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1、行政管理創(chuàng)新的背景原因——改革深化與科技革命

近年來(lái)大量出現(xiàn)的行政管理新舉措，是由點(diǎn)到面、上下互動(dòng)、系統(tǒng)全面、逐漸推開(kāi)的發(fā)展進(jìn)程，有一定的背景、一定的規(guī)律性在其中。行政管理革新在體制、機(jī)制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素是改革的深化和科技的革命。

1.1經(jīng)濟(jì)政治體制改革的深化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大的成就，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化已經(jīng)很難了，必須要有相配套的政治體制改革的深化，才能夠相互促進(jìn)。而目前政治體制改革全面系統(tǒng)地推進(jìn)比較困難，所以行政管理體制、機(jī)制、方法的革新，就成為廣義上的政治體制改革中比較活躍且比較穩(wěn)健的部分。可以說(shuō)，這就是近幾年來(lái)我國(guó)社會(huì)生活中，與行政管理和行政法制有關(guān)的革新舉措較多地推出，并引起社會(huì)廣泛關(guān)注的一個(gè)主要原因。

1.2科技革命的影響。高新技術(shù)日益廣泛運(yùn)用，對(duì)社會(huì)生活帶來(lái)巨大影響，還深刻地影響著行政管理和行政法制的發(fā)展。例如有的省份提出省直管縣的革新舉措就是推行電子政務(wù)和行政管理理念變化的結(jié)果。

2、行政管理改革創(chuàng)新的基本界限——法治原則和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)推進(jìn)行政管理改革創(chuàng)新的時(shí)候，應(yīng)該有一些原則來(lái)約束它的行為。這些規(guī)則，可以概括為四點(diǎn)：（1）對(duì)于公民來(lái)說(shuō)屬于選擇性、賦權(quán)（權(quán)利）性的制度規(guī)范可以寬松一點(diǎn)；（2）對(duì)于公民來(lái)說(shuō)屬于禁止性、限權(quán)（權(quán)利）性的規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對(duì)待之；（3）創(chuàng)新舉措的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)；（4）創(chuàng)新舉措的社會(huì)效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)的革新舉措與上述相符者就應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行，不符合者就應(yīng)改正或摒棄。

3、行政法對(duì)行政管理創(chuàng)新的制約

3.1依法行政與法律保留原則。依法行政是法治條件下對(duì)行政行為的最基本要求，而法律優(yōu)位和法律保留原則又是依法行政原則的兩個(gè)最為重要的支柱性原則，這一點(diǎn)已經(jīng)為許多國(guó)家和地區(qū)所確認(rèn)。所謂法律保留原則，簡(jiǎn)單地講就是指行政行為必須有法律的依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)只有在法律有明確規(guī)定的情況下才能作出積極的行政行為，否則就構(gòu)成違法。法律保留原則是基于民主原則、法治國(guó)家原則、尊重基本人權(quán)原則而產(chǎn)生的。從民主原則的角度，法律保留是落實(shí)法律優(yōu)越原則的表現(xiàn)。由公民所選舉出來(lái)的代表，在立法過(guò)程中針對(duì)涉及公民權(quán)益的限制以及哪些行為許可行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，都已獲得決議后，才形成國(guó)家的意志，行政權(quán)力只不過(guò)遵照決議執(zhí)行，不能超越立法者的意志。從法治國(guó)家的原則角度，法治國(guó)家是依照法律作為國(guó)家的主要依據(jù)。以事先公告周知的法律條文來(lái)規(guī)范行政權(quán)力，可使公民預(yù)見(jiàn)自己的權(quán)利和義務(wù)的范圍，建立法治國(guó)家所希望的國(guó)家法律秩序的“可預(yù)見(jiàn)性”原則和“可測(cè)量性”原則。在行政法領(lǐng)域內(nèi)，公民對(duì)自己的行為可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)法律的責(zé)任，也可以明確判斷行政權(quán)力可能采取行政行為的種類(lèi)和限度。從尊重基本人權(quán)的角度，法律保留原則之所以產(chǎn)生，其最直接的目的，便是保障公民的基本權(quán)利。

3.2法律保留原則在我國(guó)行政法的適用范圍。當(dāng)前中國(guó)的行政法治建設(shè)取得了重大成就，法律保留原則的日益重視和有效實(shí)施則是其重要體現(xiàn)之一，而這主要表現(xiàn)在《憲法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》等法律規(guī)范中?！稇椃ā返?2條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)修改憲法、制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律；第67條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。根據(jù)憲法的這兩條規(guī)定，修改憲法、制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他基本法律以及基本法律以外的其他法律是屬于嚴(yán)格意義上的法律保留事項(xiàng)?！缎姓幜P法》第9條規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。第10條規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第11條至第13條規(guī)定了地方性法規(guī)，行政規(guī)章對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)范圍和限制。第14條則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，除上述規(guī)定以外的其他任何規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。從上述規(guī)定可見(jiàn)，《行政處罰法》根據(jù)法律保留原則，對(duì)行政處罰的設(shè)定作了非常明確而又具體的規(guī)定，其中限制人身自由因其涉及到公民最基本的權(quán)利，故只能實(shí)行絕對(duì)保留，其他處罰則根據(jù)不同的情形作了相對(duì)保留的規(guī)定。《立法法》第一次以法律的形式對(duì)法律保留原則作了全面完整、具體明確的規(guī)定?！读⒎ǚā返?條、第9條對(duì)法律保留原則以及其中的絕對(duì)保留和相對(duì)保留的規(guī)定是十分具體明確的。而且為了確保法律保留原則的更好實(shí)施，第10條更是進(jìn)一步規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！缎姓S可法》也在法律保留方面邁出了可喜的一步。其重要表現(xiàn)就是在行政許可事項(xiàng)以及設(shè)定主體上比較好地貫徹了法律保留原則。該法第12條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)作了明確的規(guī)定。在第14條、第15條對(duì)可以設(shè)定行政許可的不同效力的規(guī)范性文件及其權(quán)限作出明確的規(guī)定。并在第17條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“除本法第14條、第15條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！边@樣《行政許可法》不僅在行政許可的事項(xiàng)，而且在行政許可的設(shè)定主體上都有了嚴(yán)格的規(guī)定。行政管理創(chuàng)新已成時(shí)代趨勢(shì)，行政管理創(chuàng)新需要立法、政策、制度、環(huán)境包括社會(huì)心理環(huán)境的支持保障。從實(shí)際情況看，在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、行政程序、執(zhí)法監(jiān)督、行政救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)立法和行政立法對(duì)行政管理改革創(chuàng)新都有所制約。