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一、國外行政改革的理論與實(shí)踐

20世紀(jì)80年代以來,行政改革運(yùn)動(dòng)波及全球。西方發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)國家、前蘇聯(lián)東歐國家及發(fā)展中國家,都卷入了改革浪潮中,形成了世界范圍的行政改革潮流。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛,嘗試用新的理論對行政管理進(jìn)行根本性或方向性調(diào)整,體現(xiàn)為從傳統(tǒng)行政模式向新的行政模式的轉(zhuǎn)換,被形象地稱之為“政府重塑”、“治道變革”、“政府再造”等。

(一)國外行政改革的理論指導(dǎo)

對國外行政改革實(shí)踐產(chǎn)生較大影響的主要理論有:

1·公共選擇理論

公共選擇理論主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析政府的管理活動(dòng),強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和市場作用,打破政府壟斷,建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭機(jī)制,從而使公眾獲得自由選擇的機(jī)會(huì),并認(rèn)為這是解決政府困境的根本出路。政策選擇包括:(1)增加服務(wù)主體,讓私人企業(yè)、非營利公共組織等,與政府機(jī)構(gòu)一道來參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供;(2)創(chuàng)造市場機(jī)制和形成競爭格局,用公私組織之間和公共組織之間的競爭服務(wù)來為公眾提供“用腳投票”的機(jī)會(huì);(3)破除壟斷,允許不同組織之間在職能和管轄范圍上重疊交叉。

2·新公共管理理論

新公共管理理論是當(dāng)代國外行政改革的主要理論基礎(chǔ),影響很大。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于發(fā)達(dá)國家政府改革的研究報(bào)告,對新公共管理的主要內(nèi)涵作了總結(jié)歸納。一般認(rèn)為,新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同,其主要主張有:(1)政府服務(wù)應(yīng)以社會(huì)和公眾的需求為導(dǎo)向;(2)更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;(3)主張放松行政規(guī)制,實(shí)行績效目標(biāo)管理,強(qiáng)調(diào)對績效目標(biāo)完成情況的測量和評(píng)估;(4)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本──效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式;(5)取消公共服務(wù)供給的壟斷,對某些公營部門實(shí)行民營化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給;(6)重視人力資源管理,提高人事管理的靈活性等。

3·企業(yè)型政府理論

所謂企業(yè)型政府,并不是要把政府作為企業(yè)來運(yùn)作,因?yàn)槎弋吘勾嬖诤艽蟮牟顒e,而是指用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神,以及企業(yè)中廣泛運(yùn)用的科學(xué)管理方法,改革和創(chuàng)新政府管理方式,使政府更有效率和活力。這一理論成為90年代一些西方國家,特別是美國政府改革的主導(dǎo)理論。這一理論的領(lǐng)軍人物、美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中提出了以企業(yè)家精神改革政府的基本原則,并認(rèn)為新的政府治理模式終將會(huì)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚主義模式。

4·治理理論

治理理論的核心觀點(diǎn)是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系,確定共同的目標(biāo)等途徑,實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。其理論觀點(diǎn)是:(1)治理意味著管理主體的變化,政府不再是國家唯一的權(quán)力中心,各種公共和私人機(jī)構(gòu)也可成為一定層面上的權(quán)力中心;(2)公共產(chǎn)品的供應(yīng)可以由私人部門和第三部門承擔(dān),與政府部門相互依賴,互通資源,分擔(dān)政府的責(zé)任;(3)治理的目的是達(dá)到善治,實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的協(xié)調(diào)與合作。

(二)國外行政改革的實(shí)踐

在上述理論指導(dǎo)下,發(fā)達(dá)國家先后展開了一輪接一輪規(guī)模較大、形式各異的行政改革,其主要做法和動(dòng)向體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.政府職能的市場化在政府職能定位上,根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求確立政府的職能,其目標(biāo)是將原來由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì),推向市場,從而減輕政府負(fù)擔(dān),縮小政府規(guī)模,精簡政府人員。政府職能市場化的途徑主要有:一是壓縮社會(huì)福利項(xiàng)目,如以勞動(dòng)換福利,提高領(lǐng)取福利者的資格限制,以市場化的安排來代替政府的安排。二是放松對企業(yè)進(jìn)出口及價(jià)格的管制。在這方面,美國政府的做法最具代表性,市場定價(jià)代替了政府定價(jià)。三是推行國有企業(yè)民營化改革。

2.公共服務(wù)的社會(huì)化

當(dāng)達(dá)國家行政改革主要趨勢之一表現(xiàn)為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制,充分利用市場和社會(huì)的力量,推行公共服務(wù)的社會(huì)化。主要做法是:一是合同出租。即政府通過投標(biāo)者的競爭和履約行為,將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓。二是以私補(bǔ)公。即政府通過制定優(yōu)惠政策,吸引和鼓勵(lì)私人資本投入到政府包攬的社會(huì)保險(xiǎn)、退休保障、中小學(xué)教育、醫(yī)療服務(wù)等公共事業(yè)領(lǐng)域,以彌補(bǔ)政府財(cái)力及服務(wù)能力的不足。如美國通過發(fā)放“教育券”讓求學(xué)者自主擇校,英國通過發(fā)放“醫(yī)療券”讓患者自主擇醫(yī)。三是授權(quán)社區(qū)。即政府以授權(quán)的方式鼓勵(lì)各社區(qū)建立老人院、收容院、殘疾人服務(wù)中心等公益事業(yè)。

3.行政權(quán)力的分散化

與上述政府職能和公共服務(wù)相關(guān)聯(lián),發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)行政改革的過程中,大都致力于縮小政府行政范圍,分散政府行政權(quán)力。從中央與地方之間的分權(quán)來看,體現(xiàn)為中央政府將若干權(quán)力如項(xiàng)目管理權(quán)、法規(guī)制定權(quán)等下放給地方政府,使地方政府較之以前擁有更大的權(quán)力。從政府內(nèi)部層級(jí)之間的分權(quán)來看,主要體現(xiàn)為壓平層級(jí),授權(quán)一線。英國的方案是把原政府內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)決策權(quán)能與執(zhí)行權(quán)能的分離。做法是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政府簽定責(zé)任書,明確本機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍、工作目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)首長在其職責(zé)范圍內(nèi)享有充分的人事、財(cái)政自主權(quán)。澳大利亞、丹麥、新加坡、中國香港地區(qū)也有類似的做法。

4.政府管理的電子化

政府管理電子化的核心是電子政務(wù)。這是隨著信息技術(shù)在世界范圍內(nèi)的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用,在政府管理領(lǐng)域出現(xiàn)的嶄新事務(wù)。它首先于20世紀(jì)90年代在美國政府發(fā)展起來,此后,建立以顧客為導(dǎo)向的電子政府迅速發(fā)展起來,幾乎進(jìn)入了各國政府的管理之中,使政府管理進(jìn)入了一個(gè)新階段。

5.政府管理企業(yè)化

參照企業(yè)管理,以企業(yè)家精神改革政府成為西方國家,特別是美國行政改革的又一主要?jiǎng)酉颉?993年克林頓上臺(tái)后,即以企業(yè)型政府理論為指導(dǎo)發(fā)動(dòng)了一場歷時(shí)8年的政府重塑運(yùn)動(dòng),目標(biāo)是使政府變得工作更好、花錢更少、更加進(jìn)取和勤政。主要措施包括:倡導(dǎo)顧客至上理念,制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);刪除規(guī)章制度;下放權(quán)力給基層和一線人員;推動(dòng)績效評(píng)估;將企業(yè)廣泛使用的質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、項(xiàng)目成本預(yù)算等管理模式引入政府管理等。通過8年改革,減裁了42萬多人員,清除了64萬頁規(guī)章制度,節(jié)約財(cái)政開支1360億美元,政府公共服務(wù)項(xiàng)目獲得了公眾的肯定。英國在撒切爾執(zhí)政時(shí)期也曾有計(jì)劃地安排所有高中級(jí)行政官員到私營企業(yè)中去工作或?qū)W習(xí)。

二、我國行政改革的探索與進(jìn)展

在世界性行政改革潮流形成的同時(shí),中國的行政改革也伴隨著改革開放的步伐走過了20多年的歷程。近年來,特別是加入世貿(mào)組織前后,我國行政改革步伐有所加快,并在以下幾個(gè)方面取得了重大進(jìn)展。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能一直是中國行政改革的核心問題。近年來,政府職能轉(zhuǎn)變邁出較大步伐,各級(jí)政府發(fā)揮作用的重點(diǎn),正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來,并取得以下進(jìn)展:

1·轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能。我國已初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架,市場在配置資源作用中的基礎(chǔ)性作用日益明顯;加強(qiáng)了對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能;政企分開邁出較大步伐,政府部門與所辦企業(yè)實(shí)現(xiàn)脫鉤,不再經(jīng)商辦企業(yè),政府對國有企業(yè)管理方式有了重大轉(zhuǎn)變,并且確定了下一步改革國有資產(chǎn)管理體制的方案框架。

2·改革行政審批制度。加入世貿(mào)組織前后,中國著手大規(guī)模清理和減少行政審批項(xiàng)目,簡化審批條件、環(huán)節(jié)和內(nèi)容,改革和完善行政審批制度。中央政府第一批取消了789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,各級(jí)政府同時(shí)取消了大量的行政審批事項(xiàng),政府主要依靠行政審批進(jìn)行管理的模式正在發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

3·調(diào)整政府機(jī)構(gòu)。1998年起啟動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)了綜合經(jīng)濟(jì)部門和執(zhí)法監(jiān)管部門,撤銷了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門,中央政府組成部門由40個(gè)減少到29個(gè),人員編制減少約一半,各級(jí)政府也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整,同時(shí)將部分職能移交給社會(huì)中介組織、企事業(yè)單位。

4·公共服務(wù)市場化。按照市場化改革的要求,引入市場機(jī)制,開放公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域,降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻,如在教育、醫(yī)療、體育、文化、交通、道路建設(shè)、城市公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域,允許和鼓勵(lì)各種社會(huì)主體,如私營企業(yè),以各種形式參與投資建設(shè)或經(jīng)營。

5·下放權(quán)力。政府將越來越多的權(quán)力下放給企業(yè)、中介組織、基層和地方,實(shí)行農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治、社會(huì)組織自我管理、企事業(yè)單位自我管理等。

(二)實(shí)行依法行政

確立了依法治國、依法行政的基本方略,1999年國務(wù)院作出了全面推進(jìn)依法行政的決定,廣泛推行了行政執(zhí)法責(zé)任制,進(jìn)行了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作,公布了行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法、信訪條例等項(xiàng)保障公民權(quán)利的基本法律,政府行政立法、行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督得到全面加強(qiáng)。

(三)推行政務(wù)公開

大力倡導(dǎo)政務(wù)公開,要求各級(jí)政府部門盡可能地公布各種政務(wù)信息,包括法律政策公開、辦事程序規(guī)則公開,并通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)政務(wù)信息,增強(qiáng)政府管理的透明度。

(四)建立民主參與制度

各級(jí)政府開始推行重大事項(xiàng)和政府官員任免的社會(huì)公示制度、重大事項(xiàng)的聽證制度、專家和社會(huì)參與政府決策的咨詢論證制度、對政府工作由所在地居民公開評(píng)議制度等。例如,南京市2002年由萬名市民參與對政府評(píng)議,排名靠后的政府部門負(fù)責(zé)人受到免職或警示處理。

(五)加快電子政務(wù)建設(shè)

2001年中國政府將電子政務(wù)作為今后國家信息化建設(shè)的重點(diǎn),標(biāo)志著電子政務(wù)進(jìn)入全面發(fā)展階段。至2002年,80%以上的地級(jí)市政府在網(wǎng)上設(shè)立了辦事窗口,許多城市政府都制定了電子政務(wù)規(guī)劃。

(六)加強(qiáng)廉政建設(shè)

為了遏制腐敗行為,近年來廉政制度建設(shè)的步伐大大加快,制定出臺(tái)了一系列措施。主要有:1·嚴(yán)禁政府部門經(jīng)商辦企業(yè);2·實(shí)行“收支兩條線”改革;3·建立招投標(biāo)制度,2002年起,國務(wù)院明確提出經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、工程項(xiàng)目、政府采購和產(chǎn)權(quán)交易一律實(shí)行公開招投標(biāo);4·建立政府采購制度。推行政府集中采購制度,2001年中國政府采購資金達(dá)653億元,2002年達(dá)1000億元以上,2003年預(yù)計(jì)可達(dá)1500億元,節(jié)約政府采購資金15%左右,2003年1月1日起《政府采購法》正式實(shí)施,依法規(guī)范政府采購活動(dòng)。

另一方面,也必須看到,政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變還沒有完全到位,與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的要求還有很大差距,政府管理越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象仍然普遍存在,在機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政體制、管理方式、廉潔勤政、依法行政等方面還存在著諸多的問題。在行政改革設(shè)計(jì)和實(shí)施方面還存在著改革的理論準(zhǔn)備和指導(dǎo)不足,視野不寬,缺乏主動(dòng)性、前瞻性和整體性等方面的問題。行政體制改革還待于進(jìn)一步深化。

三、行政管理體制改革的理論和實(shí)踐創(chuàng)新

黨的十六大報(bào)告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù),在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推進(jìn)電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能,依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限,推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革,建立和完善決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制,大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等項(xiàng)內(nèi)容。這些改革方案的提出,充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新精神,為進(jìn)一步深化行政管理體制改革指明了方向。我們要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、全面貫徹十六大精神,以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),加強(qiáng)理論和實(shí)踐的研究,吸收借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),立足本國實(shí)際,不斷探索和創(chuàng)新,才能更好地實(shí)現(xiàn)十六大提出的各項(xiàng)改革要求。

(一)建立服務(wù)型政府

建立服務(wù)型政府是近年來理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社會(huì)和公民是否需要,并以此來作為政府職能定位的依據(jù),它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇,將有助于從新的視角,把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實(shí)踐中,已有越來越多的地方政府認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的必要性,著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo),并在創(chuàng)新服務(wù)、社會(huì)評(píng)議、減少管制等方面進(jìn)行了有益探索。

我國中央、省級(jí)政府的主要功能在于決策和宏觀調(diào)控,在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點(diǎn),同時(shí)在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務(wù)型政府的本質(zhì)要求;省以下地方政府直接面對社會(huì)、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此,不同層級(jí)政府的職能定位應(yīng)有所不同,中央和省級(jí)政府可以作為以宏觀管理為主的“決策———服務(wù)型政府”,省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。

(二)建立面向市場的政府

建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同,都是指在政府與市場的關(guān)系上,凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事,都應(yīng)當(dāng)由市場來做,充分發(fā)揮市場的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場,將有利于進(jìn)一步明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促進(jìn)作用,而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向,放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上,放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。

(三)建立責(zé)任政府

責(zé)任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵,在于強(qiáng)化政府責(zé)任,使權(quán)力和責(zé)任掛鉤,建立責(zé)任政府為此,下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破:一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任;二是健全政府責(zé)任制度,制定落實(shí)法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序,創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度;三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度,并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤;四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與。

(四)依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式

公共管理是從發(fā)達(dá)國家引進(jìn)的管理理念,在消化借鑒的基礎(chǔ)上形成了相對完整的理論體系,各高校已普遍設(shè)立了公共管理專業(yè)和系所,成為當(dāng)前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化,管理導(dǎo)向的社會(huì)化,公共服務(wù)的市場化等新的觀念,與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實(shí)踐中,各級(jí)政府開始運(yùn)用這一理論,轉(zhuǎn)變職能,改進(jìn)管理,推進(jìn)改革。例如,財(cái)政部門提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo),人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略,深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo),都是十分有益的探索。

(五)借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)提高政府效能

將企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)引入政府管理,是許多國家行政改革中采用的做法,盡管這種做法在理論上存在很多爭議,但引進(jìn)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)了政府管理創(chuàng)新,并取得了較好效果,已成為不爭的事實(shí)。勿需贅言,政府與企業(yè)存在著本質(zhì)區(qū)別,不能簡單地套用或移植企業(yè)管理方式,而應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府管理的特點(diǎn),有選擇地學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn),特別是成功大企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn),如創(chuàng)新精神、競爭意識(shí)、成本效益核算、注重績效管理、目標(biāo)管理等管理理念、管理方式和管理機(jī)制,這對于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務(wù),無疑是有益的,也是可行的。目前一些地方政府在這方面已進(jìn)行了有益嘗試。如青島市政府通過學(xué)習(xí)和借鑒海爾的管理經(jīng)驗(yàn)和理念,改革政府管理、經(jīng)營政府的探索,大連市等城市政府經(jīng)營城市的做法,杭州市將競爭機(jī)制引入政府內(nèi)部管理,實(shí)行并聯(lián)式審批的做法等,都是借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新的寶貴嘗試,并取得了較好的成效。