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2006年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）將法律責(zé)任作為單章設(shè)立。為深化對公務(wù)員法律責(zé)任制度的理解，現(xiàn)結(jié)合法律責(zé)任一章起草中的有關(guān)問題整理歸納成文，以供參考。

一、專章設(shè)立公務(wù)員法法律責(zé)任的目的所在

任何法律行為都是具有目的性的行為，公務(wù)員法法律責(zé)任作為公務(wù)員法實(shí)施的保障機(jī)制，它的創(chuàng)設(shè)和實(shí)現(xiàn)也具有一定的目的性。

（一）保障公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)公務(wù)員法中規(guī)定的法律責(zé)任，是指公務(wù)員或者機(jī)關(guān)以及其他組織和個人因違反公務(wù)員法規(guī)定權(quán)利義務(wù)而必須承擔(dān)的帶有強(qiáng)制性的法律后果。公務(wù)員權(quán)利義務(wù)是國家同公務(wù)員之間形成的法律關(guān)系的具體內(nèi)容，體現(xiàn)貫穿在公務(wù)員管理的各個環(huán)節(jié)之中，是公務(wù)員法的核心內(nèi)容之一。制定出臺公務(wù)員法法律責(zé)任，有利于明確公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的保障措施，提高權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的可行性和透明度，取信于民。

（二）加大公務(wù)員制度執(zhí)法的力度《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《條例》）雖然有法律責(zé)任的一些內(nèi)容，但從實(shí)施的情況看，條例規(guī)定的內(nèi)容與形式對有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的追究尚缺乏措施與力度：一是許多管理的重大環(huán)節(jié)沒有納入監(jiān)督責(zé)任范圍，如獎懲、回避、申訴控告等。二是權(quán)威性不夠，條例對違反國家公務(wù)員制度的相關(guān)責(zé)任人員僅規(guī)定了批評教育或處分，執(zhí)法制度不配套和強(qiáng)制力不夠的問題比較突出。三是缺乏救濟(jì)措施，對因錯誤人事處理而侵犯公務(wù)員權(quán)益行為缺乏救濟(jì)渠道及措施。《公務(wù)員法》在以上方面都有較大增強(qiáng)。

（三）構(gòu)建完整的公務(wù)員法法律規(guī)范體系完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律責(zé)任三個要素。其中法律責(zé)任的規(guī)定是體現(xiàn)法律規(guī)范的國家強(qiáng)制力的核心部分。在公務(wù)員法中，根據(jù)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任條款，對保證法的有效實(shí)施既非常重要，也非常必要。條例提升為公務(wù)員法后，形式的變化要求內(nèi)容與體例等也做相應(yīng)調(diào)整。應(yīng)該通過單獨(dú)建章立制的形式，明確公務(wù)員法的責(zé)任制度，構(gòu)建完整的公務(wù)員法法律規(guī)范體系。

二、公務(wù)員法法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)的幾個問題

（一）如何設(shè)計(jì)公務(wù)員法法律責(zé)任的情形

責(zé)任法定是法律得以實(shí)施的前提和保證。條例規(guī)定的三類監(jiān)督和責(zé)任事由基本概括了公務(wù)員管理的主要制度，但并不全面。隨著公務(wù)員制度的推行，有些新的公務(wù)員管理情形需要納入規(guī)范，如聘任制、競爭上崗、公開選拔等，有些以前沒有的內(nèi)容需要加以規(guī)范，如考試紀(jì)律、申訴控告等。因此，有必要通過設(shè)立專門的法律責(zé)任制度，對違反公務(wù)員法的行為進(jìn)行責(zé)任追究，從法律高度確保公務(wù)員管理各項(xiàng)制度的實(shí)施。

關(guān)于法律責(zé)任如何規(guī)設(shè)的問題，在立法上存在兩種處理方式：一種是盡可能多地列舉責(zé)任情形，按照法無明文規(guī)定不為責(zé)的原則，對涉及公務(wù)員的情形盡可能地加以規(guī)范，從而達(dá)到責(zé)任法定、依法定責(zé)的要求。另一種是采用簡單概括的方式，即規(guī)定“對有違反本法規(guī)定情形的，由公務(wù)員主管部門或者上級機(jī)關(guān)責(zé)令糾正，并依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任?！?/p>

在立法過程中，從立法技術(shù)的角度考慮，對所有違法行為一一列舉是不可能的，實(shí)際上也是沒必要的。公務(wù)員法應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對實(shí)踐中存在的比較突出的問題和管理中確需法定的情形進(jìn)行列舉，這樣既符合責(zé)任法定的原則，也有利于更好地促使公務(wù)員機(jī)關(guān)及相關(guān)人員對照自己的行為，防止發(fā)生違法現(xiàn)象，有利于依法行政和接受群眾的監(jiān)督。同時，還應(yīng)建立相應(yīng)條款，對其他未能一一加以列舉的情形進(jìn)行概括，一方面避免立法上的繁冗瑣屑，保證法律文本應(yīng)有的規(guī)范、簡潔、莊重的風(fēng)格；另一方面又為制定配套法規(guī)依法追究責(zé)任提供上位法的依據(jù)。

在確定哪些內(nèi)容必須加以列舉時，有觀點(diǎn)主張除公務(wù)員暫行條例所列三項(xiàng)內(nèi)容外，應(yīng)把公務(wù)員違紀(jì)責(zé)任列入法律責(zé)任情形，即增加公務(wù)員違反紀(jì)律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任內(nèi)容。但是，由于一方面目前黨和國家對公務(wù)員的紀(jì)律要求比較多，羅列全比較困難，公務(wù)員法的篇幅也不允許。另一方面從法理上，違反公務(wù)員紀(jì)律和不履行公務(wù)員義務(wù)都是應(yīng)該明令禁止的，如果列舉了違紀(jì)責(zé)任就要列舉義務(wù)責(zé)任，而公務(wù)員法中既有紀(jì)律規(guī)定，又有義務(wù)規(guī)定，兩者就存在交叉。因此，從立法技術(shù)考慮，把這方面問題留待配套法規(guī)，具體問題具體分析、具體處理。

按照上述思路，公務(wù)員法的法律責(zé)任情形主要包括以下內(nèi)容：

1、不按編制限額、職數(shù)或者任職資格條件進(jìn)行公務(wù)員錄用、調(diào)任、聘任和晉升

我國機(jī)關(guān)貫徹“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，每一公務(wù)員機(jī)關(guān)都要根據(jù)規(guī)定確定職能、機(jī)構(gòu)和編制，明確不同單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備的員額。編制員額一經(jīng)確定，便具有法律效力，今后錄用、調(diào)任、聘任和晉升公務(wù)員，必須在編制限定的員額內(nèi)進(jìn)行，不得擅自突破。但是在現(xiàn)實(shí)中，一些機(jī)關(guān)還存在超編制、職數(shù)配備干部的情形，因人設(shè)職、因人設(shè)事，造成機(jī)構(gòu)臃腫和隊(duì)伍膨脹。公務(wù)員法把它納入法律責(zé)任情形，目的在于進(jìn)一步加強(qiáng)對違反編制職數(shù)規(guī)定超額配備人員的單位和責(zé)任人員依法追究責(zé)任。另外，國家機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類制度，每一職位都有一定的任職資格要求，為了保證公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化、精干，錄用、調(diào)任和晉升等都對公務(wù)員提出相應(yīng)的資格條件，公務(wù)員的錄用、調(diào)任、聘任、晉升等都必須符合相應(yīng)的資格條件要求。

2、不按規(guī)定條件進(jìn)行公務(wù)員獎懲、回避和辦理退休

公務(wù)員法根據(jù)公務(wù)員獎懲、回避或者退休制度的性質(zhì)和要求，設(shè)立了相應(yīng)的制度內(nèi)容和實(shí)施條件。如，規(guī)定了給予公務(wù)員個人獎勵的10種情形，規(guī)定給予公務(wù)員違反公務(wù)員紀(jì)律的16種情形，規(guī)定了公務(wù)員親屬回避、公務(wù)回避、地域回避的情形以及公務(wù)員辦理退休或提前退休需要有相應(yīng)的年齡、身體以及工作年限等條件，這是公務(wù)員權(quán)利義務(wù)法律規(guī)范的實(shí)體性內(nèi)容。機(jī)關(guān)在公務(wù)員這些工作中違反了上述有關(guān)規(guī)定，就構(gòu)成實(shí)體上的違法。因此，公務(wù)員法有必要對違反這些條件的情形規(guī)定相應(yīng)的法律追究責(zé)任。

3、不按規(guī)定程序進(jìn)行公務(wù)員錄用、調(diào)任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲

程序正義是法律公正的重要保證。在錄用、聘任公務(wù)員，公開選拔、考核或者獎懲公務(wù)員的每個管理環(huán)節(jié)，除了要有實(shí)體性內(nèi)容規(guī)定，還要有具體的操作規(guī)程。公務(wù)員法特別注意把這些具體的操作程序加以明確。機(jī)關(guān)在公務(wù)員的日常管理工作中違反了上述有關(guān)規(guī)定，就構(gòu)成程序違法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4、違反國家規(guī)定，變更公務(wù)員工資、保險(xiǎn)、福利待遇標(biāo)準(zhǔn)

依法獲得勞動報(bào)酬和享受保險(xiǎn)、福利待遇，是公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利，必須受到法律保障。長期以來，我國對國家機(jī)關(guān)工作人員的工資和保險(xiǎn)福利待遇的變更問題缺乏明確的法律規(guī)定，因而出現(xiàn)了隨意變更退休金標(biāo)準(zhǔn)等問題，拖欠工資、濫發(fā)獎金的情形時有發(fā)生，甚至個別機(jī)關(guān)個別領(lǐng)導(dǎo)人把擅自增加或扣減及保險(xiǎn)福利待遇作為左右單位工作人員的一種手段。公務(wù)員法將這種情形列入法律責(zé)任情形，可以充分保障公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不受非法侵害，保障國家工資保險(xiǎn)福利政策的嚴(yán)肅統(tǒng)一，保障公務(wù)員的合法權(quán)益。

5、在錄用、競爭上崗、公開選拔中發(fā)生泄露試題、違反考場紀(jì)律以及其他嚴(yán)重影響公開、公正現(xiàn)象的情形

這是近年來公務(wù)員錄用、競爭上崗、公開選拔考試中反映較大、出現(xiàn)較多的問題?？荚囘x拔的核心價(jià)值在于公平、平等、競爭、擇優(yōu)，關(guān)鍵在于制止考試選拔工作中的弄虛作假、徇私舞弊。過去，條例對此雖有規(guī)定，但對違反上述規(guī)定的情形缺乏有效的制約措施，無法從法律的高度對違規(guī)者予以懲處。因此有必要通過立法加以規(guī)范。

6、不按規(guī)定受理和處理公務(wù)員申訴、控告

公務(wù)員申訴控告權(quán)，受法律保護(hù)，任何機(jī)關(guān)與個人都不得隨意侵犯。實(shí)行公務(wù)員權(quán)益保障，目的就是使公務(wù)員的合法權(quán)益不受侵犯，使他們的抗辯權(quán)得到法律的保障，并對公務(wù)員機(jī)關(guān)及其工作人員的行為實(shí)施監(jiān)督。對損害公務(wù)員申訴控告權(quán)進(jìn)行責(zé)任追究，是公務(wù)員申訴控告制度的重要組成部分。

7、違反公務(wù)員離職從業(yè)限制規(guī)定

該規(guī)定是基于公務(wù)員在職期間掌握的公權(quán)力對隸屬單位的影響而設(shè)定的。這種權(quán)力的慣性和影響力的穩(wěn)定性和滲透性，使公務(wù)員本人離開公務(wù)員機(jī)關(guān)后的一段時間內(nèi)仍具有不可低估的影響作用。近年來，從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的公務(wù)員接受企業(yè)“反哺”現(xiàn)象并不少見，這種權(quán)力期權(quán)化的現(xiàn)象危害極大。為此中紀(jì)委專門規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部離職后“三年兩不準(zhǔn)”的規(guī)定。為保證該規(guī)定的落實(shí)，公務(wù)員法專門規(guī)定，違反該款規(guī)定的離職公務(wù)員，由其原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得；責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下罰款。以行政處罰措施保障公務(wù)員法的實(shí)施是這次立法的一個特色。

對于因其他情形，如被辭退、被開除而離職的公務(wù)員是否也規(guī)定從業(yè)限制？在立法中，考慮到這些人員已經(jīng)失去了良好的“個人聲譽(yù)”，其離職后到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性組織任職或者從事營利性活動，也難以在其原所在單位“發(fā)揮作用”，因此可以不納入本法限制范圍。

對于上述情形之外的其他違法情形，公務(wù)員法專門規(guī)定了一條，對“違反本法規(guī)定其他情形”的應(yīng)該追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣，一方面為追究違反公務(wù)員法的其他相關(guān)情形提供法律責(zé)任依據(jù)，另一方面為公務(wù)員法的發(fā)展，特別是在配套法規(guī)中制定相應(yīng)法律責(zé)任提供上位法的依據(jù)。

（二）怎樣確定公務(wù)員法法律責(zé)任主體

公務(wù)員法根據(jù)法律義務(wù)主體的不同，在法中明確了法律責(zé)任主體，以確保公務(wù)員法的實(shí)施。這些主體主要包括：

1、國家及公務(wù)員機(jī)關(guān)。公務(wù)員各級機(jī)關(guān)依照公務(wù)員法規(guī)定的權(quán)限履行公務(wù)員管理職責(zé)。機(jī)關(guān)作為公務(wù)員的管理者，有管理公務(wù)員活動的權(quán)利，也有保障公務(wù)員合法權(quán)益和執(zhí)行有關(guān)指令的義務(wù)。機(jī)關(guān)在公務(wù)員法中的責(zé)任包括立法責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任、司法責(zé)任等。此外，依照公務(wù)員法的規(guī)定，機(jī)關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。根據(jù)國家賠償法規(guī)定，國家有著依法給予公務(wù)員賠償?shù)牧x務(wù)，因此，公務(wù)員法的法律責(zé)任主體還包括國家。

2、公務(wù)員。公務(wù)員作為公務(wù)員法的調(diào)整對象，有義務(wù)遵守公務(wù)員法規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，遵守公務(wù)員紀(jì)律和各項(xiàng)規(guī)定，接受有關(guān)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的指令。公務(wù)員不履行公務(wù)員法規(guī)定的義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律和有關(guān)規(guī)定，濫用職權(quán)和違反職責(zé)的行為，必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在一定條件下，公務(wù)員將與國家機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶的法律責(zé)任。關(guān)于公務(wù)員的法律責(zé)任問題，不僅涉及公務(wù)員法，其他相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)定等都有相應(yīng)的責(zé)任追究制度，公務(wù)員法對此未做專門規(guī)定。

3、行政公務(wù)人員。公務(wù)員法的監(jiān)管主體是公務(wù)員機(jī)關(guān)，同時還包括在其中工作的行政公務(wù)人員。機(jī)關(guān)通過在其中工作的行政公務(wù)人員依照公務(wù)員法對其所屬公務(wù)員進(jìn)行管理。公務(wù)員法的行政公務(wù)人員既可以是從事公務(wù)員管理工作的公務(wù)員，也可以是公務(wù)員綜合管理部門的工作人員，還可以是受委托從事公務(wù)員相關(guān)事務(wù)工作的人員。這些人員在從事公務(wù)員相關(guān)事務(wù)的過程中，必須嚴(yán)格遵照法定義務(wù)，如果濫用職權(quán)或違反職責(zé)，將承擔(dān)法定的個人責(zé)任。

4、其他單位和個人。按照公務(wù)員法的規(guī)定，辭去公職或者退休等離職的公務(wù)員必須繼續(xù)遵守公務(wù)員法關(guān)于辭職退休后的有關(guān)義務(wù)，包括保守秘密、遵紀(jì)守法、從業(yè)限制等。離職后的公務(wù)員如果違反了這些規(guī)定，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重確定其相應(yīng)的責(zé)任。此外，其他有關(guān)單位和個人，包括不依法接受公務(wù)員工資調(diào)查的企業(yè)、違規(guī)接收離職公務(wù)員的單位、參加公務(wù)員考試的個人等，在與公務(wù)員管理相關(guān)的社會生活活動中也必須履行公務(wù)員法規(guī)定的相對人的義務(wù)，服從具有法律效力的命令和決定，執(zhí)行生效的裁決、處罰等。從某種意義講，他們也是法律責(zé)任的相對主體或義務(wù)主體。

（三）如何明確公務(wù)員法法律責(zé)任構(gòu)成要件

一般法律責(zé)任的構(gòu)成包括主體、過錯、違法行為、損害事實(shí)以及因果關(guān)系等。公務(wù)員法法律責(zé)任構(gòu)成要件除了具備法律責(zé)任的一般要件，有相應(yīng)的法律適用主體外，還要有以下兩個要件：第一，該行為應(yīng)當(dāng)是違反公務(wù)員法規(guī)定的行為，即違反上述幾種情形的行為；第二，情節(jié)必須達(dá)到一定的程度，這里所說的情節(jié)是指違反公務(wù)員法行為構(gòu)成要件的基本事實(shí)之外的其他能夠影響社會危害程度的各種具體事實(shí)情況，有輕微、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重之分，包括動機(jī)、手段、后果等事實(shí)情況。只有具備了上述兩個要件才能對相關(guān)人員加以責(zé)任追究。

（四）如何設(shè)計(jì)公務(wù)員法法律責(zé)任的內(nèi)容與形式

1、公務(wù)員法法律責(zé)任內(nèi)容。任何一種違法行為都會相應(yīng)地引起懲戒性和補(bǔ)救性兩類內(nèi)容，但在責(zé)任主體上卻是有所區(qū)別的。對于公務(wù)員機(jī)關(guān)及其從事公務(wù)員管理行政公務(wù)人員的違法，其相應(yīng)的法律責(zé)任在內(nèi)容上是不同的。對公務(wù)員管理各級組織的違法，較少要求組織承擔(dān)懲戒性的責(zé)任，更多地是要求其承擔(dān)補(bǔ)救性的責(zé)任；對公務(wù)員管理行政公務(wù)人員的違法，更多依據(jù)公務(wù)人員的故意或重大過失情節(jié)，在對組織內(nèi)部責(zé)任的承擔(dān)上既要求承擔(dān)懲戒性責(zé)任又要求承擔(dān)補(bǔ)救性責(zé)任。而公務(wù)員個人違法則是由于公務(wù)員個人不履行或不能依法履行其法定的義務(wù)、違反公務(wù)紀(jì)律或從事職務(wù)犯罪活動引起的，應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)以及公務(wù)員法定紀(jì)律追究其責(zé)任，包括接受相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)或者刑事責(zé)任。

2、公務(wù)員法法律責(zé)任形式。公務(wù)員法從一般法律責(zé)任規(guī)范出發(fā)，結(jié)合公務(wù)員管理的特點(diǎn)，規(guī)定了法律責(zé)任的懲戒性內(nèi)容：規(guī)定了責(zé)任人主體（主要是負(fù)有主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員）承擔(dān)的受到批評教育或行政處分的法律責(zé)任；規(guī)定了違反公務(wù)員法從業(yè)限制的單位及人員承擔(dān)的接受行政處罰的法律責(zé)任。公務(wù)員法規(guī)定的這些懲戒性措施目的就是通過法律責(zé)任制度的懲戒功能，促使公務(wù)員法行政主體謹(jǐn)慎行政、依法行政。

在補(bǔ)救性方面，公務(wù)員法根據(jù)近年來反響較大的問題規(guī)定了相應(yīng)的補(bǔ)救性條款。對違反公務(wù)員法法律責(zé)任規(guī)定的7種情形，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者公務(wù)員主管部門能夠按照管理權(quán)限，分別予以責(zé)令糾正或者宣布無效，以確保公務(wù)員法確立各種法律關(guān)系及法律制度的正確實(shí)施。同時，將條例申訴控告一章中規(guī)定的對機(jī)關(guān)錯誤人事處理的補(bǔ)救性條款歸并到法律責(zé)任中來，規(guī)定了機(jī)關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)補(bǔ)救性責(zé)任，包括對造成名譽(yù)損害的應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、消除影響等民事法律責(zé)任，對造成經(jīng)濟(jì)損失的承擔(dān)賠償損失等經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任。只有具備了上述的法律責(zé)任形式，公務(wù)員法的法律責(zé)任體系才比較完善。

在量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，公務(wù)員法對違法者應(yīng)追究的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等也做出原則性規(guī)定，有關(guān)的追究規(guī)定遵循法律間關(guān)系處理的一般方法，按有關(guān)法律規(guī)定處理。