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財政作為綜合經(jīng)濟的反應(yīng)，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家的長治久安。然而目前我國財政運行過程中的各類風險問題正逐步凸現(xiàn)并引起各方關(guān)注，理論界和實際操作部門也正在研究財政風險問題的防范和化解措施。風險越大，說明社會經(jīng)濟生活中存在的公共風險越多，國家機器正常運轉(zhuǎn)遭受損害的可能性越大。因此，財政風險不只是財政部門本身的風險，還是政府的風險，系統(tǒng)研究財政領(lǐng)域內(nèi)可能存在的風險及判別指標和測算流程，便在現(xiàn)時期具有了直接而現(xiàn)實的意義。

一、地方財政風險預(yù)警機制的目標與基本技術(shù)原則

財政風險預(yù)警機制的目標是根據(jù)地方財政風險現(xiàn)狀，構(gòu)建符合我國地方財政風險狀況的財政風險預(yù)警系統(tǒng)和風險防范化解機制，實現(xiàn)財政風險管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化。具體而言，預(yù)警機制的功能目標包括三個：一是預(yù)警功能，即通過確定一系列預(yù)警指標及判別標準可以實現(xiàn)對財政風險預(yù)警。首先通過主要指標測算出地方財政的風險度值，其次通過一系列的宏觀和微觀的參考監(jiān)控指標體系衡量地區(qū)財政風險狀況。二是實時監(jiān)控功能，即通過對財政債務(wù)的項目結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)實行實時監(jiān)控，對負債的變動趨勢做出分析評價。三是風險預(yù)算功能，即依據(jù)每一項負債的參數(shù)（金額、期限、利率和償還方式等）以及債務(wù)違約概率，確定未來償還債務(wù)對財政資金的支出需求，形成一個長期的、滾動的債務(wù)預(yù)算。

地方財政風險預(yù)警機制的基本技術(shù)原則包括兩個方面，一是實用性原則。當前地方財政負債形成機制復雜，缺乏完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，財政債務(wù)狀況底數(shù)不清，沒有普遍認可的指標及判別依據(jù)。在這種條件下，構(gòu)建地方財政風險預(yù)警系統(tǒng)必須堅持實用性、適用性和可行性原則，這一原則貫穿在界定債務(wù)范圍，確定指標體系和判別標準的全過程。二是動態(tài)性原則。堅持動態(tài)性原則的原因主要有兩個方面，其一，現(xiàn)階段地方財政負債體現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)軌性和體制性特征。有些負債是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中政府應(yīng)承擔的成本，隨著社會主義市場經(jīng)濟的日趨完善，這些債務(wù)將會逐漸被消化；與此同時，一些新的負債形成機制將會產(chǎn)生，債務(wù)形成機制具有動態(tài)性；其二，所選擇的指標及標準應(yīng)體現(xiàn)適用性原則，即不是以理論預(yù)警值確定的，而是根據(jù)當前地方負債的特征確定的，隨著債務(wù)的變動，指標及其判斷標準應(yīng)不斷做出調(diào)整，使之不斷趨向理論值。

二、地方財政風險預(yù)警機制的基本內(nèi)容

地方財政風險預(yù)警機制的基本內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

1、以債務(wù)為核心。財政風險是社會經(jīng)濟風險在地方財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。隨著社會分工越來越細，社會經(jīng)濟運行過程中的私人風險越來越多地轉(zhuǎn)化為公共風險，政府承擔風險的范圍不斷擴大。具體而言，地方財政風險的影響因素主要有社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境和融資環(huán)境，這些因素的影響又最終表現(xiàn)為對即期和潛在的財政資金要求。如果即期財政收入不能滿足這些資金需求，則財政只能通過融資來滿足，即表現(xiàn)為財政債務(wù)的增加。上述因素最終會通過債務(wù)的形式表現(xiàn)出來，因地方此財政風險預(yù)警系統(tǒng)的研究對象是財政債務(wù)。主要包括財政直接債務(wù)和財政或有債務(wù)，直接債務(wù)是指在任何情況下都會發(fā)生而且數(shù)額確定的政府債務(wù)，可以通過一些具體的基礎(chǔ)參數(shù)計算得到，如政府外債負擔可以通過借款額度、幣種、利率、期限和匯率計算得到；或有債務(wù)是指基于某一偶然的或有事件的政府債務(wù)，其發(fā)生的概率及由此引發(fā)的財政支出規(guī)模依賴于某一或有事件的發(fā)生，如自然災(zāi)害、銀行危機等。

在確定了以債務(wù)為地方財政風險預(yù)警系統(tǒng)的研究對象以后，需要解決的主要問題是如何界定債務(wù)以確定債務(wù)的外延，使研究對象具體化。或有負債具有廣泛性和不確定性，缺乏必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。如地方金融機構(gòu)風險，需要掌握地方性金融機構(gòu)運行狀況的具體財務(wù)指標；國有企業(yè)轉(zhuǎn)制所引起的財政風險需要分析有關(guān)國有企業(yè)改革的政策、企業(yè)自身的經(jīng)營狀況及財務(wù)狀況；社會保障改革成本所涉及的問題也很多，地方政府所承擔的責任難以準確確定。因此對由或有負債產(chǎn)生的財政風險應(yīng)單獨進行研究，以附加報告的形式對系統(tǒng)進行補充，供領(lǐng)導決策時參考。則地方財政風險的研究對象主要集中在目前為止確定的財政債務(wù)，即財政可以準確掌握的、具有可靠統(tǒng)計數(shù)字的債務(wù)，這包括三個方面的內(nèi)容：一是財政直接債務(wù)，即財政承擔第一性付款責任且付款責任明確的政府債務(wù)，如外債、國債轉(zhuǎn)貸資金等；二是財政擔保所形成的財政債務(wù)，即以契約或合同方式產(chǎn)生的，財政承擔第二性付款責任的政府債務(wù)；三是財政運行過程中形成的硬赤字。財政運行過程中由于收支矛盾尖銳，形成的赤字包括兩個部分，硬赤字和軟赤字。硬赤字是指地方財政以欠發(fā)工資、拖欠債務(wù)等形式存在的收支缺口；軟赤字是指地方財政對必要的公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入不足。對硬赤字的處理方式是認為每發(fā)生一筆硬赤字都認為是一筆新債務(wù)的產(chǎn)生，同時，將該筆債務(wù)計入逾期債務(wù)。

2、以項目為基礎(chǔ)。財政債務(wù)最終表現(xiàn)為一些具體的項目，這是財政風險管理的微觀基礎(chǔ)，也是財政風險管理的最終落腳點。根據(jù)項目的資金來源、資金投向?qū)椖窟M行分類，分析不同項目對財政預(yù)算資金的要求，確定每一類項目的風險程度；依據(jù)項目的具體屬性：金額、期限、利率、匯率等確定出每一類項目的財政支出狀況和一般預(yù)算收入的支付要求，并以債務(wù)的風險頭寸作為參考指標，確定風險狀況。

3、以網(wǎng)絡(luò)為依托?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為財政網(wǎng)絡(luò)化管理提供了可能，也為財政風險以項目為統(tǒng)計基礎(chǔ)提供了技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運用到財政領(lǐng)域可以提高財政部門的工作效率，同時網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也為財政風險管理落實在項目上提供了技術(shù)支持。

4、以層次分析和趨勢分析為主要方法。層次分析包括指標分層和層級分析，趨勢分析主要運用的方法是簡單移動加權(quán)平均。作為省市兩級而言，由于數(shù)字的范圍和規(guī)模比較大，可以出現(xiàn)穩(wěn)定的統(tǒng)計規(guī)律，因此可以采用以加權(quán)平均的方式確定未來的財政一般預(yù)算收入內(nèi)所承擔的債務(wù)支付責任。

5、以流動性和清償能力為監(jiān)控對象。流動性是指當年財政收入是否能夠滿足支出的要求，在債務(wù)上則反映為對到期債務(wù)能否及時、足額償還。清償能力是指在一個相當長的歷史時期（如一個五年或十年期間）能否滿足財政支出的要求，反映在債務(wù)上，則主要表現(xiàn)在財政收入能否滿足財政的支出要求。如果財政可以及時、足額償還債務(wù)，則認為財政具有流動性和清償能力，財政是安全的。如果不能，則認為財政是有風險的，需要采取恰當?shù)拇胧┻M行防范和化解。

在上述內(nèi)容的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入研究當前國內(nèi)外有關(guān)財政風險預(yù)警指標選擇的理論和實踐，根據(jù)我國地方財政風險的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀，選擇三個指標：以新增債務(wù)違約/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的流動性，以地方財政債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的清償能力，同時選取地方財政逾期債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的流動性和清償能力的補充。

新增債務(wù)違約是指每年從1月1日開始至進行預(yù)警日的全部新增加的違約債務(wù)之和，至12月31日清零，下年度的新增債務(wù)違約則從下年度的1月1日起重新測算，可見新增債務(wù)違約是一個增量。逾期債務(wù)余額是指某地區(qū)至預(yù)警日為止的全部逾期債務(wù)的總額，是一個存量，一筆債務(wù)在計入新增債務(wù)違約的同時也計入了逾期債務(wù)余額。財政債務(wù)余額是指至預(yù)警日為止的某地區(qū)全部債務(wù)的余額，包括逾期債務(wù)余額和未逾期債務(wù)余額，同樣是一個存量。

選擇上述指標是基于這樣幾點考慮：第一，國外在選擇債務(wù)的標準時，比較注重GDP的概念，認為GDP反映了一個國家或地區(qū)的償債能力，是最終的償債基礎(chǔ)。但考慮到我國地方GDP統(tǒng)計上存在的水分以及統(tǒng)計方法上的不規(guī)范所導致的失真、財政收入形成機制的不成熟、體制的變遷等因素，認為地方財政一般預(yù)算收入更能說明地方財政償還債務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，反映地方財政流動性風險的指標國外主要用債務(wù)收入比率、償債率等，這些指標用于債務(wù)產(chǎn)生方式規(guī)范，地方政府擁有獨立融資權(quán)的情況，可以視為地方財政存在債務(wù)違約風險時測算風險的主要指標。在我國則由于地方政府不存在直接融資權(quán)，而且地方財政債務(wù)違約現(xiàn)象在一定程度上存在，地方財政面臨比較嚴重的流動性困難，因此選用地方財政的新增債務(wù)違約為流動性的監(jiān)控預(yù)警指標。第三，反映清償能力的指標，對財政形成長期支付壓力的表現(xiàn)是債務(wù)余額，因此地方財政的清償能力主要以地方財政的債務(wù)余額來進行監(jiān)控。第四，由于政策的、體制的、經(jīng)濟發(fā)展、歷史的、管理上的原因地方政府存在相當規(guī)模的逾期債務(wù)，這些債務(wù)既表明了對財政當期支付的要求，也反映了對財政長期支付的要求，因此選擇地方財政逾期債務(wù)余額作為考察地方財政流動性和清償能力的第三項指標。

在評價地方財政風險程度時，賦予三項指標的不同的權(quán)重。財政風險首先表現(xiàn)為流動性風險，當期財政收入不能滿足財政支出的需求時稱財政出現(xiàn)了流動性風險，它對地方財政風險的影響程度最大，因此賦予第一項指標權(quán)重為0.4。第二項、第三項風險指標主要反映了長期支付需求和債務(wù)總量情況，同樣對地方財政風險有一定程度的影響，賦予兩者權(quán)重均為0.3。指標權(quán)重的確定依據(jù)的是該指標對財政風險評價的重要程度，當然，具體的權(quán)重設(shè)定應(yīng)通過專家意見最終確定。則地方財政風險度的判別公式為:

地方財政風險度=（新增債務(wù)違約/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重+（地方財政債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重+（地方財政逾期債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重。

下面用一個較為復雜的例子來說明新增債務(wù)違約、逾期債務(wù)余額、債務(wù)余額和財政風險度的計算過程，本例將債務(wù)利息和滯納金也考慮在內(nèi)。

例：假定某地方第一年的一般預(yù)算收入為200萬元，以后年度每年的預(yù)算收入增長率為2%，并假定該地方只有一種形式的政府債務(wù)：外債，其向外國金融機構(gòu)借款100萬元，要求5年內(nèi)還清，每年的3月15日前償還本金20萬元，利息2萬元，當年沒有償還夠20萬元則加收滯納金1萬元（滯納金懲罰可視具體情況而定，這里為了分析簡便假定只要產(chǎn)生違約就收取1萬元的滯納金）。該地方政府的債務(wù)償還情況如下表所示：

如圖所示，地方政府第一年3月15日償還本金20萬元，償還利息2萬元,沒有產(chǎn)生違約；第二年3月15日償還本金15萬元，利息1.5萬元，并產(chǎn)生1萬元的滯納金；第二年的7月16日又償還本金3萬元，利息0.3萬元，同時將1萬元的滯納金繳上；第三年的3月12日將第二年的未償還完的本金2萬元、利息0.2萬元補齊，并于3月15日了償還本年度的20萬元本金和2萬元的利息。則本筆債務(wù)三項指標的測算過程如下：

1、第一年由于償還了應(yīng)該償還的20萬元本金和2萬元利息，則新增債務(wù)違約為0，逾期債務(wù)余額為0，債務(wù)余額為100－20＝80萬元；則第一年的財政風險度為（0/200）*0.4+（0/200）*0.3+（80/200）*0.3=0.12。

2、第二年由于一般預(yù)算收入變?yōu)?00*（1+2%）=204萬元，則第二年3月15日前的新增債務(wù)違約為0，逾期債務(wù)余額為0，債務(wù)余額為80萬元，財政風險度為（0/204）*0.4+（0/204）*0.3+（80/204）*0.3=0.118。

3、第二年3月15日由于償還了本金15萬元和利息1.5萬元，則出現(xiàn)違約本金5萬元，違約利息0.5萬元，再加上1萬元的新出現(xiàn)的滯納金，則新增違約5＋0.5＋1＝6.5萬元；同時新增債務(wù)違約計入逾期債務(wù)余額，則逾期債務(wù)余額也為6.5萬元；債務(wù)余額變?yōu)?0－15＋0.5＋1＝66.5萬元。由于第二年的一般預(yù)算收入變?yōu)?00*（1+2%）=204萬元，則第二年3月15日至7月16日的財政風險度為（6.5/204）*0.4+（6.5/204）*0.3+（66.5/204）*0.3=0.12。

4、由于第二年的7月16日又償還了本金3萬元，利息0.3萬元，則第二年的違約本金變?yōu)?萬元，違約利息變?yōu)?.2萬元，而且上繳了滯納金，則第二年的新增債務(wù)余額從7月16日開始變?yōu)?＋0.2＝2.2萬元；逾期債務(wù)余額也相應(yīng)變?yōu)?.2萬元；債務(wù)余額變?yōu)?6.5－3－0.3－1＝62.2萬元。則第二年7月16日后的財政風險度為（2.2/204）*0.4+（2.2/204）*0.3+（62.2/204）*0.3=0.099。

5、從第三年的1月1日開始，新增債務(wù)違約變?yōu)?；逾期債務(wù)余額仍為2.2萬元；債務(wù)余額仍為62.2萬元。由于第三年的一般預(yù)算收入變?yōu)?04*1.02=208.08萬元，則第三年1月1日至3月12日之間的財政風險度=（0/208.08）*0.4+（2.2/208.08）*0.3+（62.2/208.08）*0.3=0.093。

6、由于第三年的3月12日，即在第三年的償還日前地方政府歸還了第二年未償還的本金2萬元，利息0.2萬元，則新增債務(wù)違約仍然為0；逾期債務(wù)余額變?yōu)?.2－2－0.2＝0萬元；債務(wù)余額變?yōu)?2.2－2－0.2＝60萬元；財政風險度=（0/208.08）*0.4+（0/208.08）*0.3+（60/208.08）*0.3=0.087。

7、第三年3月15日又償還了本年度應(yīng)該償還的所有本金和利息，則第三年3月15日后的新增債務(wù)違約為0；逾期債務(wù)余額為0；債務(wù)余額為60－20＝40萬元；財政風險度=（0/208.08）*0.4+（0/208.08）*0.3+（40/208.08）*0.3=0.058。

上例清晰的給出了簡化情況下某地區(qū)每年的新增債務(wù)違約、逾期債務(wù)余額、債務(wù)余額和財政風險度的計算過程。在實際情況中，由于某地區(qū)不會僅存在一項債務(wù)，則具體計算某地區(qū)的前三項指標值時，只需要將相應(yīng)地區(qū)每筆債務(wù)預(yù)警年度的新增債務(wù)違約、逾期債務(wù)余額和債務(wù)余額的值匯總即可，則財政風險度仍然可以根據(jù)我們上面給定的公式得出。這樣，通過將某地區(qū)現(xiàn)實和潛在的財政風險度量化，可以更清晰的知道目前的財政風險主要出在哪個環(huán)節(jié)，風險已達到了什么程度，從而便于為領(lǐng)導決策提供輔助參考依據(jù)。

三、地方財政風險預(yù)警機制流程

地方財政風險預(yù)警是一個完整的系統(tǒng)工程，是在預(yù)警監(jiān)控室所涉及的各個環(huán)境和行為進程中設(shè)立的各種采集、測評、調(diào)節(jié)和控制的綜合體。同時這個綜合體也要對預(yù)警監(jiān)控室的各種行為提供完善和全面的決策依據(jù)，為未來的風險控制和失誤改正提供工作準則，也為各種監(jiān)控提供手段和工具。

對地方財政風險預(yù)警監(jiān)控室來說，要進行完善的地方財政風險預(yù)警就要系統(tǒng)考慮如何安排預(yù)警實施進程，以便對可能發(fā)生的風險進行有效管理，也就是對風險監(jiān)測和狀態(tài)感知做出相應(yīng)的行為指令。風險預(yù)警實施進程關(guān)系到地方財政運行過程中的各種債務(wù)風險能否得到有效控制，從而關(guān)系到風險預(yù)警最終目標的實現(xiàn)。從風險監(jiān)控室的預(yù)警程序上看，實施進程應(yīng)包括以下階段：

（1）對風險體系進行系統(tǒng)研究和分析，保證監(jiān)控室確立風險預(yù)警目標，并為如何選定風險預(yù)警方式和建立管理結(jié)構(gòu)打下堅實的基礎(chǔ)。

（2）確定地方財政風險分類和結(jié)構(gòu)，以便所建立的風險預(yù)警機制有明確的監(jiān)控與管理對象。

（3）選擇準確的風險監(jiān)測指標，確定對風險監(jiān)測指標的采集標準和時間間隔，保證對風險狀態(tài)了解及時和準確。

（4）根據(jù)以往地方財政運行過程中風險顯現(xiàn)的分析，確定風險臨近或作用于選定地區(qū)的安全閥值（由專家判斷得出），以便作為風險評估的基本標準。

（5）確定地方財政風險預(yù)警子系統(tǒng)的中間控制過程，除去通過人力和組織結(jié)構(gòu)上的保證，還盡可能通過先進的計算機和網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，實現(xiàn)上述目的。中間控制過程包括中間控制變量值的獲得、權(quán)重的確定、流程的管理等一系列過程。

（6）建立風險管理的組織框架，明確各種風險相應(yīng)的管理部門職責，并為監(jiān)控室選定具備風險監(jiān)評與控制能力的專業(yè)人員。

（7）建立風險控制指令和對風險處理的行為標準，并與風險預(yù)警指標數(shù)據(jù)的采集和測評建立對應(yīng)體系，保證地方財政風險測評的連續(xù)性。

（8）保證風險預(yù)警調(diào)節(jié)傳導的有效運行，控制各個風險管理工具和手段的應(yīng)用效果，同時確保預(yù)警監(jiān)控室與管理部門的風險協(xié)調(diào)機制。

（9）確定當風險進入后期轉(zhuǎn)化階段時，須擬定對風險處置、轉(zhuǎn)移、控制等一系列管理方案，提高風險抗御能力。

總之，風險預(yù)警的實施進程可以歸納為風險識別、風險估測和風險評價三個大的階段。風險識別是對潛在的各種風險進行系統(tǒng)的歸類和全面地分析以掌握其性質(zhì)和特征，便于確定哪些風險應(yīng)予考慮，同時分析引發(fā)這些風險的主要因素和所產(chǎn)生后果的嚴重性，這個階段是對風險進行定性分析的基礎(chǔ)性工作；風險估測是通過對所收集的大量資料的研究，運用概率論和數(shù)理統(tǒng)計等工具估計和預(yù)測風險發(fā)生的概率和損失幅度，這個階段工作是對風險分析的定量化，使整個風險管理建立在科學的基礎(chǔ)上；風險評價是根據(jù)專家判斷的安全指針，來確定風險是否需要處理和處理的程度。