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一、亳州縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)毫州市的基本情況

亳州市是安徽省現(xiàn)存16個地級市中最年輕的一個，位于皖西北邊陲、黃淮平原南端，是皖北重要的經(jīng)濟中心城市之一。2000年5月經(jīng)國務院批準設立省轄市，轄渦陽、蒙城、利辛和譙城三縣一區(qū)。亳州市擁有豐富的資源，包括果蔬、烤嫻、畜禽、蠶桑等，同時也具有自身獨特的經(jīng)濟優(yōu)勢，是全國重要的藥材、商品糧、優(yōu)質棉、優(yōu)質煙、優(yōu)質繭生產(chǎn)基地。亳州還擁有豐富的礦產(chǎn)資源，渦、蒙、利三縣境內(nèi)已探明煤炭儲量57億噸，占全省煤炭資源儲量的20％，僅次于淮南、淮北兩市，位列全省第三；煤種也非常優(yōu)越，其中，焦煤、肥煤、瘦煤這三種稀缺煤種的儲量占總儲量的80％以上。亳州盛產(chǎn)中藥材，道地中藥材有“亳芍、毫菊、毫花粉、亳桑皮”等20多個品種。釀酒在亳州也具有悠久的歷史。

(二)毫州市縣域經(jīng)濟發(fā)展狀況

立足于亳州的基礎和優(yōu)勢，亳州市委、市政府肩負起帶動和輻射皖西北地區(qū)特別是市域“三縣一區(qū)”經(jīng)濟、社會發(fā)展的職能。目前，毫州的經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，具體表現(xiàn)為：綜合實力明顯增強?！笆晃濉睍r期，全市地區(qū)生產(chǎn)總值連續(xù)邁上300、400、500億元臺階，年均增長12．3％以上。三次產(chǎn)業(yè)結構調整為26．7：37．4：35．9，財政收入42．4億元，是“十五”末的3．8倍。固定資產(chǎn)投資累計完成723億元，是“十五”時期的4．5倍。糧食總產(chǎn)突破92．1億斤，連續(xù)7年增產(chǎn)。T業(yè)化進程顯著加快。2010年，二產(chǎn)比重在2005年的基礎上提高約9．9個百分點，工業(yè)化率達30．2％，_T業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率達45．7％。優(yōu)勢企業(yè)支撐作用明顯增強，全市規(guī)模企業(yè)達到552家，比“十五”末增加401家。工業(yè)經(jīng)濟加快發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)濟持續(xù)快速增長的主導力量。城市化水平逐年提升。亳州南部新區(qū)發(fā)展框架全面拉開，渦陽南部新城和渦北新區(qū)、蒙城城南新區(qū)、利辛濱河新區(qū)建設穩(wěn)步實施，中心集鎮(zhèn)建設步伐加快，五個省級開發(fā)區(qū)擴區(qū)工作有序推進，承載能力明顯增強。全市城鎮(zhèn)化率從2005年的25％提高到2010年的35％，提升幅度高于全省。2009年，毫州市榮獲省政府目標管理考核第：二名，蒙城縣、渦陽縣被評為全省科學發(fā)展先進縣。

(三)亳州市縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的問題及其原因

縣域經(jīng)濟的發(fā)展取決于多方面的因素，發(fā)展縣域經(jīng)濟是一個系統(tǒng)工程。作為安徽省轄市的后起之秀，毫州的縣域經(jīng)濟發(fā)展與2000年建市之前相比，已經(jīng)進入了經(jīng)濟發(fā)展的快車道，但綜合經(jīng)濟指標還是偏低，仍然存在很多不容忽視的矛盾和問題，主要表現(xiàn)為：

首先，縣域經(jīng)濟發(fā)展總體水平落后于安徽其他地區(qū)。雖然建市以來經(jīng)濟建設成績斐然，然而，“現(xiàn)在的發(fā)展，還是低基礎的快發(fā)展、低基數(shù)的高增長、低水平的惠民生，跨越崛起任重道遠”，“還存在不少困難和問題，主要是發(fā)展不足、發(fā)展不優(yōu)，經(jīng)濟總量較小，工業(yè)仍然薄弱；對外開放不夠，大項目引進不多，持續(xù)快速發(fā)展的后勁仍然不足”。

其次，中心城市帶動力不強，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。這種差異形成是多種因素造成的。建市之前，現(xiàn)在所屬三縣一區(qū)都是地級阜陽市的組成部分，因為阜陽發(fā)展的側重點不同，這些縣區(qū)受到區(qū)別對待，造成經(jīng)濟發(fā)展程度不一；此外，地理因素也是形成發(fā)展不平衡的重要因素之一，比如渦陽縣和蒙城縣的地理位置相對較好，所以這兩個縣發(fā)展就快于利辛縣；體制因素也是造成發(fā)展差異的原因之一。渦陽縣作為安徽省最早的省直管縣的十二個試點城市之一，在財政、政策等諸多方面擁有比其他縣區(qū)更大的、更自主的優(yōu)勢，這也促使渦陽縣的經(jīng)濟發(fā)展成為毫州市的佼佼者。

第三，縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)。長期以來毫州市縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構主要是以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)其次，第三產(chǎn)業(yè)最差。直到2010年，“全市經(jīng)濟初步實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)為主體向工業(yè)為主導的歷史性轉變”，’但轉變之遲、轉變速度之慢，使得這種縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結構比例不能適應產(chǎn)業(yè)結構調整的需要，從根本上制約了毫州市經(jīng)濟總體水平的提高?？偠灾林莸目h域經(jīng)濟還是滯后于全省其他地區(qū)的，主要因為建市僅10多年，在經(jīng)濟體制、行政管理體制等方面落后于縣域經(jīng)濟先發(fā)城市，與本地經(jīng)濟發(fā)展不相適應，需要進一步深化改革。

二、亳州縣域經(jīng)濟發(fā)展的行政管理體制層面的“瓶頸”

在縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，縣級政府部門如何正確的發(fā)揮職能作用至關重要。但目前毫州市及其所屬縣級政府部門的自身管理體制方面還存在一些問題，造成縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力、競爭力不強，嚴重制約了亳州市縣域經(jīng)濟乃至整體經(jīng)濟的發(fā)展，主要表現(xiàn)為：

第一，政府部門在經(jīng)濟發(fā)展中直接參與經(jīng)濟過深，工作著力點還沒有切實轉變到提供公共服務、培育發(fā)展環(huán)境上來。中央、安徽省都下發(fā)了很多文件，要求按照構建和諧社會的目標要求，落實科學發(fā)展觀，提高執(zhí)政能力；切實把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務。但是，當前毫州市的一些地方政府和部門行政管理職能轉變還未完全到位，職能劃分不清，交叉執(zhí)法現(xiàn)象比較嚴重，過多插手經(jīng)濟工作各個具體環(huán)節(jié)，見利越位、遇難缺位現(xiàn)象嚴重，致使有些項目推進受阻。政府在縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中究竟應該怎么做，值得深思。作為縣域經(jīng)濟省轄試點縣的渦陽縣，在轉變政府職能方面做得不錯。小政府、大服務是該縣推進政府職能轉變的目標，為實現(xiàn)這一目標，該縣不斷加強執(zhí)政能力建設，實行領導班子帶頭包項目、包企業(yè)制度，推出一站式辦公、一條龍服務的行政審批模式等。談起政府職能的轉變，渦陽縣華都精陶有限責任公司總經(jīng)理感觸頗深：“從投資建廠到正式投產(chǎn)，我們企業(yè)還沒有和渦陽縣任何一個單位正面接觸過，所有事項都是由項目牽頭單位外貿(mào)局負責辦理的?！倍P者在利辛縣調研期間，利辛縣發(fā)改委的一位同志說：利辛縣在實際中仍然是政府主導經(jīng)濟的發(fā)展，政府承擔了大量發(fā)展經(jīng)濟和維護穩(wěn)定的職責，而行政職能和管理手段卻很少。這一計劃經(jīng)濟時代遺留下來的傳統(tǒng)做法，加上本地區(qū)特殊的區(qū)情，改變起來非常困難。政府部門經(jīng)常對企業(yè)的發(fā)展進行干預，使得縣域經(jīng)濟成了“縣政府經(jīng)濟”，導致縣域內(nèi)企業(yè)失去了活力和競爭力，造成縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢。因此，轉變縣級政府的職能仍然是毫州市縣域經(jīng)濟發(fā)展的當務之急。

第二，政府在發(fā)展方面的機遇意識不強、策略不當，吸收外部資源的政策力度不夠。毫州市具有自身獨特的經(jīng)濟優(yōu)勢，但政府部門不能及時抓住并充分利用發(fā)展機遇。例如，如何開發(fā)好礦產(chǎn)資源、如何利用歷史文化名城打好旅游牌、如何打造真正的“中華藥都”、如何吸收社會資本打造好古井貢酒、高爐家酒等使之成為民族白酒品牌等等，還有很多工作需要政府去做。因為不能利用本地優(yōu)勢的項目吸引投資者，使得本地的優(yōu)勢在發(fā)展縣域經(jīng)濟的實際中并沒有全部得到體現(xiàn)，既浪費了自己的資源優(yōu)勢，又制約了縣域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。此外，政府部門不能充分利用自身區(qū)位優(yōu)勢積極融入以發(fā)達地區(qū)為核心的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)圈，承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移，錯失發(fā)展良機。亳州屬于淮海經(jīng)濟圈的成員之一，但是在利用經(jīng)濟罔的優(yōu)勢方面主動性不強，缺乏成熟的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；在做好皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)的二次轉移方面積極性也不夠，不能形成產(chǎn)業(yè)鏈以帶動整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

第三，縣級政府部門在營造良好的經(jīng)濟發(fā)展軟硬環(huán)境方面存在欠缺，投資環(huán)境差。在投資軟環(huán)境方面，政府自身需要進行徹底改變。在實際中，一些部門受利益驅動，對企業(yè)亂檢查、亂收費、亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象仍然存在；有的部門和干部不運用改革方式和市場經(jīng)濟手段抓經(jīng)濟工作，該取消的程序不取消，不該管的事情還在管；有的部門“官本位”比較嚴重，在行政審批和辦證過程中，工作效率低下。“是誰在阻礙我們招商?”一個名為“善思”的網(wǎng)友對毫州招商的思考，在亳州政府網(wǎng)的市民論壇上發(fā)出后，引起廣泛關注。他認為目前影響、干擾毫州市招商引資、項目落地的根本原因是少數(shù)部門過于追求小團體利益和個別人習慣把部門利益?zhèn)€人化。他還在帖子中列舉了這樣一個事例：一個服務業(yè)項目在我市某縣投資，剛進入前期裝修階段，就先后有房產(chǎn)、衛(wèi)生、建委、消防、稅務、工商等數(shù)十家單位上門收費、罰款。結果，一個只完成30萬元的還沒有開工的投資項目，硬是被我們的執(zhí)法部門嚇跑了。此外，發(fā)展硬環(huán)境也欠優(yōu)。首先是城市建設和衛(wèi)生方面存在相當大的問題，筆者接觸過政府部門的一位領導，他說最頭疼的事情就是陪上級領導和投資商考察，沿街的衛(wèi)生環(huán)境實在太差。這與市民素質有相當大的關系，更與政府在環(huán)境方面的治理力度密不可分。其次，這些年過于強調招商引資丁作，對來投資的企業(yè)把關力度不夠，為了發(fā)展經(jīng)濟將一些發(fā)達城市拒絕的環(huán)境污染性、資源浪費型企業(yè)也招進來了，導致對環(huán)境的破壞。因此，如何做到由“招商引資”向“招商選資”的轉變，這就需要政府有立足長遠的思考。第四，亳州地區(qū)長期落后形成的思想僵化、觀念陳舊等陋習對縣域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生阻力。毫州市所屬三縣一區(qū)歷來就是安徽經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地區(qū)。建國60多年來許多地區(qū)多數(shù)年份一直是全國貧困縣，比如利辛縣等，這些地區(qū)歷來享受國家和一些發(fā)達城市的經(jīng)濟援助。因此，這些經(jīng)歷造成這些縣政府的一些領導者思想意識存在著慣性，習慣于國家援助，比較安于現(xiàn)狀，因循守舊，求發(fā)展意識不強，嚴重制約了這些地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大。要改變這種幾十年來形成的習慣，需要領導者的觀念更新。

三、推動亳州縣域經(jīng)濟發(fā)展的行政管理體制創(chuàng)新措施

當前，深入貫徹和落實科學發(fā)展觀，既為毫州縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了機遇，也對縣域經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求。在機遇與壓力面前，毫州市的各級政府部門更應該積極應對，“推進政府行政管理體制改革，轉變政府職能，推行政務公開，簡化行政審批，深入推進機關效能建設，強化政府績效管理和行政問責，打造規(guī)范、便捷、優(yōu)質、高效的政務環(huán)境。加強‘信用亳州’建設，完善中小企業(yè)信用評價體系，整頓經(jīng)濟秩序，規(guī)范市場行為，營造誠實守信、公平有序的市場環(huán)境。加強法制教育，提高政府及全社會的法律意識和依法辦事水平，營造公平公正法制環(huán)境。建立健全法律咨詢、項目管理、產(chǎn)權交易等投資服務體系，優(yōu)化投資軟環(huán)境”，以積極探索和加速縣域行政管理體制改革為突破口，推動本地區(qū)縣域經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

第一，以強化服務為重點，更新觀念、精簡機構、轉變作風，切實加強政府職能轉變。要切實轉變政府職能，更新觀念、精簡機構、轉變作風是必然的選擇。在更新觀念方面，各級政府應扭轉以全部精力抓經(jīng)濟的局面，使經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、社會發(fā)展等工作都能得到同等重視，政府行使調節(jié)、監(jiān)管、服務、管理職能，并使政府作用得到充揮發(fā)揮，努力建設服務型政府。而對于企業(yè)的發(fā)展，要主動加快政企分開，進一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機構，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。在精簡機構方面，各級政府部門要提高辦事效率，就必須建設精干的政府機關，大力推進政府機構改革，簡政放權，進一步加大對行政審批制度的改革力度。減少行政審批事項，簡化審批程序，能備案的實行備案制，加速政府職能轉變。在轉變作風方面，縣域各級政府要確立服務意識，摒棄官管意識、官僚作風，按照市場經(jīng)濟的運行規(guī)則和要求，轉變政府工作作風。目前亳州市及三縣一區(qū)政府都已經(jīng)建立了行政服務中心，但在服務質量上需要進一步優(yōu)化，特別是優(yōu)化服務窗El，推行一條龍、一站式服務。此外，還要積極轉變縣域政府部門工作方式，增強服務意識，真正做到少管理、多服務。

第二，加快干部培養(yǎng)，大力推進干部隊伍建設，通過高素質的干部隊伍來主導縣域經(jīng)濟的發(fā)展。按照科學發(fā)展觀要求，著眼于縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，采取多種方式對領導干部進行教育。一是加大用科學發(fā)展觀等先進理論武裝領導干部頭腦。采取剛性措施，對領導干部進行以科學發(fā)展觀為主要內(nèi)容的教育培訓，使其牢固樹立科學發(fā)展理念和意識。二是應著力提高領導干部綜合素質。邀請各地知名專家學者講課，提高領導干部踐行科學發(fā)展觀的能力。三是組織黨政領導干部代表團到縣域經(jīng)濟發(fā)展好的市縣考察、學習，開闊視野。四是努力提高各級黨政干部駕馭經(jīng)濟工作的能力，通過上掛下派、多項交流等方法，使廣大干部不斷掌握新知識、積累新經(jīng)驗、增長新本領。此外，還要制定體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的合理的干部考核評價體系。領導干部能不能踐行科學發(fā)展觀，推動縣域經(jīng)濟的又好又快發(fā)展，最關鍵的因素在于考核評價體系能否體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求。特別是在干部政績考核過程中，應改變經(jīng)濟指標作為主要考察標準的作法，由只重結果轉向重視決策、重視過程、重視全局、重視前景。只有考核評價體系體現(xiàn)了科學發(fā)展觀要求，各級領導干部才能真正樹立科學發(fā)展的思維，推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，放寬放活縣域經(jīng)濟發(fā)展空間，營造有利于縣域經(jīng)濟發(fā)展的投資軟環(huán)境。目前，毫州市“發(fā)展環(huán)境還不優(yōu)，政府工作水平和效率還有待進一步提高”。P要把優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的第一競爭點。從縣域經(jīng)濟的競爭基礎來看，環(huán)境出生產(chǎn)力，環(huán)境出競爭力。毫州市縣域經(jīng)濟如何在競爭中把握機遇，通過自身發(fā)展立于不敗之地，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣將成為關鍵因素。從某種意義上來說，各地區(qū)之間招商引資的競爭，就是環(huán)境和服務的競爭。首先是營造寬松優(yōu)惠的政策環(huán)境。在不違背國家大政方針政策的前提下，要結合本地區(qū)實際大膽創(chuàng)新落實優(yōu)惠政策。其次是營造優(yōu)質高效的服務環(huán)境。政策的尺度是有限的，服務功效卻是無限的。要在落實好各項優(yōu)惠政策的同時，突出優(yōu)化服務環(huán)境，以熱情周到、優(yōu)質高效的服務引商、安商、留商。再次是營造規(guī)范公正的法制環(huán)境。行政執(zhí)法部門要依法行政，公正執(zhí)法，及時解決涉及外來客商的各類案件，切實保護好他們的合法權益；要加強社會治安綜合治理和企業(yè)周邊環(huán)境的整治，打擊違法行為，依法保護投資者的人身、財產(chǎn)安全。最后，還需要把創(chuàng)造良好的社會環(huán)境放在重要位置，不斷創(chuàng)新方式方法，千方百計加大城鎮(zhèn)環(huán)境美化、基礎設施配套、社會環(huán)境治理等硬件建設力度?？傊?，在實際工作中，毫州市各級政府必須主動創(chuàng)新，積極探索和建立與縣域經(jīng)濟發(fā)展相適應的行政管理體制，才能在競爭中贏得發(fā)展主動權，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展。