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摘要:隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,我國高等教育行政管理體制得到了進一步的改革和完善,但仍存在一些缺陷。特別是WTO的加入,給我國的高等教育發(fā)展帶來了巨大的沖擊:既為我國的高等教育提供了新的機遇和發(fā)展空間,又給我國高等教育帶來了新的挑戰(zhàn)。為了因勢利導、應對挑戰(zhàn),我們必須創(chuàng)新和構(gòu)建入世后適應我國的高等教育行政管理體制。

黨的十六大報告指出:“堅持教育創(chuàng)新,深化教育改革,優(yōu)化教育結(jié)構(gòu),合理配置教育資源,提高教育質(zhì)量和管理水平,全面推進素質(zhì)教育,造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才。”[1]可見教育創(chuàng)新在我國教育事業(yè)中的重要性。當然,這種創(chuàng)新也包括我國高等教育管理體制的創(chuàng)新。同時,隨著我國市場經(jīng)濟體系的進一步完善,尤其是加入WTO給我國的高等教育發(fā)展帶來機遇的同時,也帶來了嚴峻的挑戰(zhàn),而且從某種意義上來說,挑戰(zhàn)大于機遇。為了應對這一挑戰(zhàn),使我國高等教育能順利發(fā)展,這就要求我們在教育行政管理體制上有所創(chuàng)新和突破。高等教育管理體制,既包含宏觀層面的政府、社會與高校各要素之間的相互聯(lián)系及其組織運行方式,也包含微觀層面的高校內(nèi)部管理體制,具體包括辦學體制、管理體制、投資體制、招生就業(yè)體制等方面。本文擬就高等教育行政管理體制改革問題作一些探討,以期拋磚引玉。

一我國現(xiàn)行高等教育行政管理體制的缺陷

我國于20世紀50年代形成的高校管理體制是與高度集中的計劃經(jīng)濟相適應的。隨著時代的發(fā)展,我國高等教育管理體制的改革雖然一直持續(xù)不斷,但由于主客觀因素,其基本特征仍沒有改變,如高度集權(quán)管理、教育資源由政府統(tǒng)一配置、學校內(nèi)部行政權(quán)力過大、官本位現(xiàn)象嚴重等。概括起來突出表現(xiàn)在以下幾個方面:11政校不分,黨政不分從高校外部來說,長期以來,我國高等教育一直由政府包辦,各高校根據(jù)隸屬關(guān)系分別從中央或地方政府獲得不同數(shù)額的財政撥款,政府成為高等院校的主辦者,實際上壟斷了高等教育。高等教育的舉辦者、管理者和辦學者界線模糊。從高校內(nèi)部來說,我國高等院校存在著黨政不分的弊端,這樣既削弱了黨的政治領(lǐng)導及監(jiān)督作用,又不能發(fā)揮行政指揮的功能。21組織龐大,職責不清當前我國高校的機構(gòu)龐雜,運行緩慢,每所高校機關(guān)普遍設(shè)有30余個部、處,非教學人員大量超過教學人員,造成學校負擔過重。尤其是近年來我國大學規(guī)模的擴大,新興學科、新興專業(yè)的大量涌現(xiàn),使得學校一級的管理幅度成倍地增加,于是造成了大學科層化特征愈加明顯,人浮于事,權(quán)力過分集中。學校辦學主體本末倒置,機關(guān)行政人員成了學校權(quán)力的核心,過多參與過程管理,任意對學院一級發(fā)號施令?！巴瑫r,有的學校的教代會,只不過是一個群眾組織,并無實質(zhì)上的權(quán)力;學校的校務會,只不過是一個咨詢機構(gòu),也無實權(quán)?！盵2]31行政工作的嚴重曲解對高等院校行政工作的嚴重曲解主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是許多行政工作者(包括政府主管部門的行政人員),對我國高等教育的認識不清,如教育是產(chǎn)業(yè)還是公益事業(yè)?教育思想不夠明確。二是“官本位”思想嚴重,各類高校、各種職稱都要向行政級別靠。高等學校分副省級學校、廳級學校和副廳級學校。教授當了校領(lǐng)導,如果這個學校享受廳級待遇,那么這位教授就是廳級教授,于是工資、住房各種待遇都緊跟而上。而不當官的廣大教師,只好“望官興嘆”。41行政行為規(guī)范不健全,導致權(quán)力的濫用我國教育立法近幾年取得了可喜的進步,但有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象仍大量存在。而且許多制度的不健全、不規(guī)范,導致有了法也難以貫徹實施。如學位點審批權(quán)和基金項目評審權(quán)的相對集中和管理不規(guī)范等導致這一領(lǐng)域公賄行為流行。由于學位點和基金項目事關(guān)科研院所和高等院校的生存和發(fā)展,因而成為勢在必爭的對象。而現(xiàn)在學位點和基金項目評審未能完全體現(xiàn)出公平競爭、優(yōu)勝劣汰的原則,評價標準也不盡科學。在這種情況下,難免某些申報單位為了爭取有利于自己的結(jié)果趁虛而入,公款送禮行賄,以期攻克有關(guān)評審專家和主管官員的“關(guān)口”,公賄行為愈演愈烈。

二“入世”給我國高等教育的影響

WTO若干規(guī)則涉及教育的內(nèi)容主要集中在《服務貿(mào)易總協(xié)定》中,它把“教育服務”納入服務貿(mào)易范疇。其中第13條規(guī)定:世貿(mào)組織參加者必須把高等教育作為第三產(chǎn)業(yè)介入高等教育服務貿(mào)易,即在世界范圍內(nèi)提供國際協(xié)作辦學,開展合作科研,互相交流教師、互招留學生以及圍繞這些活動形成的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的服務。雖然我國在“入世”時對教育的開放只作了原則性的承諾,對各級各類教育的具體開放的時間表沒有承諾,但現(xiàn)在沒有承諾,并不意味著將來不承諾。即使有限地開放,也可能產(chǎn)生全局性的影響,而且隨著進一步融入世界步伐,我國也必須按WTO要求來開放教育市場。這就要求我們必須認真分析“入世”對我國高等教育的利與弊。(一)積極影響:為我國高等教育發(fā)展提供新的機遇和發(fā)展空間11有利于我國高等教育體制改革,增強辦學活力加入WTO意味著我國開始實施真正的市場經(jīng)濟,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)的調(diào)整都會推動教育體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。教育的市場化程度將逐步提高,辦學主體不拘泥于政府,而教育經(jīng)費的提供亦由一元化變?yōu)槎嘣?。多種辦學體制,多種辦學形式,必然促進競爭的形成、質(zhì)量的提高、教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的繁榮。21有利于引進外國先進教育資源,加快我國高等教育改革進程加入WTO,我國的教育市場要向國外開放,而不能像過去那樣排斥和限制它們進入。加快實現(xiàn)教育國際化,體現(xiàn)在廣泛開展與外國教育機構(gòu)和學校的國際交流、合作辦學、合作科研,教師之間的互訪、兼課、學術(shù)研討,積極引進外國的先進教材、先進教學方法、管理方法,以及在教學、科研等評價標準方面與國際接軌等。從教學內(nèi)容來說,入世后,中國稅收、外貿(mào)、財務結(jié)算等運作方式都要發(fā)生變化。因此,在專業(yè)設(shè)置、教學內(nèi)容上,都要根據(jù)這一變化對人才的知識結(jié)構(gòu)提出新的要求,培養(yǎng)一批熟悉國際經(jīng)貿(mào)慣例和精通國際商務、金融、會計、法律、經(jīng)貿(mào)、現(xiàn)代管理等方面人才,這一切都能加快我國高等教育改革的步伐。31有利于發(fā)揮高等教育為我國建立學習型社會的作用黨的十六大報告指出:“形成全民學習、終身學習的學習型社會,促進人的全面發(fā)展?！盵1]加入WTO,建立學習型的社會,勢在必行,無論是企業(yè)或事業(yè)單位都必須成為學習型組織。每個人必須不斷學習、終身學習、不斷更新知識結(jié)構(gòu),以提高個人素質(zhì),增強競爭力。而高等院校在建立學習型社會中將發(fā)揮至關(guān)重要的作用,因為大學體制和招生制度必將得到改變,擴展大學功能。高校應取消對入學年齡的限制,面向社會在職人員招生,進行崗位培訓和繼續(xù)教育,大力發(fā)展高等職業(yè)教育,培養(yǎng)大批應用型、技能型人才,把學歷教育、非

學歷教育、在崗培訓、轉(zhuǎn)崗培訓、短期培訓、長期培訓等結(jié)合起來,為建立學習型社會作出更大的貢獻。(二)負面影響:給我國高等教育帶來的風險我國加入WTO,在享受相應權(quán)利的同時,也必須承擔相應的義務,在獲得一定收益時,也必須交付相應的成本。就我國高等教育領(lǐng)域而言,受到的負面影響至少有以下三方面:11教育市場開放的不平等,使我國的高等教育在參與國際競爭中處于劣勢地位加入WTO后,發(fā)達國家憑借其教育優(yōu)勢和經(jīng)濟實力,能很快地進入高等教育市場。我國作為發(fā)展中國家,其教育水平與發(fā)達國家的差距是客觀存在的,高等教育服務相對幼稚,要想進入發(fā)達國家高等教育市場則會遇到很高的門檻。教育服務貿(mào)易(如留學)的逆差將在較長時間內(nèi)存在,雖然我國也有可能通過向發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家輸出教育服務而取得一定回報,但付出的代價可能很高。21加入WTO,對我國高校思想政治教育工作提出了新的挑戰(zhàn),也對其行政行為產(chǎn)生巨大的沖擊西方意識形態(tài)的滲透變得更加直接,增加思政工作的難度;同時加入WTO將促使中國互聯(lián)網(wǎng)與國際接軌,給思政教育手段和覆蓋能力帶來挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計,在互聯(lián)網(wǎng)中英文信息占95%以上,而中文信息的輸出、輸入量只占0.05%。另外,加入WTO也加速了我國社會的轉(zhuǎn)型,大學生價值觀念日趨多元化,這也同樣給我國的高等教育行政管理工作帶來新的難題。31教育市場的不發(fā)達,可能使我國高等教育的一些教育結(jié)構(gòu)面臨較大風險自改革開放以來,我國政府基本上未能開放教育市場,我國教育在總體上依然是在“計劃經(jīng)濟”的模式下運作。計劃經(jīng)濟模式及教育經(jīng)費的不足使得我國的高等教育資源配置明顯不合理。國外高等教育機構(gòu)進入我國教育市場后,有可能憑借“洋文憑”、“洋證書”的含金量,利用國人的“崇洋”心理與國內(nèi)高等教育機構(gòu)爭奪生源?！霸趯I(yè)設(shè)置、教學質(zhì)量、品牌價值、管理水平等方面缺乏競爭力的我國高等學校,可能因生源匱乏難以為繼,甚至倒閉或被國外教育機構(gòu)收編?！盵3]超級秘書網(wǎng)

三入世后我國高等教育行政管理體制的構(gòu)建

為了應對“入世”的挑戰(zhàn),我們必須認真分析、總結(jié)我國高等教育的行政管理體制改革的經(jīng)驗,趨利避害,創(chuàng)建適合我國高等教育的行政管理體制,使我國高等教育能更加順利、健康地發(fā)展。為此,我們認為當前必須在以下幾方面取得突破:11更新行政觀念,全新定位我國高等教育要更新高校行政人員的觀念最主要的就是讓他們重新審視高等教育的性質(zhì)和地位。在WTO的國際大背景下,我們應把高等教育看做是一種服務,把“教育的對象”變?yōu)椤胺盏膶ο蟆?真正實現(xiàn)教育服務社會經(jīng)濟、服務人的發(fā)展目標,做到以學生為中心,以社會需求為導向,最大限度向社會提供優(yōu)質(zhì)服務;同時,要拋棄教育本土化的觀念,樹立教育國際化的觀念,主動融入國際教育市場,把教育看做一種產(chǎn)業(yè),當然,這種產(chǎn)業(yè)的“公益”性仍成為其主要特征。只有認清我國高等教育的特征和作用,才能更好地實行從萬能行政到有限行政,變直接行政為間接行政,變命令行政為服務行政。21調(diào)適行政關(guān)系,使高校的行政系統(tǒng)成為一個有職有權(quán)的行政實體從外部來說,政府教育主管部門要加快轉(zhuǎn)變職能和工作方式,學會按國際通行規(guī)則做好教育管理和服務工作。政府教育部門的主要職責是擬定好教育戰(zhàn)略發(fā)展目標,制定實施規(guī)則,特別是要關(guān)注教育發(fā)展戰(zhàn)略、教育布局、教育結(jié)構(gòu)、質(zhì)量管理等具有戰(zhàn)略意義的工作。簡言之,要把政府教育行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ髮W教育質(zhì)量進行質(zhì)量監(jiān)控和維護教育市場的秩序上來,實現(xiàn)由直接管理模式向間接管理模式的轉(zhuǎn)變,真正賦予高校各種合法權(quán)利。另外,就高等院校內(nèi)部來說,在合理實行黨政分開、全面實行校長負責制的行政機制下,應充分發(fā)揮教職工代表大會、校務委員會等組織的參政、議政和監(jiān)督作用。31重構(gòu)行政組織,實現(xiàn)由“校一級管理”的完全行政等級制向“校-院(系)”行政管理模式的轉(zhuǎn)變由于政府對高等教育的高度集權(quán)管理,致使高等院校內(nèi)部的行政管理體制也形成了一個以“校”一級管理模式的完全行政等級制。由于高校是有組織的松散結(jié)合系統(tǒng)的特殊性,完全的行政等級制度容易導致高校教育生產(chǎn)中的“X-無效率”(X-Ineffi2ciency)。它阻礙了教師在學術(shù)、科研上發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性,限制學生的個性發(fā)展,無形中助長了封建的官本位作風。嚴格的行政等級制度將使教職工過多的能力和精力投入到協(xié)調(diào)人際關(guān)系和追求行政分利上。現(xiàn)有校一級管理幅度過大的狀況,嚴重阻礙學校機構(gòu)的精減以及行政活力和效率的發(fā)揮。要改變這一現(xiàn)狀,就應以建立“校-院(系)”二級分權(quán)的管理模式為切入口,確立學院“主體性”結(jié)構(gòu)地位,圍繞把學院(系)構(gòu)建成一個相對獨立的辦學實體這一目標,賦予學院一定的自主權(quán),包括專業(yè)設(shè)置權(quán)、招生考試權(quán)、教學權(quán)、國際交流與合作權(quán)、機構(gòu)設(shè)置與人員配備權(quán)、職稱評聘權(quán)以及財產(chǎn)管理使用權(quán)等,激發(fā)其行政活力和辦學能力。只有這樣才能把高校構(gòu)建為一個以目標管理為主,有宏觀調(diào)控能力的精干、高效、有序的行政管理系統(tǒng)。41加強行政法治,認真貫徹“依法治?！钡姆结樧愿母镩_放以來,我國有關(guān)高等教育的法制建設(shè)取得了長足的進步,頒布了《中華人民共和國高等教育法》、《教師法》等教育法律和《社會力量辦學條例》等教育行政法律、法規(guī),加上教育管理部門的200多個教育行政規(guī)章,法律體系已初具規(guī)模,但仍不完善。特別是加入WTO,原有的一些法律、法規(guī)需要清理、修訂和完善;同時,要針對加入WTO后教育對外開放可能面臨的態(tài)勢,加快建立相關(guān)的規(guī)范化管理辦法和制度。另外,作為高校的行政管理,其行政人員也同樣要遵守我國制定的有關(guān)國家公務員的法律和法規(guī),使高校的行政管理工作真正走上法制化的軌道。51強化行政道德,充分發(fā)揮高校德育在行政工作中的作用從政道德,在古今中外的各級行政管理中始終居于特殊的地位,特別是在高校的行政管理工作中,其重要性尤為突出。我國高等教育中一直對德育工作給予了高度的重視,如“兩課”的開設(shè)。但隨著我國進一步融入世界,西方的文化觀、價值觀對我國高校的德育工作造成了很大的沖擊,因而,我們在加強依法行政的同時,也應強化以德行政的功能。現(xiàn)階段,在我國應根據(jù)中央及有關(guān)部門的指示精神,建立和完善在黨委統(tǒng)一部署下,校長及行政系統(tǒng)為主的德育管理體制。要認真組織好廣大行政人員學習、貫徹黨的十五屆六中全會作出的關(guān)于加強和改進黨風建設(shè)的重要決定,加強“以德行政”的作用。

參考文獻:

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