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農(nóng)村土地征收管理?xiàng)l例范文第1篇

一、自然資源權(quán)益交易中的“市場失靈”

(一)自然資源權(quán)益與市場失靈自然資源既是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是環(huán)境要素的重要內(nèi)涵。為了對自然資源的節(jié)約形成激勵(lì)，有必要“建立更為有效的生產(chǎn)要素交易市場，消除自然資源價(jià)格的低估和扭曲，使得各種資源價(jià)格能夠真實(shí)反映其稀缺程度，從而迫使企業(yè)自覺減少稀缺資源的消耗，研發(fā)節(jié)約稀缺資源和利用替代資源的技術(shù)。作為權(quán)益的自然資源一般具有稀缺性、公共性、區(qū)域性特征，其較強(qiáng)的外部性與多樣性特征又造就了其復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?！保?］市場是進(jìn)行資源配置的方式或場所。市場失靈(MarketFailure)是在1958年由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗西斯•M•巴托(Francis．M．Bator)在《市場失靈的剖析》(TheAnatomyofMarketFail-ure)一文中首次提出，其通常意蘊(yùn)為正常的供給和需求的市場力量不能對整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生最優(yōu)結(jié)果，也指市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用高效配置資源。從1776年《國富論》出版到1936年《就業(yè)、利息和貨幣通論》問世的160年間，市場失靈隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及市場成熟度的變化而逐步凸顯，從而使經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了一個(gè)由純粹市場經(jīng)濟(jì)到市場體制與國家干預(yù)相結(jié)合的混合體制的轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程也是經(jīng)濟(jì)法逐步產(chǎn)生和嬗變的過程。截至目前，學(xué)者們所認(rèn)識到的市場失靈的形式主要有以下幾種形式:市場的不完全;市場的不普遍;信息的不充分和偏在;外部性問題;公共產(chǎn)品;存在經(jīng)濟(jì)周期。［2］以上表現(xiàn)形式在根本上是由市場自身的缺陷以及經(jīng)濟(jì)人的“自利”性引發(fā)的。當(dāng)自然資源權(quán)益作為一種特殊商品或者資源進(jìn)入市場進(jìn)行交易或者以市場機(jī)制作為配置資源方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，原則上就難以避免市場的種種“失靈”遭遇。

(二)自然資源權(quán)益交易中的“市場失靈”理論上，市場是合理配置資源的有效途徑。通過反映資源稀缺性的價(jià)格這一敏感信號，有效運(yùn)行的市場機(jī)制作為“看不見的手”可以引導(dǎo)配置各種資源以發(fā)揮其最大的效用，甚至能夠使市場追逐私利的“經(jīng)濟(jì)”人行為產(chǎn)生有益于社會(huì)公益的理想效用。然而鑒于自然資源權(quán)益的特性，其交易往往難以完全達(dá)致上述效果，在一定條件下甚至違背構(gòu)建交易機(jī)制的初衷，以種種“失靈”的方式表現(xiàn)出對市場的背離。其一，市場不普遍。價(jià)格機(jī)制是市場配置資源的主要途徑，喪失價(jià)格機(jī)制作用的空間即構(gòu)成市場機(jī)制不能有效發(fā)揮的空白范域，整體上構(gòu)成不普遍的市場。自然資源權(quán)益的價(jià)格構(gòu)成中開發(fā)成本的非完全性、利用成本的非充分性及自然資源稅收的非合理性，使自然資源權(quán)益價(jià)值產(chǎn)生瑕疵，價(jià)格機(jī)制難以依照市場規(guī)律正常調(diào)節(jié)對自然資源的開發(fā)利用。未將自然資源開發(fā)利用中的各種成本足額有效的反映到價(jià)格構(gòu)成中，就無法保持自然資源權(quán)益價(jià)值構(gòu)成的完整性，促進(jìn)自然資源的高效開發(fā)與利用就成為奢談。由此價(jià)格機(jī)制的失范容易發(fā)生在自然資源領(lǐng)域，資源權(quán)益因市場的“缺位”而處于低價(jià)甚至無價(jià)的境地，甚至對濫用資源及破壞環(huán)境構(gòu)成激勵(lì)。其二，存在外部性問題。外部性(externality)指由于市場活動(dòng)給無辜第三方造成的成本或指社會(huì)成員在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān)，進(jìn)而造成行為舉動(dòng)與行為后果不一致的情形。外部性分為負(fù)外部性和正外部性，負(fù)外部性是指私人收益大于社會(huì)收益而私人成本小于社會(huì)成本的情形，例如自然資源的濫伐或環(huán)境的污染;負(fù)外部性的存在往往對不良行為構(gòu)成激勵(lì)，而正外部性則可能減損對良好行為的激勵(lì)。二者都將促使資源配置偏離帕累托最優(yōu)點(diǎn)，而降低資源配置的效率。自然資源市場難以有效克服生態(tài)保護(hù)負(fù)外部性。例如濫伐自然資源既是一種行為，也是一種“公共害品”;在環(huán)境侵害的案例中，負(fù)外部效應(yīng)的受體為了維持原有生產(chǎn)或消費(fèi)效用，必須增加一定的成本支出，如安裝防污設(shè)施等，其將造成私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益的不一致。正外部性是指私人收益小于社會(huì)收益而私人成本大于社會(huì)成本的情形，如教育或個(gè)人注射甲流疫苗。對于正外部性問題，自然資源市場自身仍無法解決。由于自然資源市場的正外部性使生產(chǎn)者無法獲得其收益，即正外部性是第三方公共益品。有利于維持自然資源質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為，如植樹造林、退耕還林、農(nóng)林水利工程展等，均屬于生態(tài)正外部性。此種公共益品往往被集體所消費(fèi)，而“搭便車”等現(xiàn)象的存在使提供者通常不能通過市場機(jī)制收回“擴(kuò)散”出去的社會(huì)福利，自然資源配置當(dāng)然也難于達(dá)到帕累托最優(yōu)。更難以避免市場失靈的是外部性的時(shí)滯效應(yīng)，例如對林木等自然資源的亂伐濫采所造成的氣候無常、生物多樣性貶損等負(fù)外部性需要長達(dá)幾十年乃至幾代人的時(shí)間跨度才可能被察覺到。此類外部性的時(shí)滯效應(yīng)是自然資源市場失靈的典型表現(xiàn)。其三，信息失靈。與普通市場體制并無二致，自然資源市場體制同樣是一個(gè)決策分散化的體制，在此類體制中，包括公權(quán)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等在內(nèi)的各種主體常會(huì)作出多種決策。信息是一種構(gòu)成決策基礎(chǔ)的稀缺性資源，由此市場中的各主體對信息的依賴性更大，但現(xiàn)實(shí)中并不當(dāng)然存在充分、有效、易于獲取的信息，由此決策主體在作出決策時(shí)往往面臨信息不足、偏在等問題，進(jìn)而導(dǎo)致更多不良效應(yīng)。同時(shí)，根源于信息問題的道德風(fēng)險(xiǎn)將高概率導(dǎo)致市場配置資源的低效率，由信息失靈而產(chǎn)生的關(guān)系交易可能使市場被人為割裂，由信息不對稱而產(chǎn)生的逆向選擇甚至可能導(dǎo)致市場的消亡。［3］(P．1－28)即便在非因道德風(fēng)險(xiǎn)造成的信息不對稱情形中，信息問題也可能導(dǎo)致市場機(jī)制功能的縮減。例如處于信息較為封閉的社會(huì)環(huán)境條件下的自然資源交易者，其只有在急需轉(zhuǎn)讓手中的自然資源權(quán)益時(shí)，才會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并收集到相關(guān)有效信息;這種根據(jù)短時(shí)間內(nèi)收集信息所作出判斷的準(zhǔn)確性毫無疑問會(huì)受到質(zhì)疑;而長期從事該行業(yè)的經(jīng)營者會(huì)由于掌握更多獲取信息的途徑而處于優(yōu)勢地位;這種信息不對稱所導(dǎo)致的交易成本分布不均不僅使市場主體在事實(shí)上處于不平衡地位，市場機(jī)制的正常發(fā)揮也將遭受影響。

二、自然資源權(quán)益交易中的“中國面相”

我國的自然資源權(quán)益交易既具有上述共性揭示的表征，更因我國長期以來公權(quán)對自然資源產(chǎn)權(quán)市場的管制、自然資源的分布特性以及其他中國“特色”因素，而呈現(xiàn)出更多的“中國面相”，對這些現(xiàn)象的考察宜于全面而針對性的提出公權(quán)的職能定位及介入的路徑。第一，市場不完全。我國自然資源產(chǎn)權(quán)市場經(jīng)過60年的制度變遷，尚沒有完全淡出公共所有、政府管制的模式，自然資源產(chǎn)權(quán)市場運(yùn)行并未擺脫較強(qiáng)的公權(quán)特征，私權(quán)交易自然資源產(chǎn)權(quán)僅局限于部分領(lǐng)域，整體意義上的自然資源產(chǎn)權(quán)市場并未真正發(fā)育起來。有研究者從礦權(quán)交易這一側(cè)面對我國自然資源市場的不完全提供了具有價(jià)值的分析，其將這種不完全性總結(jié)為個(gè)別領(lǐng)域的表現(xiàn)，具體包括礦業(yè)權(quán)出讓不規(guī)范、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在“炒礦”現(xiàn)象、政府在礦業(yè)權(quán)市場中的職能定位不明晰、礦業(yè)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制不合理、改革措施還沒有完全到位、中介服務(wù)不完善、法律制度不完善等，［4］如果這些表征的深層次原因的“同類項(xiàng)”加以抽取可以發(fā)現(xiàn)市場不足的根源多與我國長期以來的國家對自然資源市場的公權(quán)壟斷與嚴(yán)格控制不無牽連。從長久的公權(quán)壟斷到對市場的逐步放權(quán)再到較高程度自由市場的過渡并非一朝一夕之功，市場體系的欠完善，市場力量的薄弱與微觀交易效能的匱乏實(shí)為我國必須正視與直面的陣痛。從這一點(diǎn)不難暫時(shí)作出初步而模糊的設(shè)想———解決中國自然資源權(quán)益交易市場問題，更重要的不是“規(guī)制”，而是“培育”。第二，市場發(fā)展的不平衡。相較于其他國家市場的現(xiàn)狀，我國自然資源市場的發(fā)展的不平衡性尤強(qiáng)，從整個(gè)市場構(gòu)建來看，這種不平衡性會(huì)影響全國性資源市場的健全和市場機(jī)制的高效滲透。以農(nóng)地交易為例，我國的農(nóng)地制度具有強(qiáng)烈的區(qū)域差異，姚洋(2004)將之歸納為6種農(nóng)地制度安排類型。同樣，中國的農(nóng)地市場也具有顯著的地區(qū)性差異。根據(jù)地理位置將17個(gè)被調(diào)查的省份分為東北地區(qū)、東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。分析表明，我國東北地區(qū)和東部沿海地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對更成熟一些，而中西部地區(qū)比較落后。此種不平衡性在我國礦權(quán)、林權(quán)等資源交易市場都有所體現(xiàn)，且為帶有地方性特色的市場自身無法克服，由此協(xié)調(diào)與均衡的需求為公權(quán)的介入提供了空間。第三，信息嚴(yán)重不對稱。從路徑依賴角度闡釋，鑒于我國的歷史文化傳統(tǒng)等原因，相對于其他國家，我國自然資源市場的信息失靈問題尤為突出，且信息不對稱為其中的“重災(zāi)區(qū)”;這在我國礦權(quán)交易中得到了較明顯的展示。因?yàn)槲覈V產(chǎn)方面資源多埋在深度較高的地下，同時(shí)，礦區(qū)內(nèi)的分布格局非常不勻稱，由此容易使礦產(chǎn)的品味與儲(chǔ)量或開采的難度等相關(guān)信息，難以為其他人所獲取與證實(shí)。由于信息的難測，礦權(quán)價(jià)值的確定難度隨之上升，并且成本也比較高，可行性方面也大打折扣，甚至成為不可能完成的作業(yè)?；诖?，相應(yīng)的礦權(quán)交易費(fèi)用是偏高的;再結(jié)合信息不易被第三方所證實(shí)，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓方存在提供不實(shí)信息的“負(fù)面激勵(lì)”。例如，將礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量與前景預(yù)測予以一定程度的夸大，或者對品位進(jìn)行虛假預(yù)測，或“人為”制造降低開采難度的事實(shí)等;換言之，轉(zhuǎn)讓方可能具有相當(dāng)強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。由此即便是受讓方發(fā)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)讓方的欺騙事實(shí)后進(jìn)而向法院提出救濟(jì)請求，卻因?yàn)樘摷偈聦?shí)之的難以得到“證實(shí)”，轉(zhuǎn)讓方受到懲罰的可能性隨之降低。當(dāng)然假如交易當(dāng)事人之間的合作具備一定程度的“反復(fù)性”，則基于長遠(yuǎn)利益與合作關(guān)系的考慮，轉(zhuǎn)讓方也具有將自身的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)加以適當(dāng)抑制的可能性。然而，不可忽略的事實(shí)是，礦權(quán)交易的頻率在整體上是非常低的，甚至僅僅為“一次性”買賣;由此，期待轉(zhuǎn)讓方自己對機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)施加遏制是不具有較高的現(xiàn)實(shí)性的。因而在一般情形下，為避免或降低遭受欺詐的可能性，受讓方將很可能對轉(zhuǎn)讓方提供的相關(guān)信息，如地質(zhì)情況、和儲(chǔ)量及其分布等進(jìn)行高度仔細(xì)的甄別與考量，進(jìn)而輔之以田野式的“實(shí)地勘察”，達(dá)到證實(shí)或親身獲取信息的目的。鑒于此，考慮到為防止欺詐而大量增加的信息收集成本，實(shí)際的交易費(fèi)用在事實(shí)上是大幅度提升了。從這個(gè)角度考慮，交易當(dāng)事各方“前交易階段”的現(xiàn)實(shí)費(fèi)用是相當(dāng)高昂的。［5］這無疑嚴(yán)重?fù)p害了市場機(jī)制本應(yīng)具有的效率機(jī)制。

三、公權(quán)在我國自然資源權(quán)益交易市場中職能定位

由于市場自身無法克服體制內(nèi)外的障礙，公權(quán)介入成為必要，但從某種層面上被視為市場天敵的公權(quán)在介入市場的過程中應(yīng)扮演何種角色，承擔(dān)何種職能注定是敏感而不容忽視的議題。

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃———走出“失靈”的基石對于我國自然資源權(quán)益交易的考察可知其中的市場失靈實(shí)乃“事出多因”，局限與偏頗的矯治路線無法克服具有強(qiáng)烈中國特色的結(jié)構(gòu)性缺陷。系統(tǒng)論知識為我們提供了出路:以整體性、關(guān)聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性的視角展開矯正工作，而具備此項(xiàng)行動(dòng)能力的只可能是同時(shí)擁有高位階、強(qiáng)制性、多資源的國家公權(quán)力。這種統(tǒng)籌規(guī)劃使官方的基本態(tài)度、自然資源市場的結(jié)構(gòu)比例等綜合性要素與體系性指標(biāo)具有盡可能明確的顯示度。公權(quán)的統(tǒng)籌規(guī)劃職能是避免市場混亂，抑制市場盲目性的基礎(chǔ)性工作，如排污權(quán)市場中對環(huán)境容量的確定，水權(quán)市場中對初始水權(quán)的分配，土地市場中對土地儲(chǔ)備量的核定，對礦權(quán)市場體系的確立以及對林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制改革的目標(biāo)厘定及結(jié)構(gòu)劃分等等，都屬于幫助克服或避免市場失靈、保持市場穩(wěn)定性、有序性與維護(hù)市場發(fā)展的均衡性的亟待細(xì)化的前提性作業(yè)。

(二)制度供給———自主型立法與需求型“變法”并進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，除去市場自身缺陷外，市場中的諸多弊端都是制度缺位或瑕疵所致。關(guān)于人與規(guī)則關(guān)系的研究表明，在普通場合中，有強(qiáng)制力作為后盾的正式制度(包括法律和政策)由于可懲罰性與責(zé)任追究機(jī)制的保障而具備更強(qiáng)的服從性與執(zhí)行力。公權(quán)之“公”很大程度上是正是國家機(jī)器這一強(qiáng)力資源為權(quán)力行使者提供了上述保證。立法機(jī)關(guān)、政府提供的組織與文本共同勾勒出制度受體的行為疆域，而市場的自利傾向與個(gè)體性特征無法產(chǎn)出在根本意義上維持自然資源市場整體有序性和公平性的組織與文本。同時(shí)，這些制度構(gòu)成既包括公權(quán)者高瞻遠(yuǎn)矚下的自主型立法，如早期的《水法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《農(nóng)村土地承包法》等涉及自然資源交易的原則性規(guī)定;也包括其審時(shí)度勢式下的“市場需求型”變法，如當(dāng)原則性規(guī)定不符合市場需要時(shí)所產(chǎn)生的執(zhí)行性、操作性更強(qiáng)的法律文本，如《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中關(guān)于水權(quán)交易依據(jù)與《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》中關(guān)于林權(quán)交易擔(dān)保的規(guī)定等等，即創(chuàng)新型立法與修正型立法并進(jìn)。這些制度大致包括但不限于自然資源產(chǎn)權(quán)初始分配制度、市場主體管理制度、市場行為管理制度、市場集中規(guī)制制度、自然資源價(jià)格規(guī)制制度、交易信息披露制度、交易收益分配制度等。

(三)利益衡平———彌補(bǔ)集體有限理性的實(shí)質(zhì)公平觀在中國正在進(jìn)行的“和諧社會(huì)”構(gòu)建進(jìn)程中，利益上的和諧是各方面和諧的重要推動(dòng)力與衡量指標(biāo);中央提出的改革成果公平分享目標(biāo)也是為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的基礎(chǔ)性動(dòng)因。有學(xué)者以公權(quán)之于美國排污權(quán)市場的多重利益及其協(xié)調(diào)為例對自然資源市場中利益維度的“和諧化”進(jìn)行分析———“在美國，對排污權(quán)交易市場的參與人員沒有什么限制，其初衷在于讓公民表達(dá)自己的意愿，擴(kuò)大環(huán)保的群眾基礎(chǔ)。即環(huán)境保護(hù)組織或個(gè)人希望改善環(huán)境狀況，可以進(jìn)入排污權(quán)交易市場購買排污權(quán)，然后將其控制在自己手中，不再賣出。但是，實(shí)現(xiàn)這種自由有一定的規(guī)則基礎(chǔ)，即隱含在排污權(quán)交易市場秩序背后的規(guī)則并不是一般的規(guī)則，它具有抽象性、非特定目的性和否定性的特點(diǎn)。這種抽象性體現(xiàn)在這些規(guī)則不是具體地、詳盡地或干涉性地規(guī)定了市場主體的具體行為內(nèi)容，而是通過制定一些抽象規(guī)則，從否定的角度，以不干涉和侵犯他人經(jīng)濟(jì)自由和基本權(quán)利為界創(chuàng)造了一個(gè)自由活動(dòng)的空間。這些規(guī)則將每個(gè)人的行為限定在可預(yù)知的范圍內(nèi)，從而擴(kuò)大了所有人所能夠享受的自由。在這個(gè)自由空間里，形式各異的偏好、五花八門的利益以及不同信仰的人都可以和平相處，其沖突都可以被這些抽象的、公正的、否定性的一般規(guī)則所化解?！保?］盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)公設(shè)中存在兩種相悖的人性假設(shè)，即人類可能同時(shí)具有利己主義和利他主義兩種傾向，但由于自然資源市場多主體多目標(biāo)的存在，當(dāng)作為經(jīng)濟(jì)人的行為形成一個(gè)集合的時(shí)候，很難將各方利益衡平與沖突的協(xié)調(diào)押寶于市場;我國自然資源市場中弱勢群體利益長期難于保障的現(xiàn)實(shí)也揭示了私權(quán)博弈中利益均衡方面的尷尬。市場中集體理性的有限性決定了實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)難以仰仗于市場自身，公權(quán)的介入?yún)s為失衡利益的彌補(bǔ)提供了可能性。同時(shí)，對包括弱勢交易主體的公權(quán)救濟(jì)與平衡也不是絕對的，“公權(quán)可基于公平、效率、安全等考慮，對交易進(jìn)行各種形式的干預(yù)，但公權(quán)對交易雙方的傾斜性利益配置必須非常謹(jǐn)慎。這種運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行的損人利人的干預(yù)必須是公權(quán)機(jī)構(gòu)解決棘手問題時(shí)的最終辦法，在窮盡其他所有可能辦法而不能較好解決問題的情形下，公權(quán)的這種干預(yù)才可以被考慮?！保?］由此公權(quán)在行使平衡利益職能的時(shí)候，對公平的維護(hù)還應(yīng)尊重市場規(guī)律，收集相關(guān)自然資源市場信息，在成本收益分析的基礎(chǔ)上作出恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?/p>