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摘要：本文認(rèn)為，高校巨額債務(wù)則是高校基于公益事業(yè)單位的法律地位所導(dǎo)致的融資困境所致。雖然高校的政府財(cái)政撥款不斷增長(zhǎng)，但是其所占GDP的比重卻在逐年下降，而高校不斷飆升的基建支出促使其向商業(yè)銀行貸款，因而，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行這一政策性金融機(jī)構(gòu)的介入應(yīng)成為化解高校融資風(fēng)險(xiǎn)的必要選擇。關(guān)鍵詞：高校融資；困境；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2007年3月19日，吉林大學(xué)財(cái)務(wù)處在該校校內(nèi)網(wǎng)上貼出名為“吉林大學(xué)關(guān)于召開(kāi)征集解決學(xué)校財(cái)務(wù)困難建議座談會(huì)的通知”，自曝已欠巨額債務(wù)，據(jù)稱(chēng)該校債務(wù)已達(dá)30億元。這似乎并沒(méi)有出乎很多人的意料。一方面，是因?yàn)椤皬?005年開(kāi)始，我校（吉林大學(xué)）新增銀行貸款必須上報(bào)教育部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得貸款，否則將追究責(zé)任，對(duì)此，我校近兩年是按規(guī)定辦理和執(zhí)行的。”另一方面，是因?yàn)楦鶕?jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》顯示，2005年以前，我國(guó)公辦高校向銀行貸款總額達(dá)1500億-2000億元，幾乎所有的高校都有貸款。但是高校巨額貸款的成因卻更值得引起關(guān)注。一般認(rèn)為，高校貸款的直接原因是擴(kuò)招，根本原因則是政府的積極財(cái)政政策。上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速趨緩，以增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀點(diǎn)被決策層采納。但筆者認(rèn)為，其實(shí)還有更深層次的原因，那就是我國(guó)高校融資渠道的狹窄，而這又是我國(guó)高?；谧陨淼姆傻匚凰鶎?dǎo)致的融資困境所致。一、我國(guó)高校融資的困境——基于其法律地位的分析（一）我國(guó)高校融資的現(xiàn)狀自1992年以來(lái)的十多年間，我國(guó)高等教育獲得了前所未有的發(fā)展，投融資格局也發(fā)生了很大變化。然而，教育投入水平偏低、融資渠道相對(duì)狹窄的基本特征還是沒(méi)有得到根本改變。我國(guó)目前高等教育融資狀況可概括為“一主三輔”機(jī)制：即以政府財(cái)政撥款為主，學(xué)校校辦產(chǎn)業(yè)、社會(huì)集資和學(xué)生繳費(fèi)三個(gè)方面為輔。雖然政府在高等教育中的資金投入比例比以前大大縮小，但財(cái)政性投入仍然為我國(guó)高等教育中最主要的資金來(lái)源。早在1993年頒發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中就明確指出：“要逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制?！薄吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》）也明確提出：“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主，其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。”這為我國(guó)高等教育融資多元化提供了法律依據(jù)并指出了發(fā)展方向。為了拓寬高等教育資金來(lái)源渠道，20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家提出多渠道籌集辦學(xué)資金的戰(zhàn)略，明確以財(cái)政撥款為主體，大力鼓勵(lì)通過(guò)財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基等多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，提出要逐步建立起政府、受教育者和社會(huì)三者共同分擔(dān)的教育投入機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)政府的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一直在增加，尤其自1999年高校擴(kuò)招以來(lái)，政府財(cái)政性高教經(jīng)費(fèi)投入更是大幅增長(zhǎng)。從1999年的472.8億元到2002年的787.51億元，增長(zhǎng)了將近70％。但另一方面，政府高教撥款占普通高?？偼度氲谋壤齾s從61.8％每年快速下降至不足50％，下降了近12個(gè)百分點(diǎn)。雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)教育的投資總量逐年增加，但高等教育占財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的比例卻在遞減。2002年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)第一次下降到50％以下，改變了我國(guó)高等教育以政府財(cái)政性投入為主導(dǎo)的局面。而2005年，財(cái)政性教育支出資金占GDP的比重約為3.12％，2006年則僅占2.86％，距1992年國(guó)務(wù)院提出的“到2000年應(yīng)達(dá)到GDP比重的4%”目標(biāo)，仍有相當(dāng)差距。由此可見(jiàn)，高校擴(kuò)張成了政府特定歷史時(shí)期財(cái)政擴(kuò)張政策的載體，雖然其目標(biāo)價(jià)值的妥當(dāng)性還有待定性，但是本應(yīng)該水漲船高的高等教育政府財(cái)政性投入?yún)s在不斷縮水。因而政府通過(guò)默許、鼓勵(lì)、強(qiáng)制以及補(bǔ)助的方式促使高校向國(guó)有商業(yè)銀行貸款，固然減輕了當(dāng)期財(cái)政支出的壓力，但不過(guò)是推延了財(cái)政支付的時(shí)間?；趪?guó)內(nèi)絕大多數(shù)高校的公辦性質(zhì)，一旦高校無(wú)力還貸，這部分債務(wù)勢(shì)必成為政府的隱性負(fù)債，“政府對(duì)高校不良貸款負(fù)有最終的償付義務(wù)?！边@當(dāng)然是后話了，就目前而言，只有明確高?；谄渥陨淼奶厥夥傻匚皇侨绾稳谫Y的，才有可能從根本上審視其目前融資渠道的合理性與合法性，以及今后的還貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。（二）我國(guó)高校融資的法律地位根據(jù)《高等教育法》第二十四條的規(guī)定，設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不得以營(yíng)利為目的。因而高校屬于公益事業(yè)單位，性質(zhì)為非營(yíng)利性組織。而我國(guó)目前高校在除政府財(cái)政性撥款以外的最主要的融資渠道便是向商業(yè)銀行貸款。而根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》的規(guī)定，擔(dān)保貸款又是高校貸款的主要形式。因而，我國(guó)高校在《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《擔(dān)保法》）中地位極其特殊。第一，高校不能以教學(xué)設(shè)施對(duì)外提供保證和擔(dān)保?！稉?dān)保法》第九條規(guī)定：學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人。但是基于實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)學(xué)校等公益事業(yè)單位對(duì)外擔(dān)保的問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第十六條作了補(bǔ)充規(guī)定，即從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體為保證人的，如無(wú)其他導(dǎo)致保證合同無(wú)效的情況，其所簽定的保證合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。因而在事實(shí)上改變了《擔(dān)保法》的規(guī)定。第二，高校不得將教學(xué)設(shè)施對(duì)外提供抵押擔(dān)保。《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”等財(cái)產(chǎn)不得設(shè)定抵押。但是我國(guó)高校后勤社會(huì)化之后，在法律上已經(jīng)具有了獨(dú)立于原隸屬高校的主體資格。因而，《中國(guó)人民銀行、教育部關(guān)于進(jìn)一步解決學(xué)生公寓等高等學(xué)校后勤服務(wù)設(shè)施資金問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（銀發(fā)[2002]220號(hào)，（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“220號(hào)文”）規(guī)定：“高等學(xué)?？梢詰{借非教育設(shè)施，以保證擔(dān)保的方式，為承擔(dān)本校學(xué)生公寓等后勤服務(wù)設(shè)施的高等學(xué)校后勤服務(wù)實(shí)體和其他有關(guān)企業(yè)提供項(xiàng)目建設(shè)貸款擔(dān)保。”第三，關(guān)于質(zhì)押?！稉?dān)保法》第七十五條規(guī)定：下列權(quán)利可以質(zhì)押：（一）匯票、支票、本票、債券、存款單、倉(cāng)單、提單；（二）依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票；（三）依法可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)，專(zhuān)利權(quán)、著作權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)；（四）依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第九十七條規(guī)定：以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第七十五條第（四）項(xiàng)的規(guī)定處理。高校的質(zhì)押標(biāo)的主要是住宿費(fèi)收費(fèi)權(quán)和教育事業(yè)費(fèi)收費(fèi)權(quán)。住宿費(fèi)收費(fèi)權(quán)可以質(zhì)押，“220號(hào)文”有明確的界定，即“商業(yè)銀行要積極開(kāi)展學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，應(yīng)與借款人簽訂書(shū)面質(zhì)押合同。質(zhì)押合同必須經(jīng)省級(jí)教育行政部門(mén)審批和統(tǒng)一登記，自登記之日起生效”。而事實(shí)上，教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)能否抵押，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，只有《擔(dān)保法》“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”的兜底條款留有可作進(jìn)一步的司法解釋的空間。

第四，教育部禁止直屬高校對(duì)外提供任何擔(dān)保。2004年10月18日，教育部、財(cái)政部聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見(jiàn)》（教財(cái)[2004]38號(hào))第七條規(guī)定：“各高校必須嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定，不得為任何單位（含校辦產(chǎn)業(yè)）或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保?！笨梢?jiàn)，我國(guó)《擔(dān)保法》等相關(guān)法規(guī)對(duì)高校的貸款設(shè)定了種種限制，雖然教育部等部委出臺(tái)了一些相關(guān)規(guī)定，為高校貸款提供了一些路徑，但是根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，其法律效力仍有待商榷，此其一。其二，由于學(xué)校的財(cái)務(wù)管理與一般企業(yè)明顯不同，其財(cái)務(wù)報(bào)表主要反映預(yù)算執(zhí)行、資金使用、收支變動(dòng)等情況，相對(duì)企業(yè)報(bào)表顯得非常簡(jiǎn)單；銀行不可能像分析企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表一樣分析學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)表，也無(wú)法計(jì)算出各種財(cái)務(wù)指標(biāo)，很難對(duì)學(xué)校進(jìn)行授信評(píng)級(jí)。并且高校項(xiàng)目貸款中自有資金比例低，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要由銀行承擔(dān)。此外，根據(jù)《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定，高校授信難以落實(shí)抵押擔(dān)保措施，如學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，隨著高校后勤服務(wù)社會(huì)化改革，多數(shù)學(xué)生公寓的所有權(quán)人已變更為各高校的后勤集團(tuán)，而非高校本身。考慮到高校的社會(huì)影響力，如貸款出現(xiàn)逾期，銀行也難以通過(guò)法律手段保全資產(chǎn)?？墒?，即便如此，為何我國(guó)高校還欠下如此巨額貸款？原來(lái)“銀行只要審查高校的信用狀況就可以了——實(shí)際上，高校貸款主要是靠政府的隱性擔(dān)保來(lái)完成的。”筆者認(rèn)為，既然本屬于商業(yè)領(lǐng)域的金融借貸已經(jīng)涉及了政府信用，何不更為明確一些，用正式的制度安排解決我國(guó)高校融資的困境。二、解決高校融資困境的路徑既然目前高校從銀行獲得貸款是一種不得不為之的舉措，那么，如何構(gòu)建其融資路徑并以此消解由此產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)便成了當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)目前中國(guó)的銀行法體系，除了商業(yè)銀行之外，還有三家政策性銀行可以提供相應(yīng)的融資服務(wù)?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行來(lái)?yè)?dān)當(dāng)高校貸款機(jī)構(gòu)是可行的。筆者深以為然，這是因?yàn)椋旱谝?，?guó)家開(kāi)發(fā)銀行是負(fù)責(zé)籌措和引導(dǎo)社會(huì)資金，對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的大中型建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目辦理政策性金融業(yè)務(wù)的銀行。而高校從銀行貸款，它的目的主要是用于高校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)高校貸款跟國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)性金融的政策性投向是相吻合的。同時(shí)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行又是一個(gè)專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)期貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)，一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)高校的融資也呈現(xiàn)一種中長(zhǎng)期的特性，因此從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行資金投向來(lái)看，與我國(guó)高校貸款資金需求是相吻合的。第二，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在國(guó)家助學(xué)貸款中有一個(gè)“河南模式”，即國(guó)家助學(xué)貸款前期按照國(guó)家規(guī)定，由財(cái)政部和高校各拿一部分錢(qián)作為損失準(zhǔn)備金，萬(wàn)一學(xué)生不能償還，由這部分錢(qián)來(lái)償還，由于這里面損失準(zhǔn)備率定得比較低，在河南助學(xué)貸款招標(biāo)中，很多商業(yè)銀行不愿意投標(biāo)，不愿意發(fā)放助學(xué)貸款，而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在河南承擔(dān)起貧困學(xué)生的助學(xué)貸款，到目前為止，河南的國(guó)家助學(xué)貸款質(zhì)量非常好，還款率非常高，而損失分?jǐn)倷C(jī)制在這里面起到很重要的作用。而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行向高校學(xué)生發(fā)放國(guó)家助學(xué)貸款和高校向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款在某種意義上是具有利害關(guān)系的。這有如商業(yè)銀行給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商貸款，同時(shí)也給購(gòu)房人貸款，購(gòu)房人從銀行拿的借款又交給開(kāi)發(fā)商，從開(kāi)發(fā)商那兒買(mǎi)房。高校把貸款貸給學(xué)生，學(xué)生用這個(gè)錢(qián)交學(xué)費(fèi)，學(xué)費(fèi)交到銀行，銀行又用拿到的學(xué)費(fèi)償還銀行給高校的貸款。但是在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款當(dāng)中，房地產(chǎn)商并不承擔(dān)連帶責(zé)任，在高校貸款中，發(fā)放助學(xué)貸款給學(xué)生，如果學(xué)生未來(lái)不能償還這筆貸款，按照教育部的規(guī)定將由國(guó)家財(cái)政和高校各拿出一部分錢(qián)來(lái)補(bǔ)償給銀行，或者高校要發(fā)生一部分的代償，高校會(huì)有一部分的損失。如果一家銀行在助學(xué)貸款這塊做得比較有特色，意味著助學(xué)貸款償還率比較高，高校就沒(méi)有必要拿出自己的錢(qián)為學(xué)生擔(dān)保。這時(shí)候銀行做高校本身的開(kāi)發(fā)貸款，或者給高校貸款，顯然就會(huì)比其他銀行有優(yōu)勢(shì)。無(wú)疑，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是具有這方面的優(yōu)勢(shì)的。當(dāng)然，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行承擔(dān)起我國(guó)高校貸款的貸款人身份只是解決了高校融資的法律障礙，但是我國(guó)高校融資的存量貸款的風(fēng)險(xiǎn)仍亟待化解。因此，以下措施就顯得是必須的。第一，完善高等教育發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)高等教育資源的優(yōu)化整合。對(duì)各類(lèi)高校的地理布局、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，校園建設(shè)應(yīng)該經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，用地規(guī)劃要有科學(xué)的分析測(cè)算結(jié)果，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。同時(shí)，強(qiáng)化學(xué)校與學(xué)校之間的合作，可成立校際合作委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)資源共享、師資互聘、科研互助、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。第二，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。教育和財(cái)政部門(mén)要定期審查確定高校貸款最高警戒線，并予以通報(bào)。對(duì)超過(guò)警戒線的高校，要制定具體還款方案并停止貸款，否則可通過(guò)扣減專(zhuān)項(xiàng)資金撥款、暫停專(zhuān)項(xiàng)資金申請(qǐng)資格等方式予以處罰。第三，控制貸款規(guī)模，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步強(qiáng)化高校貸款法定還貸責(zé)任，將貸款管理作為高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容，引導(dǎo)高校正確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，完善決策程序，使高校貸款規(guī)模不超過(guò)學(xué)校的償債能力，年度還款付息金額不影響學(xué)校的正常運(yùn)行。第四，進(jìn)一步拓寬高等教育融資渠道，充分利用社會(huì)資金改善辦學(xué)條件，走多元化辦學(xué)之路。鑒于我國(guó)國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍舊較低，國(guó)家可以采用政府貼息的方式。一方面，緩解各高校由于貸款付出的高額利息而難以承受之重；另一方面，政府又不必因?yàn)橐幌履贸鎏嗟慕逃度攵械截?fù)擔(dān)過(guò)重。