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一、市場(chǎng)化與政府轉(zhuǎn)型的緣起

在改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管控也主要依托地方政府通過(guò)資源的絕對(duì)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而整個(gè)社會(huì)依附在國(guó)家體制之內(nèi)。家國(guó)同構(gòu)的局面隨著改革開(kāi)放的逐步深入悄然發(fā)生了改變。市場(chǎng)化改革改變了社會(huì)資源的配置方式，將資源配置由原來(lái)的行政配置轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置。資源配置方式的改變拓展了社會(huì)成員資源獲取的渠道，催生了大量的社會(huì)組織，促進(jìn)了個(gè)體意識(shí)的自覺(jué)，從而引發(fā)了整個(gè)社會(huì)秩序的深刻變革。社會(huì)生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷要求政府逐步退出市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu);同時(shí)，鑒于市場(chǎng)和社會(huì)都不是萬(wàn)能的，都會(huì)發(fā)生失靈狀況，政府干預(yù)又成為一種必要。于是乎，調(diào)整成熟于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府管理模式，推動(dòng)政府管理模式向適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求轉(zhuǎn)型，成為市場(chǎng)化進(jìn)程中政府改革的主線。

二、政府轉(zhuǎn)型:溫州的探索實(shí)踐

(一)行政理念轉(zhuǎn)變

以公共服務(wù)為取向推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型首先，管理觀念發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變?！耙詼刂轂榇淼拿駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的興起不但極大地促進(jìn)了溫州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且?guī)?lái)了觀念的變革?！边M(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，溫州就開(kāi)始致力于規(guī)范和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并把“服務(wù)民生作為政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。雖然政府治理行為體現(xiàn)出很強(qiáng)烈的服務(wù)性，但直到溫州市第十一屆人大五次會(huì)議，“服務(wù)政府”一詞才首次出現(xiàn)在官方文件中。2012年2月召開(kāi)的溫州市第十一次黨代會(huì)明確提出“以公共服務(wù)為取向推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型”，這標(biāo)志著溫州政府管理理念轉(zhuǎn)變有了明確的目標(biāo)模式，開(kāi)始真正地向現(xiàn)代公共管理理念轉(zhuǎn)變。其次，管理方式更多地體現(xiàn)服務(wù)性。溫州政府行政理念轉(zhuǎn)變的第二個(gè)表現(xiàn)就是政府管理方式的轉(zhuǎn)變，這主要體現(xiàn)在行政審批制度的持續(xù)深化改革上。在市場(chǎng)化、民營(yíng)化日益成熟的溫州，這種以管制為主要特征的制度安排顯然與極為靈活的市場(chǎng)機(jī)制不相協(xié)調(diào)。于是，一場(chǎng)合理定位政府與市場(chǎng)關(guān)系的馬拉松式的行政審批制度改革應(yīng)勢(shì)啟動(dòng)?？傮w上來(lái)說(shuō)，溫州先后開(kāi)展了四輪審批制度改革，審批事項(xiàng)從最初的1420項(xiàng)縮減到當(dāng)前的342項(xiàng)，并建立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的審批、便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及全程機(jī)制，形成了“批管分離”的行政管理體制。當(dāng)前，全市131個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)以及社區(qū)(村委會(huì))基本上均已建立便民服務(wù)中心，成為政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)的主要窗口。再次，權(quán)力配置向?yàn)槿罕姾褪袌?chǎng)服務(wù)領(lǐng)域傾斜。溫州行政權(quán)力的重新配置也是政府行政理念轉(zhuǎn)變的其中一個(gè)表現(xiàn)，其權(quán)力重置明顯地體現(xiàn)出為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好的體制環(huán)境和公共服務(wù)的特性。權(quán)力的重新配置體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為路徑，推動(dòng)行政權(quán)力下放，強(qiáng)化基層政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力。二是以公共服務(wù)和支撐塊狀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型為著眼點(diǎn)，對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，形成了以都市型功能區(qū)、區(qū)域性中心鎮(zhèn)為支點(diǎn)的發(fā)展格局，有利于培育和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增長(zhǎng)極功能。

(二)角色模式調(diào)適

以強(qiáng)化公共服務(wù)優(yōu)化轉(zhuǎn)型發(fā)展環(huán)境首先，創(chuàng)新抓手建設(shè)，為轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造更好的政策環(huán)境。溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和市場(chǎng)體系的率先發(fā)育，客觀上得益于“政府無(wú)為”所帶來(lái)的寬松的政策環(huán)境?？梢哉f(shuō)，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，溫州率先嘗到了政策的甜頭?；诼窂揭蕾?，當(dāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)增長(zhǎng)乏力的疲態(tài)時(shí)，塑造良好的政策環(huán)境便成為溫州促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇項(xiàng)。在“十二五”開(kāi)局之年，溫州就作出促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉規(guī)劃，計(jì)劃在“十二五”期間將溫州打造成為體制創(chuàng)新高地，通過(guò)實(shí)施發(fā)展環(huán)境優(yōu)化工程、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工程、自主創(chuàng)新提升工程、資源要素保障工程、地方金融創(chuàng)新工程、市場(chǎng)公平準(zhǔn)入工程、內(nèi)外溫商互動(dòng)工程、和諧企業(yè)創(chuàng)建工程等八大工程，將溫州打造成為機(jī)制體制更靈活、創(chuàng)新能力更強(qiáng)、發(fā)展環(huán)境更優(yōu)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。其次，創(chuàng)新公共服務(wù)方式，為轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的軟環(huán)境。軟環(huán)境是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵性因素，在均衡發(fā)展格局下，區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)事實(shí)上就是發(fā)展軟環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。在軟環(huán)境建設(shè)方面，溫州的主要做法有:一是創(chuàng)新治理機(jī)制，擴(kuò)大公共服務(wù)規(guī)模。2010年3月，溫州市環(huán)境保護(hù)局印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)參與環(huán)保管理試點(diǎn)實(shí)施方案的通知(溫環(huán)發(fā)［2010］41號(hào)》，將環(huán)保部門(mén)的技術(shù)性、服務(wù)性以及排污許可證的發(fā)放與審驗(yàn)等職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，開(kāi)啟了公民及社會(huì)組織共同參與的多中心治理格局。次年，市委市政府出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，將原先由政府直接舉辦的、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)，交給有資質(zhì)有能力的社會(huì)組織提供，這比2013年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究決定推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)早了兩年。二是創(chuàng)新公共服務(wù)方式，提升公共服務(wù)總量和質(zhì)量。除了探索構(gòu)建公共事務(wù)多中心治理機(jī)制外，溫州還在創(chuàng)新公共服務(wù)方式上狠下功夫。首先，每年都會(huì)通過(guò)載體創(chuàng)新來(lái)提升公共服務(wù)總量和質(zhì)量。2011－2012年連續(xù)兩年開(kāi)展“破難攻堅(jiān)行動(dòng)”，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)供給;2013年深入實(shí)施十大舉措，力促溫州趕超發(fā)展。有效的服務(wù)載體、新穎的服務(wù)方式有效緩解了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)與政府供給短缺的矛盾。其次，實(shí)施政府服務(wù)無(wú)休息日制度。2014年2月底開(kāi)始實(shí)施面向企業(yè)和群眾服務(wù)窗口無(wú)休息日服務(wù)制度，最大限度地方便企業(yè)和群眾辦事。

(三)行為過(guò)程優(yōu)化

以機(jī)制創(chuàng)新回應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求政府轉(zhuǎn)型主要涉及兩個(gè)方面，一個(gè)是政府角色定位問(wèn)題，即政府應(yīng)該做什么，它是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問(wèn)題和核心問(wèn)題，另一個(gè)是政府行為模式，即政府以什么的方式去實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理。近年來(lái)，溫州不斷探索并推進(jìn)管理模式的創(chuàng)新，形成了一套服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的卓有成效的政府運(yùn)行機(jī)制。首先，創(chuàng)新干部激勵(lì)機(jī)制，提高公共服務(wù)的自主性。政府公共服務(wù)供給效率究竟如何在很大程度上取決于黨政干部的積極主動(dòng)性。如何充分調(diào)動(dòng)廣大干部的積極能動(dòng)性不僅是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，同時(shí)，在實(shí)踐領(lǐng)域各地政府也都進(jìn)行了諸多的嘗試。同樣，溫州在經(jīng)歷了連續(xù)幾年全省地市綜合考核不盡人意的窘境之后，也于2011年1月11日以市委3號(hào)文件的形式下發(fā)《中共溫州市委、溫州市人民政府關(guān)于成立溫州市考績(jī)委員會(huì)和印發(fā)〈2011年度縣(市、區(qū))考績(jī)法〉、〈2011年度市直單位考績(jī)法〉的通知》，以“考績(jī)法”開(kāi)啟溫州政府績(jī)效考評(píng)的新里程。其次，創(chuàng)新責(zé)任約束機(jī)制，以追責(zé)塑造行政責(zé)任。強(qiáng)化政府行政責(zé)任，推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)在溫州取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。2010年4月，溫州下發(fā)《溫州市人民政府關(guān)于實(shí)行行政敗訴案件責(zé)任追究的通知》(溫政發(fā)［2010］33號(hào))，在全省率先推行行政敗訴案件責(zé)任追究制度。2013年9月，再次出臺(tái)《溫州市損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境行為問(wèn)責(zé)暫行辦法》，以防止和減少損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境行為的發(fā)生。溫州實(shí)施的責(zé)任追究舉措的一個(gè)重要特色就是將行政問(wèn)責(zé)與提升政府治理的有效性有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)行政不作為、行政亂作為的責(zé)任追究，是對(duì)政府越位、缺位、錯(cuò)位的有力校正，是提升政府治理有效性的重要保障。再次，創(chuàng)新權(quán)力約束機(jī)制，增強(qiáng)公共服務(wù)的有效性。有關(guān)提高公共服務(wù)效率的實(shí)踐探索，溫州早在2003年就業(yè)已開(kāi)始。針對(duì)當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)普遍存在的“懶、散、庸”等嚴(yán)重阻礙溫州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衙門(mén)頑疾，溫州市委市府決定對(duì)機(jī)關(guān)效能進(jìn)行治理，于是，一場(chǎng)開(kāi)創(chuàng)全國(guó)先河的“效能革命”在溫州拉開(kāi)序幕。溫州“效能革命”以硬措施改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境，收到了良好的成效。轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，提高行政效能，改善發(fā)展軟環(huán)境，溫州一直在進(jìn)行著各種嘗試。除了成立“轉(zhuǎn)作風(fēng)、優(yōu)環(huán)境”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室深入開(kāi)展效能督查、建設(shè)活動(dòng)外，2011年3月，溫州又決定在全市機(jī)關(guān)單位全面推行“即辦制”，并出臺(tái)《關(guān)于在全市機(jī)關(guān)單位全面推行即辦制的實(shí)施意見(jiàn)》。所謂即辦制，就是指公共事務(wù)限時(shí)辦結(jié)，即凡是屬于程序簡(jiǎn)單、單個(gè)部門(mén)就可以獨(dú)立辦事的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)日辦結(jié)，凡是屬于程序復(fù)雜的事項(xiàng)就立即啟動(dòng)并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)，對(duì)于特殊事項(xiàng)則采取特事特辦的方式迅速辦理。

三、政府轉(zhuǎn)型:溫州的經(jīng)驗(yàn)與啟示

政府轉(zhuǎn)型滯后是當(dāng)前全國(guó)普遍存在的一個(gè)問(wèn)題，它嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。事實(shí)上，政府轉(zhuǎn)型既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是未來(lái)政府治理變革的必然趨勢(shì)。溫州政府實(shí)施轉(zhuǎn)型的背景以及轉(zhuǎn)型實(shí)踐，能夠給我們帶來(lái)許多思考和啟發(fā)。

(一)政府管理模式須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)

市場(chǎng)化初期溫州經(jīng)濟(jì)之所以能夠迅速崛起，除了溫州人具有拼搏、創(chuàng)新精神之外，更重要的是政府“放任與無(wú)為”的態(tài)度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。溫州模式的形成說(shuō)明，市場(chǎng)化初期溫州政府管理模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于政府的需求是高度契合的，它創(chuàng)造了適合初級(jí)市場(chǎng)急速發(fā)展所需要的區(qū)域體制和機(jī)制優(yōu)勢(shì)。隨著市場(chǎng)化程度的提高，政府創(chuàng)造出的體制、機(jī)制優(yōu)勢(shì)逐漸被市場(chǎng)吸納、消殆，優(yōu)勢(shì)勢(shì)能迅速回落，取而代之的是發(fā)展中問(wèn)題的層出不窮。根據(jù)陸立軍教授的研究，溫州發(fā)展中存在的主要問(wèn)題有:區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城市化滯后于工業(yè)化、資本和人才外流、資源緊缺尤其是征地困難以及民營(yíng)企業(yè)“三多一少”等。此外，在市場(chǎng)交易活動(dòng)中，溫州還形成了人格化的交易方式，“地中海貿(mào)易史中馬格里布商人聯(lián)盟的人格化交易方式的產(chǎn)生是在一群有著共同文化和信仰的商人群體中發(fā)生的故事，它不僅與政府無(wú)關(guān)，反倒恰恰是由于缺乏政府的產(chǎn)物”。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題還是地中海貿(mào)易史中人格化交易的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，都說(shuō)明了溫州經(jīng)濟(jì)增速放緩與政府管理模式未能隨著市場(chǎng)化水平的提高而順勢(shì)變革有著必然的聯(lián)系。今天，溫州政府轉(zhuǎn)型的實(shí)踐創(chuàng)新，尤其說(shuō)是溫州政府的自主選擇，不如說(shuō)是“市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)資源配置上的重要作用的顯現(xiàn)，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于市場(chǎng)體制優(yōu)勢(shì)的依賴，客觀上形成了一種對(duì)地方政府行政干預(yù)行為的有效約束機(jī)制”。從該意義上來(lái)講，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段必須有與之相適應(yīng)的政府管理模式。

(二)政府轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要前提

溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本思路，概括地講，就是以政府轉(zhuǎn)型為抓手積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅是溫州面臨的迫切問(wèn)題，同樣，也是整個(gè)中國(guó)，尤其是經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本出路在于政府作用的有效發(fā)揮。其一，早在1999年，諾斯就提出了“有效率的經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的前提”的論斷?！罢仁侵贫鹊闹饕┙o者和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵主體，同時(shí)又構(gòu)成市場(chǎng)主體和公民社會(huì)發(fā)育最重要的制度環(huán)境。政府的行政管理體制改革是整個(gè)體制改革的核心環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)把深入推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)作為提升‘政府有效性’的重中之重，以服務(wù)型政府建設(shè)帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和各項(xiàng)體制改革?！逼涠?，政府是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。政府主導(dǎo)的行為模式，造就了在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策的制定與實(shí)施中政府發(fā)揮著決定性作用。發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策具有導(dǎo)向、規(guī)范與調(diào)節(jié)作用，能夠引導(dǎo)、制約、調(diào)節(jié)人們行為和事物發(fā)展方向。如果政府制定的戰(zhàn)略、采取的政策有利于促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就可以順利推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。其三，政府手中掌握著規(guī)模龐大的公共資源，擔(dān)負(fù)著公共資源的最終配置責(zé)任。公共資源配置到何種領(lǐng)域、以何種方式配置，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)能否轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要決定性因素。如果政府能夠合理配置資源，重點(diǎn)解決好社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展也就有了基本的保障。

(三)政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基準(zhǔn)

政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它不僅涉及到政府的行政理念、角色定位、管理方式等，還涉及到運(yùn)行機(jī)制等方方面面。政府轉(zhuǎn)型既是各方利益博弈的復(fù)雜過(guò)程，又是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)適的漫長(zhǎng)過(guò)程。在政府轉(zhuǎn)型的取向上，現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)研究更多地關(guān)注了政府職能的有限性，也就說(shuō)，多數(shù)研究認(rèn)為應(yīng)該縮小政府職能行使范圍。事實(shí)上，政府轉(zhuǎn)型不應(yīng)過(guò)度強(qiáng)調(diào)縮減政府職能的行使范圍，應(yīng)該是在法治基礎(chǔ)上如何恰當(dāng)而準(zhǔn)確地行使政府職能?！耙粋€(gè)規(guī)模較大卻‘有效’地發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的政府，絕不會(huì)比一個(gè)規(guī)模小、行政成本低，但行政卻相當(dāng)無(wú)能的政府更壞。”“世界上不存在一種絕對(duì)的、適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)歷史階段的政府管理模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而只能將政府行為的‘有效性’作為基本價(jià)值取向?！币虼?，在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)積極進(jìn)行有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制、公共決策機(jī)制和優(yōu)化服務(wù)機(jī)制等。

作者：魏濤單位：溫州行政學(xué)院公共管理學(xué)部