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內(nèi)容摘要：公共應(yīng)急管理是典型的公共物品，必須由政府來提供。公共應(yīng)急管理屬于政府職能中“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”的范疇。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入水平的提高，人民群眾對于“安全”和“安心”有了更高的要求。政府應(yīng)急管理行政建設(shè)是順應(yīng)人民群眾需求層次不斷提高的重大舉措。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理，政府，行政管理

“十一五”規(guī)劃提出：要“全面界定政府職責(zé)范圍，加強(qiáng)各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。……提高行政效率，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化”。建立和完善政府應(yīng)急管理行政體制，是加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要工程。

一、應(yīng)急管理行政是政府的當(dāng)然職責(zé)

應(yīng)急管理，又稱公共危機(jī)管理，必須由政府來提供。公共安全危機(jī)事件是引發(fā)社會(huì)災(zāi)難和危及公民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大災(zāi)害和突發(fā)性災(zāi)難事件的統(tǒng)稱。保護(hù)公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府理應(yīng)提供的公共服務(wù)。有關(guān)國家起源的理論指出，社會(huì)需要一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)來維護(hù)公共安全和公共秩序，國家便是這種社會(huì)公共利益需求的產(chǎn)物。公共應(yīng)急管理是典型的公共物品，無法運(yùn)用市場機(jī)制解決應(yīng)急資源的配置問題。有效的應(yīng)急措施總是惠及廣大公眾，具有巨大的正的外部性。一方面，公共應(yīng)急管理類似于國防，施救者往往無法選擇性地排他。“搭便車”的情形不可避免，導(dǎo)致應(yīng)急資源配置不足。另一方面，公共物品的邊際成本等于零，任何高于邊際成本的定價(jià)都是低效率的。市場機(jī)制在公共物品領(lǐng)域的失靈理應(yīng)由政府來彌補(bǔ)。按照A·林肯提出的標(biāo)準(zhǔn)，政府合法的目標(biāo)是“為人民做他們所需要的事，而這些事依靠個(gè)人的努力是完全做不到的或者無法做得那么好的”。

應(yīng)急管理與實(shí)施緊急狀態(tài)不同。應(yīng)急管理是政府行政部門的職能。根據(jù)《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》的有關(guān)規(guī)定，在戰(zhàn)爭、動(dòng)員和戒嚴(yán)等緊急狀態(tài)體制(特別是在戰(zhàn)爭體制)中，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力往往會(huì)轉(zhuǎn)移到軍事機(jī)關(guān)，從而使軍事機(jī)關(guān)集決策、執(zhí)行和裁判權(quán)力于一身。而處置突發(fā)公共事件是各級(jí)政府行政部門的職責(zé)。在政府應(yīng)急管理行政體制啟動(dòng)后，行使行政權(quán)力、處置突發(fā)公共事件的主體是政府行政機(jī)關(guān)。軍事機(jī)關(guān)能否介入危機(jī)處置過程，取決于行政機(jī)關(guān)是否提出請求。沒有行政機(jī)關(guān)的請求，軍事機(jī)關(guān)不能主動(dòng)參與。

應(yīng)急管理是政府的行政職責(zé)，并不意味著排斥應(yīng)急管理中的社會(huì)參與。在應(yīng)急管理過程中，市民和各種社會(huì)組織、工商企業(yè)組織，既是應(yīng)急管理的直接受眾，同時(shí)也是至關(guān)重要的管理主體。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，在宣傳教育、應(yīng)急資源儲(chǔ)備、危機(jī)發(fā)生時(shí)開展自救和互救等多方面都能發(fā)揮重要的作用。目前西方發(fā)達(dá)國家都注意發(fā)揮應(yīng)急管理中社會(huì)、民間、社區(qū)的作用。同時(shí)，大量分散的社會(huì)力量只有經(jīng)過政府組織的協(xié)調(diào)才能有效地發(fā)揮作用。

二、應(yīng)急管理行政體制建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要

黨的十六大以來，中央確定了全面界定政府職能范圍，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)。十六屆三中全會(huì)報(bào)告將社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能界定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。按照這一界定，應(yīng)急管理行政應(yīng)當(dāng)屬于“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”的范疇。政府社會(huì)管理職能范圍包括：管理和規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、保證社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。其中的“維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全”并為此提供必需的公共服務(wù)正是應(yīng)急管理所追求的目標(biāo)?？偫碓谌珖鴳?yīng)急管理工作會(huì)議上指出：“加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，是維護(hù)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障，是履行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。”并要求：

各地區(qū)各部門要在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。我國目前仍處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程之中，傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能還未完全退出，新的與市場機(jī)制配套的政府處理公共事務(wù)的職能還在摸索、建設(shè)和完善之中。加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，意味著政府的職能必須“有退有進(jìn)”，從過去那種主要偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能設(shè)置向強(qiáng)化公共服務(wù)提供職能和社會(huì)管理職能的方向轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理行政體制及機(jī)構(gòu)的建立和完善正是落實(shí)“十一五”規(guī)劃、進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要工程。各級(jí)政府要把加強(qiáng)應(yīng)急管理擺上重要位置，把人力、財(cái)力、物力等公共資源更多地用于社會(huì)管理和公共服務(wù)。

加快應(yīng)急管理行政體制建設(shè)才能有效應(yīng)對突發(fā)事件不斷上升的趨勢。隨著國民經(jīng)濟(jì)的加速增長、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的開放化和復(fù)雜化、社會(huì)財(cái)富存量日益增加，突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的破壞比以往任何時(shí)期都大。嚴(yán)重的可以中斷經(jīng)濟(jì)的快速增長，甚至產(chǎn)生政府信任危機(jī)，釀成社會(huì)和政治問題。有關(guān)研究顯示，2004年，全國自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)突發(fā)公共事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過4550億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3.3%。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2006年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2006年僅各類自然災(zāi)害就造成直接經(jīng)濟(jì)損失2528億元，比上年上升23.8%。從國際上看，經(jīng)合組織的研究報(bào)告稱，“自從20世紀(jì)60年代以來，全球自然災(zāi)難的發(fā)生率，特別是洪災(zāi)、暴風(fēng)雨和干旱等，呈急劇上升的趨勢。”“從20世紀(jì)70年代以來，技術(shù)性事故的發(fā)生率，諸如爆炸、火災(zāi)、以及交通事故，也呈快速的增長趨勢?！痹搱?bào)告還指出：“現(xiàn)代災(zāi)難的一個(gè)重要的特征就是其在短時(shí)間內(nèi)在時(shí)空領(lǐng)域?qū)е律钸h(yuǎn)的影響。在當(dāng)今這個(gè)互相依賴并且網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)代，甚至一個(gè)地方事件也能通過其對技術(shù)或者金融網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、移民、公共衛(wèi)生或者環(huán)境的影響對相隔遙遠(yuǎn)的地區(qū)造成實(shí)質(zhì)性的連帶影響。”加強(qiáng)應(yīng)急管理，建立政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，其目的就在于有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī)，最大限度地減少經(jīng)濟(jì)損失，減輕社會(huì)沖擊。

加強(qiáng)應(yīng)急管理，也是人民群眾需求提升、對政府全面履行其職能的要求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入水平的提高，人民群眾對于“安全”和“安心”有了更高的要求。預(yù)防危機(jī)、提供公共安全成為社會(huì)要求政府提供的必需品。根據(jù)社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛的需求層次論，安全需求是比生理需求高一層次的人的基本需求，包括對人身安全、生活保障以及免遭痛苦、威脅或疾病的需求。當(dāng)溫飽等最基本的生理需求得到滿足之后，就會(huì)對更高層次的安全需求有更多的追求。政府應(yīng)急管理行政建設(shè)是順應(yīng)人民群眾需求層次不斷提高的重大舉措。

三、常態(tài)管理與非常態(tài)管理一體化是應(yīng)急管理的客觀要求

應(yīng)急管理是常態(tài)管理與非常態(tài)管理的統(tǒng)一體。在相對平穩(wěn)的社會(huì)運(yùn)行態(tài)勢下，政府管理大都屬于常態(tài)管理，同時(shí)，應(yīng)急管理行政的預(yù)防、準(zhǔn)備、評(píng)估等屬于事前管理和事后管理的部分也屬于常態(tài)管理的范疇。而當(dāng)危機(jī)事件出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)和組織的正常運(yùn)作受到嚴(yán)重影響，超出了政府、社會(huì)和組織的常態(tài)管理能力，這時(shí)應(yīng)急行政管理緊急處置機(jī)構(gòu)開始啟動(dòng)，就需要政府、社會(huì)和組織進(jìn)入非常態(tài)管理狀態(tài)進(jìn)行應(yīng)對。具體來說：

1.非常態(tài)管理是一種程序簡化的決策過程。由于危機(jī)事件的突然性、難以預(yù)見性、威脅性等特征，要求政府必須在非常有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)。因此，與常態(tài)下行政權(quán)力所需要遵循的程序相比，應(yīng)急性行政權(quán)力所需遵循的程序是大大簡化的。

2.行政權(quán)力的強(qiáng)度顯著增加。由于非常態(tài)管理需要果斷的處置，因此與常態(tài)管理體制下的行政權(quán)力強(qiáng)度相比,非常態(tài)管理體制中的行政權(quán)力將通過各種不同方式的集中而得以強(qiáng)化。尤其是在發(fā)生特別重大的突發(fā)公共事件時(shí),應(yīng)急性行政權(quán)力的集中趨勢更為明顯。在行政權(quán)力得到強(qiáng)化的同時(shí)，公民權(quán)利有可能受到一定程度的克減。

3.應(yīng)急管理需要融于常態(tài)管理之中。從廣泛意義而言，應(yīng)急管理包括對危機(jī)事件事前、事中、事后所有事務(wù)的管理。因此，制定應(yīng)急預(yù)案、推進(jìn)與應(yīng)急管理相關(guān)的法制、機(jī)制和體制建設(shè)、開展宣傳教育等常態(tài)性工作需要在常態(tài)管理中完成。在應(yīng)急處置中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)要運(yùn)用到常態(tài)工作中，這是提高應(yīng)急管理能力和水平、堵塞應(yīng)急管理體制漏洞的重要環(huán)節(jié)。

從成本效益的角度分析，應(yīng)急管理體制應(yīng)當(dāng)在資源投入一定的情況下，努力實(shí)現(xiàn)損失減小的最大化。用更加精確的數(shù)學(xué)語言來描述就是，只有當(dāng)應(yīng)急管理體制建立之后的預(yù)期損失與體制運(yùn)行成本之和小于體制建立之前的預(yù)期損失，應(yīng)急管理體制的建立才符合經(jīng)濟(jì)原則。而提高效率的途徑，就在于將常態(tài)與非常態(tài)管理有機(jī)地結(jié)合在一個(gè)體制之中，使這種體制能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。這種體制應(yīng)當(dāng)做到：

第一，要能夠有效地推動(dòng)預(yù)防工作的開展?！坝袀錈o患”、“預(yù)防為主”，是應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。但是在現(xiàn)實(shí)中，危機(jī)性事件發(fā)生之后的很短時(shí)間內(nèi)全社會(huì)的關(guān)心達(dá)到最高點(diǎn)，然后隨著時(shí)間的推移而逐漸淡漠。因此災(zāi)后或事件發(fā)生后的應(yīng)急處理容易獲得輿論和政治上的支持，事前預(yù)防工作則往往難以獲得所需要的資源配置。而應(yīng)急管理體制建立之后，應(yīng)當(dāng)能夠把預(yù)防工作作為應(yīng)急管理最重要的日常性工作加以推進(jìn)，從而把大量危機(jī)性事件消弭于無形。

第二，要能夠?qū)崿F(xiàn)對危機(jī)性事件的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對事件的快速反應(yīng)，避免的事件的擴(kuò)大化。由于危機(jī)性事件具有發(fā)生突然和影響范圍擴(kuò)展迅速的特點(diǎn)，如果能夠在其發(fā)生的早期階段就予以認(rèn)知、發(fā)出預(yù)警并做出快速反應(yīng)，就有利于對事態(tài)進(jìn)行控制，使損害程度和影響范圍盡可能縮小。

第三，當(dāng)危機(jī)性事件發(fā)生后，能有效地動(dòng)員相關(guān)資源，最大限度地減小損失。有效的應(yīng)急管理體制應(yīng)當(dāng)能夠做到：迅速全面的信息搜集和匯總；權(quán)責(zé)明確的指揮和協(xié)調(diào)；令行禁止的行動(dòng)展開。

第四，要能夠有效實(shí)現(xiàn)常態(tài)行政與非常態(tài)行政之間的平穩(wěn)切換，盡量避免常態(tài)下的行政資源閑置。平時(shí)，應(yīng)急管理行政資源服務(wù)于常態(tài)行政，而當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，能夠迅速而順暢地切換到為非常態(tài)行政服務(wù)。