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【摘要】改革開放的30年，也是我國海關事業(yè)不斷改革創(chuàng)新和快速發(fā)展的30年，其中海關的治關理念發(fā)揮著統(tǒng)領海關工作全局的作用。本文以海關科學治關理念的理論與實踐為線索，概括我國海關30年改革開放的成果，大致歸結為三個發(fā)展階段：“從嚴治關”階段，“依法治關”與“以德治關”階段，“科學治關”階段。

【關鍵詞】治關理念從嚴治關依法治關以德治關

我國30年的漸進式改革取得了舉世矚目的成就：經(jīng)濟持續(xù)快速增長，城鄉(xiāng)人民生活水平普遍提高，綜合國力顯著增強，國際地位明顯提高，各項事業(yè)蓬勃發(fā)展。中國經(jīng)濟已經(jīng)融入世界經(jīng)濟體系，與外部的關系發(fā)生了質(zhì)變，全球性問題的解決越來越離不開中國的參與。同時，中國提出了建設和諧世界的理念，更主動地履行起一個“負責任大國”的國際責任。

中國改革開放的30年，也是中國海關事業(yè)不斷改革創(chuàng)新，不斷探索建設現(xiàn)代化海關的30年。海關是國家宏觀調(diào)控與行政執(zhí)法部門之一，但是我國海關領導體制相對于財政、金融等領導體制而言是多變的，由1949年集中統(tǒng)一垂直領導改為雙重領導，以地方領導為主。海關總署作為全國海關的領導機構，隨著領導體制的變化，其隸屬關系也經(jīng)歷了多次變更，由直屬政務院改為對外貿(mào)易部，又降為對外貿(mào)易部部屬職能局。國務院1980年了《關于改革海關管理體制的決定》，又將海關總署改為國務院直屬機關，并實行統(tǒng)一垂直領導。從這個意義上說，海關事業(yè)的復興與蓬勃發(fā)展與我國改革開放的關系更加密切，也受益最多。海關系統(tǒng)改革內(nèi)容十分豐富而具體，本文僅以統(tǒng)領海關工作全局的治關理念為核心，詮釋和總結海關系統(tǒng)改革30年的成就。與中國改革開放的階段性相對應，我國海關系統(tǒng)的改革也可以劃分為三個時期。

一、1980—1998年探索出“從嚴治關”治關理念

改革開放以來，海關面臨的執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了很大的變化：進出口業(yè)務量迅猛增長，進出境人員日益頻繁，外資企業(yè)不斷增加，對外貿(mào)易方式和運輸方式多樣化。為了保障國家經(jīng)濟建設和促進對外開放，我國提出以“促進為主”的工作方針，進行大膽改革和創(chuàng)新。

海關也是采用漸進式改革，先選擇深圳海關為改革試點，再在全國海關系統(tǒng)推廣。羅湖海關在1986年率先實施了“紅、綠色通道”改革，實施大通道敞開式驗放。針對“三來一補”企業(yè)增長迅猛、公路口岸無法滿足通關需求的問題，深圳海關于1987年進行了加工貿(mào)易集報清單制度改革，對加工貿(mào)易企業(yè)在公路口岸的進出口貨物實行集中報關，提高通關效率，優(yōu)化了特區(qū)外商投資環(huán)境。

1992年10月，十四大報告明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制。根據(jù)形勢發(fā)展要求以及當時海關工作中存在片面理解和執(zhí)行“促進為主”方針、忽視嚴格執(zhí)法的現(xiàn)象，1993年全國海關關長座談會確定以“從嚴治關”作為海關隊伍建設的指導方針?！皬膰乐侮P"的內(nèi)涵是“一高四嚴”：堅持高標準，制度嚴密、管理嚴格、作風嚴謹和紀律嚴明。

二、1999—2006年提煉出“依法治關”與“以德治關”治關理念

1、“依法治關”治關理念。1997年，中共十五大確立了依法治國基本方略。海關總署總結改革開放以來執(zhí)法活動的經(jīng)驗教訓，于1999年1月確定“依法行政、為國把關”的海關工作方針。全國海關在“依法行政、為國把關”方針指導下，嚴厲打擊走私違法活動，嚴密稅收征管機制，切實落實國家進出口宏觀調(diào)控各項政策措施，實現(xiàn)全國范圍的計算機聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，有效地發(fā)揮了海關監(jiān)督管理的職能作用。

1998年海關開展了大規(guī)模反走私聯(lián)合行動和專項斗爭。同時，海關清醒地認識到嚴重的走私犯罪必然與嚴重的執(zhí)法腐敗相聯(lián)系，反走私必須反腐敗，因此海關狠抓隊伍建設，在海關系統(tǒng)內(nèi)連續(xù)開展依法行政、廉潔自律為主要內(nèi)容的教育整頓。為了真正“管住自己的人、把好國家的門”，海關總署2000年提出了從嚴治關的3年目標：使海關各級領導班子建設得到切實加強，干部隊伍素質(zhì)有較大提高，作風紀律有明顯改進，執(zhí)法腐敗現(xiàn)象得到有效遏制，建設廉潔、勤政、務實、高效海關。

海關總署出臺與海關法配套的行政法規(guī)，對3000余件海關行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行了清理；同時進一步完善執(zhí)法程序，促進執(zhí)法工作規(guī)范化。20世紀90年代起，海關總署提出要注意糾正海關執(zhí)法中“重實體，輕程序”的現(xiàn)象。隨著“依法行政”海關工作方針的確立，海關在工作中做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，一切以事實為依據(jù)、以法律為準繩，正確地適用實體法和程序法的規(guī)定。此外，對海關及其工作人員的執(zhí)法活動實行監(jiān)督、制約和檢查，保證法律的正確貫徹實施。2003年10月1日，國務院批準建立海關銜級制度，全國海關關員正式佩戴銜級標志上崗，以“政治強、業(yè)務精、管理嚴、作風硬、廉政好、效率高”為主要標志，全面開展準軍事化海關紀律部隊建設，統(tǒng)籌海關隊伍教育、管理、監(jiān)督等各項工作。

在依法治國和加入世界貿(mào)易組織的新形勢下，“依法治關”理念實際是“從嚴治關”理念的延續(xù)和深化，進一步明確了“嚴”的標準和程度，就是以事實為依據(jù)、以法律為準繩，履行海關的各項職責。我國把依法從嚴治關貫穿于海關管理的整個過程，處理好“把關”和“服務”的關系，從而保證了海關能夠承擔起把守國門并服務經(jīng)濟、促進發(fā)展的重任。

2、“以德治關”治關理念。2001年1月，提出“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略，這是國家治理方式的重大創(chuàng)新，是建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。法律和道德都屬于上層建筑，是社會經(jīng)濟關系的反映，都是維護社會秩序、規(guī)范人們行為的重要手段，兩者各自獨立又相輔相成。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，誠信是基本原則，除了需要法律的規(guī)范約束，還需要倫理道德來引導提升市場主體的行為，從而促使理性經(jīng)濟、健康經(jīng)濟的形成。

作為國家監(jiān)管進出口機關，海關是行政執(zhí)法部門，執(zhí)法風險和廉政風險是海關工作的性質(zhì)和特點所決定的，而且將長期存在，這是客觀現(xiàn)實。如何有效化解和防范這兩大風險，是海關工作的長期任務和永恒主題。因此，海關系統(tǒng)實行法德同構更加必要和迫切，其具體運用和實踐就體現(xiàn)為“依法治關”與“以德治關”的治關理念。具體而言，“以德治關”就是要樹立“為國家把關、為祖國爭光、對人民負責”的海關意識，培養(yǎng)“公正廉潔、文明把關”的海關職業(yè)道德，從而建立一支“愛崗敬業(yè)、公正執(zhí)法、高效服務、文明廉潔”的嚴守海關職業(yè)紀律的隊伍，自覺抵制行政執(zhí)法中的權錢交易、貪污腐化等丑惡行為。海關人員的思想道德水平對依法行政具有直接的影響。

以人為本是在新的歷史條件下推進“以德治關”的重要方式。中國海關堅持“以德治關”，以科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，注重挖掘人的潛能，充分調(diào)動人的工作積極性。紅其拉甫海關認真履行為國把關的神圣職責，認真落實各項廉政措施，至今未發(fā)生一起違反廉政規(guī)定的事例，實現(xiàn)了“一個不少、一個不倒”的廉政建設目標，在長期工作實踐中逐漸形成了“特別能吃苦、特別能忍耐、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”的精神，2005年6月被國務院授予“艱苦奮斗模范海關”榮譽稱號。

三、2007年升華為“科學治關”的治關理念

在中共十七大提出的科學發(fā)展觀的指引下，海關總署積極踐行和詮釋著海關系統(tǒng)的科學發(fā)展觀。

前任署長牟新生在2007年全國海關關長會議上發(fā)表講話《以科學治關理念統(tǒng)領海關工作全面建設和諧海關》，明確了科學治關理念與建設和諧海關的豐富內(nèi)涵和重要意義。牟新生指出：必須堅持科學發(fā)展觀，按照社會主義和諧社會的要求，認真落實總理關于“海關對內(nèi)要為人民服務，對外要展示國家形象”的重要指示，全面貫徹“依法行政，為國把關，服務經(jīng)濟、促進發(fā)展”海關16字方針和“政治堅強、業(yè)務過硬、值得信賴”隊伍建設12字要求，以科學治關理念統(tǒng)領海關工作全局，全面促進和諧海關建設。建設和諧海關，不僅要創(chuàng)建融洽友好的內(nèi)部環(huán)境和合作發(fā)展的外部環(huán)境，同時要充分發(fā)揮把關服務職能作用，切實加強服務型海關、責任型海關和法治型海關建設?？茖W治關，全面促進和諧海關建設已成為我國海關系統(tǒng)進一步深化改革和科學發(fā)展的重要指導方針。盛光祖署長在2008年全國海關工作會議上的發(fā)表講話《認清形勢嚴格要求建設讓中央放心、讓人民滿意的海關》。會議的主要任務是：全面貫徹黨的十七大精神，認真學習領會新一屆政府提出的任務要求，深入研究新形勢下海關工作面臨的新情況新問題，統(tǒng)一思想，提高認識，大力加強自身建設，不斷提高把關服務能力，建設讓黨中央國務院放心、讓全國人民滿意的海關。盛署長的講話全面貫徹了黨的十七大精神和新一屆政府的工作部署，提出重點把握4個方面：發(fā)揮海關在宏觀調(diào)控中的作用，使海關管理成為宏觀調(diào)控的有力手段之一；認真落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，加大區(qū)域發(fā)展支持力度；大力推動貿(mào)易便利化，增強企業(yè)國際競爭力；實施有效監(jiān)督管理，維護國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。同時，他指出了海關工作面臨的風險和海關管理的不適應情況，強調(diào)按照從嚴治政的要求，加強基礎建設，加大管理力度，強化監(jiān)督制約，營造良好氛圍，搞好班子建設，努力建設讓中央放心、讓人民滿意的海關。

署長會議精神繼承了近30年海關改革的成果，并把“從嚴治關”、“依法治關”、“以德治關”的理念升華為科學的治關理念。海關總署為落實科學的治關理念，1998年作出了《關于建立現(xiàn)代海關制度的決定》，勾勒出現(xiàn)代海關制度的基本框架，提出了建立現(xiàn)代海關制度兩步走發(fā)展戰(zhàn)略：用5年時間在全國海關初步建立起現(xiàn)代海關制度的基本框架，然后再用5年左右的時間，到2010年前建成比較完善的現(xiàn)代海關制度。

1998—2002年，全國海關認真貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想，確立并堅持“依法行政，為國把關，服務經(jīng)濟，促進發(fā)展”海關工作方針；以通關作業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)和突破口，大力推進海關信息化建設，全面改革海關業(yè)務制度，基本實現(xiàn)中國海關通關管理的“四肢協(xié)調(diào)”；堅持從嚴治關，加強海關隊伍正規(guī)化建設。第一步發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標基本實現(xiàn)，現(xiàn)代海關制度初具規(guī)模。

2003年初，根據(jù)海關工作面臨的新形勢和新要求，海關總署黨組提出全面建設現(xiàn)代化海關、實現(xiàn)建立現(xiàn)代海關制度的第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標。2004年4月中國海關正式啟動實施《2004—2010現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，以建立健全風險管理機制為中心環(huán)節(jié)，努力建設“耳聰目明”的智能型海關，各項改革和建設不斷取得新成果。2006年，為深入貫徹中央提出的科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，全面落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，海關總署制定了《海關貫徹國家“十一五”規(guī)劃實施綱要》，并對《2004—2010現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》進行修訂。

全面建設現(xiàn)代化海關，實現(xiàn)現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標，必須始終遵循六大基本原則：科學治關、依法行政、守法便利、綜合治理、以人為本、整合創(chuàng)新。必須明確海關戰(zhàn)略目標：在初步實現(xiàn)現(xiàn)代海關制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎上，以建立健全風險管理機制為中心環(huán)節(jié)，全面、協(xié)調(diào)地推進海關各項改革與建設，到2010年基本建立起與構建社會主義和諧社會相適應、與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相配套、與國際通行規(guī)則相銜接的嚴密監(jiān)管與高效運作相結合的現(xiàn)代海關制度。努力建設科學、文明、高效、廉潔、和諧的智能型海關，為促進我國對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家作出更大的貢獻。

我國海關不斷探索科學的治關理念，創(chuàng)造了海關事業(yè)30年的新輝煌。一是海關稅收連年大幅增長，為國家稅收和財政穩(wěn)定增長作出了重要貢獻。二是進出境監(jiān)管成效顯著，有力推動了外貿(mào)大發(fā)展和對外交往。三是依法打擊和制止各類走私違法行為，有效維護了進出口秩序和社會穩(wěn)定。四是保稅加工和保稅物流監(jiān)管制度不斷完善，成為我國開放型經(jīng)濟發(fā)展新的動力。五是海關統(tǒng)計監(jiān)測預警作用日益突出，為國家宏觀調(diào)控和海關管理提供了可靠依據(jù)。六是支持區(qū)域發(fā)展取得積極成果，服務經(jīng)濟社會全局的能力不斷提高。七是現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略全面推進，“耳聰目明”智能型海關建設取得階段性成果；海關法制建設全面加強，依法行政水平進一步提高。八是海關國際合作與交流日趨活躍，服務國家外交、外經(jīng)貿(mào)大局的作用進一步發(fā)揮，國家口岸管理工作進一步加強。九是“電子海關”、“電子口岸”、“電子總署”建設穩(wěn)步實施，海關科技應用水平不斷提高。十是準軍事化海關紀律部隊建設卓有成效，海關隊伍形象發(fā)生了歷史性變化。

盡管海關面臨著不斷變化的國際和國內(nèi)形勢，面臨著很多新問題、新挑戰(zhàn)，但是只要我們堅持與時俱進，不斷創(chuàng)新科學的治關理念，一定能不斷提高海關行政執(zhí)法的執(zhí)行力和有效性，充分發(fā)揮海關在國家宏觀調(diào)控中的作用。

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