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一、現(xiàn)代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原則和核心

近代西方資產(chǎn)階級(jí)高舉反封建專制的大旗,提出“天賦人權(quán)論”、“社會(huì)契約論”、“人民主權(quán)學(xué)說(shuō)”等理論,宣傳群眾,武裝人民,發(fā)動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)革命,摧毀封建專制統(tǒng)治,廢除教會(huì)特權(quán),以自由、平等、人權(quán)為政治主要內(nèi)容和目標(biāo),按“分權(quán)學(xué)說(shuō)”建立起憲政體制的現(xiàn)代國(guó)家。在憲政制度即民主政治下,權(quán)力分立,立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由不同機(jī)關(guān)行使。國(guó)家職能分工使公共行政作為一種由行政機(jī)關(guān)這個(gè)特定主體從事的活動(dòng)分離出來(lái),推動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)法治理論轉(zhuǎn)向以法治國(guó)、法治行政軌道。通過(guò)分權(quán),清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把國(guó)家和政府的活動(dòng)都納入法律調(diào)整和規(guī)范的范圍?，F(xiàn)代國(guó)家憲政制度中的權(quán)力制衡機(jī)制,對(duì)行政權(quán)來(lái)說(shuō),主要是通過(guò)立法和司法途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的監(jiān)督和控制,確保行政機(jī)關(guān)依法行政,避免和消除行政權(quán)力的運(yùn)用對(duì)公民或其他組織合法權(quán)益的侵犯和損害。

我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)為組織形式的人民民主專政,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度。我國(guó)憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”“人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！薄皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！睉椃ㄒ?guī)定,人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),獨(dú)立行使檢察權(quán);人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān),獨(dú)立行使審判權(quán);與行政機(jī)關(guān)是并列關(guān)系。在我國(guó),依法行政、民主法治行政是人民通過(guò)自己的代表機(jī)關(guān)設(shè)立行政機(jī)關(guān),行使權(quán)力管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),并制定憲法和法律,加以調(diào)整、規(guī)范,使其置于權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。我國(guó)憲法還賦予公民各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)的權(quán)利和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)批評(píng)建議、申訴、控告、檢舉及取得損害賠償?shù)缺O(jiān)督權(quán)利,表明我國(guó)人民的民主權(quán)利有了憲法的充分保障,任何權(quán)力的行使均不得侵犯。體現(xiàn)了一個(gè)民主的法治國(guó)家所具有的人民主權(quán)至上,法律至上,以權(quán)力制約權(quán)力和以公民權(quán)利制衡國(guó)家權(quán)力的基本特征。這既是對(duì)人民當(dāng)家作主的充分肯定,也是法高于權(quán)的“法治”精神的重要標(biāo)志,為實(shí)現(xiàn)民主政治,依法行政,提供了憲法根據(jù)。這種制約都是通過(guò)法定的權(quán)力和法定的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)的,是依法行政的根本保障。

依法行政是現(xiàn)代行政管理的一條根本法律原則,是行政法治的核心和內(nèi)在要求。它是政府與法的關(guān)系的一條基本準(zhǔn)則,表明法是高于行政的。依法行政之所以為行政法治的原則和核心,是它能保證在行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成為民主的法治,不是專制的法治。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須依法行政。在西方三權(quán)分立的國(guó)家亦即必須服從旨在實(shí)現(xiàn)民主政治的內(nèi)容與目標(biāo)的法律。在我國(guó)必須服從旨在保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán),實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的法律。我國(guó)憲法規(guī)定:“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@個(gè)規(guī)定最集中最精辟地概括了我國(guó)社會(huì)主義的法治精神,明確昭示我國(guó)推行憲治、法治,國(guó)家依靠法律治國(guó),重點(diǎn)治理或制約國(guó)家權(quán)力,即依法治權(quán)、治吏。同時(shí)也是對(duì)依法行政原則內(nèi)容的最明確、最深刻的規(guī)定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使權(quán)力?！耙苑ㄖ卫簟?即依靠法律治理政府,制約行政權(quán)力。務(wù)必職權(quán)法定,依法授權(quán)。無(wú)職權(quán)便無(wú)行政,但職權(quán)要合法產(chǎn)生,不能由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定。非法定之權(quán)則為特權(quán)。以法治吏實(shí)質(zhì)是治權(quán)。用法律管好權(quán),一要管住權(quán)力來(lái)源,二要管住權(quán)力行使。用法管好權(quán)力行使,既要管住行使過(guò)程,又要管住行使后果。管住權(quán)力行使過(guò)程要求行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力管理行政事務(wù),必須以憲法和法律為根據(jù),符合法定的職責(zé)、權(quán)限和行使的步驟、方式、手段。同時(shí)還要求行政機(jī)關(guān)在行使法律所賦予的自由裁量權(quán)時(shí),必須符合法律的目的、意圖和大多數(shù)人的公平正義觀念,合情合理和客觀適度,無(wú)損或盡量減少損害國(guó)家和人民的利益。總之,現(xiàn)代行政管理的依法行政不僅指行政行為要形式上合法,而且還要在實(shí)質(zhì)上合法,符合法律的“正義性”。否則將導(dǎo)致越權(quán)、濫權(quán)或者失職、瀆職,構(gòu)成違法或不當(dāng)行政。管住權(quán)力行使后果,要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政違法或不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣,才能維持行政機(jī)關(guān)與公民之間在法律上的平衡,建立起國(guó)家與人民之間的正常關(guān)系,確保和發(fā)展公民的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)。

二、現(xiàn)代行政管理的依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,稱當(dāng)代國(guó)家為行政國(guó)家,歷來(lái)十分重視國(guó)家行政活動(dòng)的依法性。無(wú)論從形式上要求政府行為必須有直接的法律依據(jù),還是從實(shí)質(zhì)上的法律正義性來(lái)確認(rèn)政府行為的合法性,都是從國(guó)家的法治原則出發(fā),維護(hù)“議會(huì)主權(quán)”,保障“國(guó)家法治”。英國(guó)的議會(huì)主權(quán)與法治原則和行政法的關(guān)系最為密切,其“越權(quán)無(wú)效”和“自然公正”的行政法原則,被認(rèn)為對(duì)于決定國(guó)家的權(quán)力和公民的權(quán)利的平衡發(fā)揮著重要的作用。美國(guó)甚至把“聯(lián)邦主義”、“分權(quán)主義”與“法治主義”的憲法原則,同時(shí)作為其行政法的基本原則。在法國(guó),行政法治原則被稱為法治國(guó)原則,行政法治是維護(hù)法國(guó)統(tǒng)治階級(jí)利益的有效工具。可見(jiàn),行政法治與國(guó)家法治是緊密聯(lián)系的,同國(guó)家的長(zhǎng)治久安息息相關(guān)。

在我國(guó),依法行政被列入憲法中作為國(guó)家憲治的一項(xiàng)重要內(nèi)容提出來(lái),成為憲法原則的重要組成部分。黨的十五大報(bào)告指出“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！痹谖覈?guó),人民治理國(guó)家的“各種途徑和形式”主要是行政管理。國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)大量是國(guó)家行政事務(wù)?！氨ＷC國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”,最根本在于依法行政。行政法治是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容,依法行政是依法治國(guó)的標(biāo)志。

依法治國(guó)關(guān)系到國(guó)家各方面的管理,特別是行

政管理。依法治國(guó)主要在依法行政,是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其法律職能決定的。我國(guó)憲法確認(rèn)的社會(huì)主義基本政治制度包括工人階級(jí)(經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政及其組織形式人民代表大會(huì),以及作為統(tǒng)一戰(zhàn)線主要形式的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度。所有實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度的具體政治形式、具體政治制度和運(yùn)行機(jī)制,就是政治體制。行政體制作為國(guó)家政治制度的主要實(shí)現(xiàn)形式,是國(guó)家政制組織系統(tǒng)中最龐大、最復(fù)雜、管理對(duì)象最廣、管理范圍最大、國(guó)家行政權(quán)集中的政治組織系統(tǒng),需要有一整套合理、健全的規(guī)章制度(憲法、法律、法規(guī)等法律規(guī)范和條例、規(guī)定、決定、決議、指示、命令等)保障其有序、高效地運(yùn)行。也就是說(shuō),整個(gè)行政體系是受制于許多法律規(guī)范和具體制度的,即受法律調(diào)整和支配。國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力,也都由行政法來(lái)調(diào)整、規(guī)范。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),其主要職能是執(zhí)行上升為國(guó)家意志的統(tǒng)治階級(jí)的意志,在我國(guó)就是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的廣大人民的意志。社會(huì)主義法制就是社會(huì)主義國(guó)家按照工人階級(jí)和廣大人民的意志建立起來(lái)的法律和制度。可見(jiàn),現(xiàn)代行政管理是一種法律活動(dòng)或法律管理,其宗旨是執(zhí)行憲法和法律。事實(shí)上,我國(guó)的法律絕大部分是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。行政法律規(guī)范是國(guó)家實(shí)施行政管理、依法治國(guó)的主要手段和武器。

從行政機(jī)關(guān)的國(guó)家地位和其法律職能上看,社會(huì)主義法制的核心是行政法制?，F(xiàn)代所謂“法治”、“依法治國(guó)”,最重要的是行政法治。鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中,全面分析了我國(guó)政治體制改革的核心即黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度普遍存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生根源,指出:“我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中,長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制,缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定,以至事無(wú)大小,往往無(wú)章可循,……造成機(jī)構(gòu)臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機(jī)構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展。因此,必須從根本上改變這些制度?！雹佟邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視?！雹谠谶@里,鄧小平同志強(qiáng)調(diào)必須從制度方面來(lái)解決問(wèn)題,重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國(guó)家的制度,從制度上保證黨和國(guó)家政治生活民主化、經(jīng)濟(jì)管理民主化、整個(gè)社會(huì)生活民主化。所謂解決制度問(wèn)題,就是要制定各種行為規(guī)范,要完備法制,尤其要完備行政法制,確立依法行政的基礎(chǔ)。換言之,從制度方面特別是從法制上解決問(wèn)題,關(guān)鍵要保障依法行政的基本原則的貫徹實(shí)施。它對(duì)于發(fā)展民主政治,推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程,建立社會(huì)主義法治國(guó)家具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

三、現(xiàn)代行政管理的依法行政務(wù)必堅(jiān)持和落實(shí)社會(huì)主義法制原則

我國(guó)社會(huì)主義法制的基本精神和原則就是:有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。行政法制作為國(guó)家整個(gè)法制的核心,依法行政必須具體落實(shí)到社會(huì)主義法制原則的貫徹執(zhí)行上,成為健全和完善社會(huì)主義法制的重要內(nèi)容。

有法可依是立法問(wèn)題?！皣?guó)無(wú)法而不治,民無(wú)法而不立”,做到有法可依,就要讓人民群眾通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)把自己的意志制定為法律,并逐步得到完善,用法律武器保證當(dāng)家作主的權(quán)力的行使,使各項(xiàng)工作有章可循,有法可依。這是社會(huì)主義法制的前提和基礎(chǔ)。行政法是僅次于憲法的基本法之一,在整個(gè)國(guó)家法律體系中占有重要地位。加強(qiáng)行政立法,完備行政法體系,是社會(huì)主義法制建設(shè)中不容忽視的大問(wèn)題。我國(guó)在積極推進(jìn)改革開(kāi)放的同時(shí),為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,抓緊制定頒布了一批重要法律,并根據(jù)改革開(kāi)放和行政管理的需要,加強(qiáng)行政法規(guī)和規(guī)章的制定工作,使國(guó)家行政管理工作進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。

黨的十五大要求提高立法質(zhì)量,到2010年形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。提高立法質(zhì)量主要有兩個(gè)方面:一是要符合中國(guó)國(guó)情,二是維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。我國(guó)不搞多黨競(jìng)選,不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實(shí)行的就是堅(jiān)持民主集中制原則的全國(guó)人民代表大會(huì)一院制,這最符合中國(guó)實(shí)際。這個(gè)制度確定了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性和

嚴(yán)肅性。因此,提高立法質(zhì)量就必須嚴(yán)格規(guī)定立法權(quán)和立法程序。在人民代表大會(huì)制度下,行政機(jī)關(guān)立法只能受立法機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行,并且不能違反“授權(quán)法”。就是說(shuō),必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限立法,要遵照構(gòu)成法律體系的既定規(guī)范行事,確保各個(gè)法律、法規(guī)以及整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。法律和法規(guī)的制定必須遵循法定程序規(guī)則進(jìn)行,在形式上采取特別規(guī)范性文件形式。否則,便失去法律效力和引起法制上的混亂。

有法必依是一項(xiàng)普遍的守法和執(zhí)法的原則,有法必依是建立加強(qiáng)社會(huì)主義法制的關(guān)鍵。它要求一切國(guó)家機(jī)關(guān),公職人員,公民和社會(huì)團(tuán)體,包括共產(chǎn)黨各級(jí)組織都要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律,不許有任何違反。它是社會(huì)主義民主的基本要求,是“法律面前人人平等”的憲法原則的具體體現(xiàn)。從行政法制的角度理解,就是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)該和公民一樣接受法律的約束,都必須和人民大眾一樣守法;必須按法定的權(quán)限和程序,為了完成其特定的職務(wù)而運(yùn)用法律,即依法辦事。我們的法律是人民代表機(jī)關(guān)制定的,只有作為人民代表機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)(政府)守法,依法辦事,人民當(dāng)家作主的法律地位才能成立和有保障。有法不依等于無(wú)法,當(dāng)然也就談不上社會(huì)主義法制。在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,深入進(jìn)行改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中,有些地方、部門由于受利益的驅(qū)動(dòng),地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義抬頭,特權(quán)思想尤為突出,置法律于不顧,鉆法律空子的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)?；騽t執(zhí)法犯法,頂風(fēng)違法;或則以權(quán)代法,以權(quán)壓法;或則有利爭(zhēng)著管,無(wú)利都不管;或則違憲違法,搞上有政策下有對(duì)策,擅自立章建制;或則凌駕于法律之上,有令不行,有禁不止,政出多門,令駁法亂;等等。此等現(xiàn)象,與憲法維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一與尊嚴(yán)的精神是背道而馳的。

法制是一定民主政治的法律化,是依法行使國(guó)家權(quán)力,不準(zhǔn)任何人享有法律之上特權(quán)的一種原則和制度。國(guó)家法律不是只管老百姓,也管國(guó)家行政機(jī)關(guān)。黨員干部、特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員要帶頭學(xué)法懂法,率先守法,學(xué)會(huì)和

運(yùn)用法律武器去管理國(guó)家、管理社會(huì),增強(qiáng)依法辦事的自覺(jué)性,形成依法辦事的良好習(xí)慣,在全社會(huì)樹(shù)立起守法、執(zhí)法的榜樣,促進(jìn)普遍守法和執(zhí)法原則的貫徹落實(shí),保證憲法和法律在我國(guó)法律體系中的最高地位、最高效力、最高權(quán)威,保障依法治國(guó)的實(shí)行。

執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,旨在維護(hù)社會(huì)主義法制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。執(zhí)法必嚴(yán),要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的行為必須有法律上的依據(jù),必須符合法律的規(guī)定。這也正是依法行政的要義。違法必究,指對(duì)一切違法犯罪行為都必須依法平等地予以追究和制裁,任何組織和個(gè)人都不能例外。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放取得了舉世矚目的成就,國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng),社會(huì)生產(chǎn)力、綜合國(guó)力和人民生活水平大大提高。這同社會(huì)主義民主和法制建設(shè)取得重大進(jìn)展,社會(huì)主義法制原則得到堅(jiān)決落實(shí),創(chuàng)造了一個(gè)安定團(tuán)結(jié)、社會(huì)治安狀況良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境是分不開(kāi)的。

為了保護(hù)廣大人民群眾的民主權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利,保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行和改革開(kāi)放的健康發(fā)展,全黨和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須統(tǒng)一思想,堅(jiān)持兩手抓,“一手抓改革開(kāi)放,一手抓打擊各種犯罪活動(dòng)”。③社會(huì)主義民主的發(fā)展,良好法律秩序的維護(hù),必須通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)。以為核心的黨中央高舉鄧小平理論的偉大旗幟,加強(qiáng)民主與法制建設(shè),依法反復(fù)狠抓“嚴(yán)打”斗爭(zhēng),嚴(yán)厲打擊各種刑事、經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng),堅(jiān)持不懈地依法開(kāi)展反腐倡廉,嚴(yán)懲腐敗,取得顯著成效,社會(huì)治安、黨風(fēng)政紀(jì)明顯好轉(zhuǎn)。黨的十五大重申:“維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán),堅(jiān)持法律面前人人平等,任何人、任何組織都沒(méi)有超越法律的特權(quán)。”這對(duì)于消除人民群眾對(duì)執(zhí)法不嚴(yán),違法不究的不滿情緒,樹(shù)立起法律的權(quán)威具有重要意義。只有符合國(guó)家的法制要求,遵循社會(huì)主義法制原則,行政法治、依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,才有可靠的根本保障。