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一、關(guān)于行政聽(tīng)證法治環(huán)境的問(wèn)題及對(duì)策

由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)聽(tīng)證制度的法治環(huán)境與行政聽(tīng)證制度的發(fā)展要求還有較大差距。一方面，社會(huì)整體對(duì)聽(tīng)證程序制度在觀(guān)念層面認(rèn)識(shí)不夠，聽(tīng)證權(quán)利意識(shí)比較淡薄。另一方面，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治體制條件還難以滿(mǎn)足行政聽(tīng)證的要求，這影響了行政聽(tīng)證制度的進(jìn)一步發(fā)展。行政聽(tīng)證制度的健康發(fā)展離不開(kāi)良好的法治環(huán)境。從某種角度而言，沒(méi)有良好的法治環(huán)境，行政聽(tīng)證制度就會(huì)成為空中樓閣。因此，我們需要在法律意識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制等方面來(lái)營(yíng)造行政聽(tīng)證制度良性發(fā)展的法治土壤。第一，在法律意識(shí)上，培養(yǎng)民眾的聽(tīng)證權(quán)利意識(shí)。在一個(gè)法治國(guó)家，公民應(yīng)該有較強(qiáng)的權(quán)利主體意識(shí)和法治意識(shí)，這是法治發(fā)展的內(nèi)在要求。我國(guó)行政聽(tīng)證程序中存在若干問(wèn)題，不僅僅是聽(tīng)證的法律具體規(guī)定，更為根本的是社會(huì)整體對(duì)聽(tīng)證權(quán)利的法治觀(guān)念問(wèn)題。我們應(yīng)該從根本上扭轉(zhuǎn)社會(huì)對(duì)聽(tīng)證制度的漠視態(tài)度，使公民真正意識(shí)到行政聽(tīng)證是維護(hù)自身合法權(quán)益的有效手段。第二，在經(jīng)濟(jì)上，進(jìn)一步深化改革，為完善行政聽(tīng)證制度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)環(huán)境。行政聽(tīng)證的前提條件是公民、法人或者其他組織存在自己的獨(dú)立利益。如果公民、法人或者其他組織不存在自己的獨(dú)立利益，行政聽(tīng)證就失去了存在的基礎(chǔ)。因此，必須進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，理順國(guó)家、集體與個(gè)人的關(guān)系，明確各自的利益范圍，擴(kuò)充公民個(gè)人的獨(dú)立利益。第三，在政治上，進(jìn)一步健全社會(huì)主義民主制度和整個(gè)法律體系，制定一部完善的行政程序法，統(tǒng)一行政聽(tīng)證程序制度的原則理論，完善行政聽(tīng)政具體程序的規(guī)定，為行政聽(tīng)證的有效實(shí)行和發(fā)展提供制度保障，為行政聽(tīng)證制度創(chuàng)造良好的法治保障。

二、關(guān)于行政聽(tīng)證范圍的問(wèn)題及對(duì)策

目前，我國(guó)在行政聽(tīng)證范圍的問(wèn)題上，主要是我國(guó)行政聽(tīng)證范圍的規(guī)定過(guò)于狹窄，不能適應(yīng)保障行政相對(duì)人權(quán)益的需要。如《行政處罰法》規(guī)定，只有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用聽(tīng)證程序，卻對(duì)行政相對(duì)人影響更大的行政拘留則不在聽(tīng)證之列。國(guó)外聽(tīng)證程序的適用范圍具有三個(gè)特點(diǎn)：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對(duì)相對(duì)人不利的處理處分；三是在有些國(guó)家，聽(tīng)證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法治的要求，除了涉及國(guó)家機(jī)密，涉及國(guó)家安全和重大的緊急的事件不舉行聽(tīng)證外，其他所有不利于行政相對(duì)人權(quán)利的行政行為在做出前都應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。因此，我們建議，進(jìn)一步擴(kuò)大行政聽(tīng)證程序的適用范圍，第一，將較為嚴(yán)厲的行政處罰都納入聽(tīng)證范圍。第二，適用聽(tīng)證的具體行政行為也不應(yīng)當(dāng)局限于行政處罰領(lǐng)域，凡是行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入聽(tīng)證的范圍。第三，某些抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證。因?yàn)槌橄笮姓袨樽鞒鲆院?，可以反?fù)使用，對(duì)社會(huì)公眾的影響更大，因此，通過(guò)聽(tīng)證來(lái)規(guī)范抽象行政行為，可以從源頭上規(guī)范行政行為，也可以取得更高的效率。

三、關(guān)于行政聽(tīng)證信息公開(kāi)的問(wèn)題及對(duì)策

目前，我國(guó)雖有關(guān)于行政聽(tīng)證信息公開(kāi)的規(guī)定，但從總體上來(lái)看，我國(guó)行政聽(tīng)證會(huì)中行政主體的信息公開(kāi)不充分、不完整和不全面的。這是因?yàn)槲覈?guó)有關(guān)行政聽(tīng)證的法律規(guī)范對(duì)聽(tīng)證公開(kāi)原則雖做了規(guī)定，但這些規(guī)定多數(shù)屬于原則性規(guī)定，缺乏可操作性，行政主體的隨意性較大。擴(kuò)大行政聽(tīng)證信息的公開(kāi)和透明，有利于加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來(lái)的腐敗，也使行政決定更加容易獲得行政相對(duì)人的理解和執(zhí)行。因此，要切實(shí)加強(qiáng)行政聽(tīng)證信息公開(kāi)原則的具體落實(shí)，保障聽(tīng)證過(guò)程中公開(kāi)信息充分。無(wú)論哪一層級(jí)和何種問(wèn)題類(lèi)型聽(tīng)證會(huì)，一般都不應(yīng)該以種種借口秘密舉行，而應(yīng)該在開(kāi)會(huì)之前的一定時(shí)間內(nèi)通過(guò)媒體向全社會(huì)公布聽(tīng)證方案和有關(guān)材料，讓行政相對(duì)人通過(guò)各種途徑有直接或間接明確規(guī)定聽(tīng)證代表在接到聽(tīng)證方案后進(jìn)行一定范圍的社會(huì)調(diào)查，以保證他們?cè)诼?tīng)證會(huì)上的發(fā)言并非代表他們自身，而真正代表其背后的利益群體；在可能的情況下，舉行聽(tīng)證會(huì)應(yīng)容許一定數(shù)量的普通公民旁聽(tīng)；重大事項(xiàng)的聽(tīng)證會(huì)可以通過(guò)電視、廣播以及互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行直播；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向聽(tīng)證代表提供客觀(guān)、全面的材料；聽(tīng)證代表應(yīng)該有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)的相關(guān)文件資料。只有真正按照上述思路解決了聽(tīng)證信息公開(kāi)的問(wèn)題，才有利于實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證會(huì)的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性、公正性和效率性。

四、關(guān)于行政聽(tīng)證主持人的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)行政聽(tīng)證主持人的身份比較含糊，缺乏明確規(guī)定。無(wú)論是《立法法》或者是《價(jià)格法》，都沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證會(huì)主持人作出規(guī)定。只有《行政處罰法》第42條對(duì)聽(tīng)證主持人資格做了限制：一是非本案調(diào)查人員；二是當(dāng)事人認(rèn)為與本案有直接利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)回避。從已經(jīng)舉行的行政聽(tīng)證會(huì)的情況看，許多聽(tīng)證會(huì)的主持人是由作出行政決定的行政機(jī)關(guān)委派本機(jī)關(guān)人員擔(dān)任的?？梢哉f(shuō)，行政聽(tīng)證主持人現(xiàn)有任用機(jī)制使行政聽(tīng)證主持人對(duì)行政機(jī)關(guān)有過(guò)分的利益依賴(lài)，使主持人的獨(dú)立性、公正性大大降低。美國(guó)聽(tīng)證主持人的選任經(jīng)歷了一個(gè)客觀(guān)性和公正性逐步增強(qiáng)的發(fā)展過(guò)程。最初聽(tīng)證主持人也是由行政長(zhǎng)官指定，沒(méi)有獨(dú)立的職權(quán)。從1946年《聯(lián)邦行政程序法》確定的“聽(tīng)證審查官”到1972年文官事務(wù)委員會(huì)改稱(chēng)、1978年國(guó)會(huì)予以承認(rèn)的“行政法官”，行政聽(tīng)證主持人的地位日漸獨(dú)立。主持人地位的獨(dú)立贏得了公眾對(duì)聽(tīng)證程序公正性的信心。我國(guó)的聽(tīng)證主持人需在形式上享有一定的獨(dú)立權(quán)，但在實(shí)際上因其隸屬行政機(jī)關(guān)升遷，待遇、工資完整掌握在行政機(jī)關(guān)首腦的手中，在聽(tīng)證活動(dòng)中很可能會(huì)掣肘于行政機(jī)關(guān)的利益，從而使聽(tīng)證實(shí)質(zhì)處于行政機(jī)關(guān)的操控下?，F(xiàn)代法治中一個(gè)最著名的原則是“每個(gè)人不能作為自己案件的法官”。聽(tīng)證主持人地位的獨(dú)立可以增強(qiáng)公眾對(duì)聽(tīng)證程序公正性的信心。筆者認(rèn)為應(yīng)該從制度上解決主持人問(wèn)題，大膽借鑒美國(guó)式行政法官的做法，應(yīng)切實(shí)貫徹職能分離的原則，明確聽(tīng)證主持人的產(chǎn)生辦法以及聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證人員、書(shū)記員的資格、職權(quán)與法律責(zé)任、主持人回避事由，有效增強(qiáng)主持人的獨(dú)立性和公正性。

五、關(guān)于行政聽(tīng)證參加人的問(wèn)題及對(duì)策

在這方面，主要問(wèn)題有：一是我國(guó)現(xiàn)行法律一般只規(guī)定了當(dāng)事人可以申請(qǐng)進(jìn)行聽(tīng)證，但沒(méi)有規(guī)定與案件有關(guān)的第三人是否可以申請(qǐng)參加聽(tīng)證。二是聽(tīng)證會(huì)的參與人構(gòu)成結(jié)構(gòu)不盡合理，沒(méi)有充分照顧有利害關(guān)系的群體?，F(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)之一就是擴(kuò)大行政相對(duì)人對(duì)行政程序的參與，體現(xiàn)在聽(tīng)證領(lǐng)域，各國(guó)都規(guī)定，除了行政相對(duì)人以外，權(quán)利和利益間接受到影響的第三人，都可以參加聽(tīng)證。因此，我國(guó)的行政聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有關(guān)規(guī)定，允許和具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請(qǐng)參加聽(tīng)證。關(guān)于參與聽(tīng)證人的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，我們應(yīng)在聽(tīng)證代表產(chǎn)生時(shí)增加透明度，特別是在涉及到不特定的個(gè)人利益時(shí)，聽(tīng)證代表的產(chǎn)生更應(yīng)該公開(kāi)、公正、公平、合理，從而保證聽(tīng)證代表中有各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)的人員，而且受影響最大的人群應(yīng)該有適當(dāng)大一些比例的代表參加聽(tīng)證會(huì)。比如，春節(jié)鐵路客運(yùn)提價(jià)聽(tīng)證會(huì)，受影響的有探親者、旅游者等等，但是民工和學(xué)生由于收入較低、路途一般較遠(yuǎn)，而成為受影響最大的特殊群體。

六、關(guān)于行政聽(tīng)證組織的問(wèn)題及對(duì)策

在這方面，問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是行政相對(duì)人沒(méi)有決定是否舉行聽(tīng)證會(huì)的主動(dòng)權(quán)。二是行政聽(tīng)證的有關(guān)組織規(guī)定，不能有效保障當(dāng)事人的權(quán)益。在這種制度安排下，很可能產(chǎn)生的一種后果，就是行政主體為了通過(guò)自己制定的行政決定方案，既可能使該舉行的聽(tīng)證不舉行，也可能使已舉行的聽(tīng)證會(huì)流于形式。行政主體對(duì)聽(tīng)證會(huì)舉辦與否有明顯的決定優(yōu)勢(shì)。行政聽(tīng)證決定權(quán)優(yōu)勢(shì)在行政主體，是阻礙聽(tīng)證效用發(fā)揮的重要因素。針對(duì)這種情況，我們應(yīng)該增強(qiáng)舉行聽(tīng)證的硬性規(guī)定，要求聽(tīng)證的組織者對(duì)于重大事件或涉案金額較大或法律法規(guī)有規(guī)定的事項(xiàng)，必須告知相對(duì)人和利害關(guān)系人有權(quán)提請(qǐng)舉行聽(tīng)證。對(duì)于聽(tīng)證會(huì)參加人的權(quán)利規(guī)定不完善這個(gè)問(wèn)題，我們建議，有關(guān)聽(tīng)證的法律不僅應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政相對(duì)人獲得通知的權(quán)利、申請(qǐng)回避的權(quán)利、閱覽聽(tīng)證記錄的權(quán)利、申請(qǐng)參加聽(tīng)證的權(quán)利、委托人的權(quán)利、提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利，而且更要規(guī)定行政相對(duì)人在行政聽(tīng)證程序中的請(qǐng)求保密的權(quán)利、當(dāng)事人有陳述其對(duì)事件解決意見(jiàn)的權(quán)利、取得全部案卷副本的權(quán)利、閱覽有關(guān)不利處分調(diào)查結(jié)果的筆錄或其他證明該不利處分的事實(shí)的資料的權(quán)利等。

七、關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄的問(wèn)題及對(duì)策

在這方面，主要問(wèn)題有：一是我國(guó)關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄的內(nèi)容，現(xiàn)行法律未予明確。這使得聽(tīng)證筆錄內(nèi)容難以完整、系統(tǒng)和全面。二是我國(guó)的行政聽(tīng)證制度實(shí)行的不是嚴(yán)格的“案卷排他”原則，只有《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，做出行政許可的決定。因此，在聽(tīng)證結(jié)束后行政決定的做出上，行政主體仍有較大的操作空間。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，我們認(rèn)為，一是要完善聽(tīng)證筆錄制度。我國(guó)《行政處罰法》第二條僅規(guī)定“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或蓋章?！敝劣诠P錄當(dāng)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些事項(xiàng)未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無(wú)疑會(huì)使聽(tīng)證程序形同虛設(shè)。而西方國(guó)家一般對(duì)此做了明確的說(shuō)明。以《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》為例，其第556條規(guī)定聽(tīng)證筆錄應(yīng)包含下列事項(xiàng)：（1）任何口頭的、書(shū)面的或其他形式證據(jù)的記錄；（2）行政機(jī)關(guān)擬定的事實(shí)的裁定、法律結(jié)論的裁決；（3）聽(tīng)證程序中提出的全部文書(shū)，申請(qǐng)書(shū)。這樣明確的規(guī)定無(wú)疑為此后的行政決定奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒此種筆錄制度。二是賦予聽(tīng)證筆錄對(duì)行政決定的約束力。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定“，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書(shū)和申請(qǐng)書(shū)，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)作出裁決的惟一案卷”。可見(jiàn)，聽(tīng)證記錄具有約束力，行政決定必須根據(jù)聽(tīng)證記錄作出的案卷作出，否則行政決定無(wú)效。我們認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽(tīng)證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書(shū)、申請(qǐng)書(shū)是做出裁決的唯一依據(jù)”.正像伯納德•施瓦茨所說(shuō)的那樣“：在依法舉行的聽(tīng)證中，行政庭做出裁決時(shí)，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無(wú)價(jià)值了。”