化、服務(wù)效能化?！皟杉小⑷轿弧焙汀叭ㄋ幕备淖兞苏巧轿?、錯(cuò)位、缺位等問題，優(yōu)化配置了部門行政資源，進(jìn)一步明確了審批權(quán)責(zé)，進(jìn)一步下放了審批權(quán)限，進(jìn)一步還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場、還權(quán)于基層，減少了行政機(jī)關(guān)對(duì)市場過多的、不必要的干預(yù)，把本該由企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織管的事情交給它們自己管理，更大程度上發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。從而實(shí)現(xiàn)政府從無限向有限、從權(quán)利到責(zé)任、從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，在不斷完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，強(qiáng)化了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

二、依法規(guī)范行政權(quán)力，實(shí)施審批陽光操作

信息獲取不對(duì)稱和權(quán)力運(yùn)作不透明是產(chǎn)生腐敗的重要原因。長期以來，一些地方政府重許可、輕監(jiān)督，導(dǎo)致了濫用行政審批權(quán)力、以行政審批代替行政管理，使得行政審批成為滋生腐敗的溫床，其主要原因是行政審批設(shè)定權(quán)和適用行政審批的條件不明確、設(shè)定行政審批的事項(xiàng)不規(guī)范、行政審批事項(xiàng)不夠公開。事實(shí)證明，行政審批權(quán)過多過濫、“暗箱操作”、缺少必要的制約與監(jiān)督等，是產(chǎn)生腐敗的溫床。因此，深化行政審批改革，一定要在拓展行政審批公開的廣度和深度上下功夫，在解決真公開與假公開、對(duì)內(nèi)公開與對(duì)外公開相統(tǒng)一上求突破，努力為社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)利創(chuàng)造條件和提供保障。

無錫市通過“兩集中、三到位”和“三通四化”的實(shí)施，推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)范辦事程序，優(yōu)化辦事流程，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批，切實(shí)解決行政權(quán)力封閉運(yùn)行的問題。任何部門和單位不得擅自增設(shè)前置審批條件，消除了審批部門的自由裁量權(quán)，杜絕了“人情審批”和“交易審批”，有效地約束和規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行，做到“辦事有程序、操作有原則”，既防止了行政權(quán)力的消極無為，又限制了行政權(quán)力的恣意妄為，從機(jī)制上切斷了權(quán)力干預(yù)市場的行為，促進(jìn)了行政權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行，提高了源頭預(yù)防腐敗工作的針對(duì)性和有效性。

政府明確以“行政權(quán)力透明化”為價(jià)值取向，對(duì)審批項(xiàng)目實(shí)行告知承諾制和首辦責(zé)任制，不得非法委托下屬企事業(yè)單位、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)行使行政許可權(quán)，不得超期作出或不作出行政許可決定。同時(shí)，逐步規(guī)范機(jī)關(guān)工作人員的行政行為，最大限度地降低自由裁量權(quán)和審批的隨意性，控制了借審批徇私舞弊的違紀(jì)違法行為。目前，無錫市級(jí)行政審批事項(xiàng)已由3000多項(xiàng)削減至440項(xiàng)。所有具有行政許可（審批）權(quán)限的部門，按照“公開是原則、不公開是例外”的要求，將所有許可（審批）事項(xiàng)條件、程序、期限對(duì)社會(huì)公開，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。部門審批服務(wù)向行政服務(wù)中心窗口整體轉(zhuǎn)移后，通過一事一表、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、視屏監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)各部門的審批過程在陽光下運(yùn)作，讓行政審批工作由幕后走向前臺(tái)；通過集中監(jiān)管、電子監(jiān)察、服務(wù)對(duì)象評(píng)判，實(shí)現(xiàn)程序公開、過程透明、行為規(guī)范。遏制了利用審批亂收費(fèi)、濫用審批權(quán)力等侵害群眾利益的行為，為公民、法人和其他組織，為社會(huì)提供了更加公開、透明、高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，充分體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

三、行政審批流程再造，提升行政服務(wù)效能

行政審批是政府直接面向社會(huì)的行政權(quán)力運(yùn)行方式，是公眾與政府交流的一個(gè)重要窗口，其運(yùn)行規(guī)范與否，對(duì)政府形象具有重要的影響。眾所周知，政府的行政權(quán)力絕大多數(shù)集中在行政審批這一環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)審批中，各部門分散辦公，相關(guān)信息公開的內(nèi)容和形式不統(tǒng)一、不到位，使審批主體與報(bào)批方之間信息不對(duì)等，客觀造成本位主義思想、放大了審批權(quán)力空間。雖然，前一階段各地陸續(xù)成立行政審批服務(wù)中心，實(shí)行“一站式”窗口辦公。但由于授權(quán)不到位，窗口漸漸淪為擺設(shè)，行政審批改革的目標(biāo)并未達(dá)到。主要表現(xiàn)在：一是權(quán)力行使依據(jù)繁雜，透明度依然不夠，社會(huì)公眾查詢困難；二是崗位職責(zé)不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)，審批權(quán)力與責(zé)任脫離、與權(quán)力主體利益掛鉤的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，推諉扯皮時(shí)有發(fā)生；三是審批程序繁瑣，審批時(shí)限長、效率低，不能為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)；四是權(quán)力封閉運(yùn)行，制約手段落后，自由裁量權(quán)大，缺乏有效的監(jiān)督與制約。

在依法行政的前提下，無錫市對(duì)行政許可（審批）進(jìn)行流程改造，從梳理行政管理事項(xiàng)和業(yè)務(wù)工作流程等方面入手，全面整合橫向、縱向之間的工作鏈條，促進(jìn)行政審批工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)施“兩集中、三到位”后，優(yōu)化了審批流程，減化了審批環(huán)節(jié)，壓縮了審批時(shí)間，共減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)94個(gè)，減少前置條件14個(gè)，使291個(gè)審批事項(xiàng)能在窗口直接辦理，占許可（審批）事項(xiàng)的62.3%，審批時(shí)間平均縮短7.85天，辦結(jié)時(shí)間提速56.5%。目前，無錫市審批辦理事項(xiàng)的承諾時(shí)間已縮短至7個(gè)工作日，極大提升了行政服務(wù)效能。

審批制度論文范文第5篇

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；MC公司；缺陷；建議

一、引言

內(nèi)部控制是指為了合理保證單位經(jīng)營活動(dòng)的效益性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和法律法規(guī)的遵循性，而檢查、制約和調(diào)整內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)的自律系統(tǒng)。MC公司是一家中小企業(yè)上市公司，公司具有優(yōu)良的業(yè)績，但在內(nèi)部控制方面也還存在許多缺陷。論文結(jié)合我國已有的內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范和MC公司的實(shí)際情況，對(duì)其內(nèi)部控制問題的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行研究找出原因，提出重構(gòu)MC公司內(nèi)部控制的具體措施。

二、內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)

內(nèi)部控制，是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的正確可靠，在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

內(nèi)部控制包括八個(gè)相互關(guān)聯(lián)的構(gòu)成要素。這八個(gè)構(gòu)成要素是：內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)制定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)、控制活動(dòng)信息和溝通監(jiān)控。八個(gè)要素之間的關(guān)系并不是一個(gè)嚴(yán)格的順次過程，他們的作用過程是一個(gè)交叉的、多方向的、反復(fù)的過程，幾乎每一個(gè)構(gòu)成要素都會(huì)影響其它構(gòu)成要素。

三、MC公司及其內(nèi)部控制現(xiàn)狀介紹

（一）MC公司簡介

MC公司始建于一九五五年，是一家一制藥為主的中小企業(yè)，經(jīng)過50多年的風(fēng)雨歷程，公司已經(jīng)從傳統(tǒng)的手工作坊發(fā)展成為一個(gè)集科研、生產(chǎn)、營銷為一體，集產(chǎn)業(yè)、人才、地域資源優(yōu)勢為一身的高科技中藥現(xiàn)代化企業(yè)。MC公司結(jié)合自身的實(shí)際情況以及相關(guān)法律法規(guī)的要求，建立了現(xiàn)代化的組織結(jié)構(gòu)。

（二）MC公司內(nèi)部控制現(xiàn)狀

MC公司的內(nèi)部控制比較健全，下面就四個(gè)方面進(jìn)行了介紹。

1.MC公司的內(nèi)部控制環(huán)境

公司成立以來，建立并逐漸健全了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等公司治理結(jié)構(gòu)。2000年建立了《股東大會(huì)議事規(guī)則》，之后陸續(xù)建立了《董事會(huì)工作制度及議事規(guī)則》、《獨(dú)立董事制度》等。

2.資金審批制度

公司本部費(fèi)用資金審批權(quán)限：單筆金額在1萬元以下（含1萬元）的日常經(jīng)營費(fèi)用支付由部門主管、財(cái)務(wù)總監(jiān)簽字審批。1―10萬元以內(nèi)（含10萬元）日常經(jīng)營費(fèi)用由副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)審批。10萬元以上的經(jīng)營費(fèi)用及財(cái)務(wù)、特殊、公關(guān)費(fèi)用由總經(jīng)理審批。

3.預(yù)算管理制度

公司設(shè)預(yù)算管理委員會(huì)，預(yù)算管理委員會(huì)于次年一月召開預(yù)算管理委員會(huì)會(huì)議，審查公司下一年年度預(yù)算草案。對(duì)未能通過預(yù)算管理委員會(huì)審查的項(xiàng)目，有關(guān)預(yù)算責(zé)任部門應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)審查后的預(yù)算草案，報(bào)董事會(huì)審批。

4.內(nèi)部審計(jì)制度

為保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，公司在董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)公司的內(nèi)部審計(jì)以及外部審計(jì)的協(xié)調(diào)。審計(jì)部在審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行公司內(nèi)部審計(jì)任務(wù)，對(duì)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告，同時(shí)也向董事會(huì)報(bào)告。

通過以上介紹可以看出MC公司的內(nèi)部控制比較健全，在整個(gè)內(nèi)部控制建設(shè)上也覆蓋了內(nèi)部環(huán)境、控制活動(dòng)、信息與溝通等要素，但其中仍然存在相當(dāng)多的缺陷，下面說明MC公司內(nèi)部控制的缺陷并對(duì)成因進(jìn)行分析。

四、MC公司內(nèi)部控制的缺陷及成因分析

（一）MC公司內(nèi)部控制的缺陷

MC公司現(xiàn)行的內(nèi)部控制存在的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)薄弱

MC公司形式上雖然建立了董事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)，但由于董事會(huì)和經(jīng)營班子基本上是一套人馬，使得董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的制衡就是名存實(shí)亡。

2.預(yù)算制度的缺陷

預(yù)算管理是企業(yè)年度目標(biāo)以及相應(yīng)的資源配置方式的量化，是企業(yè)財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。MC公司的預(yù)算管理制度有對(duì)研發(fā)部門和管理部門的預(yù)算制度不嚴(yán)格和預(yù)算沒有貫徹全面預(yù)算思想等缺陷。

3.內(nèi)部審計(jì)的缺陷

MC公司的內(nèi)部審計(jì)只有一紙空文，沒有實(shí)際機(jī)構(gòu)和人員從事專門日常性工作。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)只對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)部門未對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行過評(píng)價(jià)，也沒有提出過相關(guān)管理建議。

（二）MC公司內(nèi)部控制缺陷的成因分析

1.企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一化

MC公司成立之初是由當(dāng)?shù)卣糠殖鲑Y和企業(yè)科技人員自己籌資興辦的，所有權(quán)不斷向創(chuàng)業(yè)者強(qiáng)化，投資風(fēng)險(xiǎn)過于集中，導(dǎo)致形成“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象。

2.管理者對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足

MC公司并不缺乏與內(nèi)部控制相關(guān)的規(guī)章制度，但由于管理者認(rèn)識(shí)不足，造成了內(nèi)部控制環(huán)境不佳、監(jiān)督力差。企業(yè)存在的有章不循和無章亂循的現(xiàn)象。

3.企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)淡薄

MC公司高度集中的決策權(quán)使公司其他管理者無法進(jìn)行日常事物的管理。實(shí)際控制人擁有全部的產(chǎn)權(quán)，高度集權(quán)使得管理者缺乏加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的根本動(dòng)因。

五、對(duì)MC公司內(nèi)部控制的建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境反映了一個(gè)組織的特性，影響組織里人們對(duì)整體管理理念的認(rèn)識(shí)。MC公司應(yīng)當(dāng)推進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，完善法人治理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮董事會(huì)在內(nèi)部控制中的核心地位，完善內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）建立完善的預(yù)算制度

全面預(yù)算制度有利于企業(yè)對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行優(yōu)化配置，MC公司應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算制度，針對(duì)公司業(yè)務(wù)的具體情況，對(duì)研發(fā)部門和管理部門的預(yù)算控制加以改進(jìn)，建立資金預(yù)算制度。

（三）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用

內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，MC公司應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)的現(xiàn)狀，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，確立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作。

六、結(jié)論

通過以上對(duì)相關(guān)內(nèi)部控制理論的梳理，結(jié)合該企業(yè)的實(shí)際情況和對(duì)該企業(yè)的內(nèi)部控制狀況進(jìn)行的分析，可知MC公司應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，為公司制定較為可行的預(yù)算制度，樹立全面預(yù)算的思想，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部門的審計(jì)，健全公司的內(nèi)部控制，促進(jìn)企業(yè)的健康有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：