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1“新公共管理”運動對官僚制提出的改革要求

自從20世紀(jì)70年代以來,西方國家不得不面對日趨激烈的國際競爭以及復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會問題,而政府自身的不足在此時期也不斷凸顯。為了應(yīng)對這一復(fù)雜局面,西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動,開始了公共部門,尤其是行政管理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新,即“新公共管理”運動。“新公共管理”運動不論是從理論角度還是實踐經(jīng)驗方面,都對我國行政體制改革提供了一定的參考。但是,由于我國特殊的社會環(huán)境,我們不能復(fù)制“新公共管理”模式,我們只能結(jié)合我國實際,消化和整合西方“新公共管理”的理念和措施?！靶鹿补芾怼钡奶岢呋趥鹘y(tǒng)的官僚體制存在的問題,提出如下觀點:

1.1對結(jié)果負(fù)責(zé),而不僅僅是對程序負(fù)責(zé)的管理過程

為了保證行政活動的精確性和可靠性,韋伯式的官僚制特別強調(diào)固守規(guī)則,遵循程序的重要性。相對而言,行政活動的結(jié)果似乎不重要了。也就是說,本來作為手段價值的規(guī)則和程序在韋伯式的官僚制中卻成了目的價值。這使得基于官僚的科層式組織愈顯僵化,組織機構(gòu)缺乏彈性和應(yīng)變能力,管理人員的靈活性與創(chuàng)造性也被扼殺。正如奧斯本•蓋布勒在《改革政府》一書中提到的:“工業(yè)時展起來的官僚制,專注于各種規(guī)章制極其層疊的指揮系統(tǒng),已不能有效運轉(zhuǎn);它變得機構(gòu)臃腫,浪費嚴(yán)重,效率低下,它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀(jì)90年代已不能有效運轉(zhuǎn)了?！睂Υ?“新公共管理”運動則強調(diào)行政結(jié)果及目的的價值的優(yōu)先性,并試圖通過解除規(guī)則,增強管理人員的自主權(quán),促使管理人員在績效目標(biāo)的指引下尋求最好、最有效的方法來實現(xiàn)組織使命?！靶鹿补芾怼边\動的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況的能力,同時激發(fā)了管理人員的工作積極性和創(chuàng)造性。在此基礎(chǔ)上,美國政府甚至提出并實施了“放松規(guī)則改革”,即“政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé),而不僅僅是對過程負(fù)責(zé)”的新體制,其目的在于借規(guī)則之放松提高政府績效和政府對公民的回應(yīng)性,同時又要保留過度規(guī)則所蘊含的核心價值的延續(xù)。

1.2吸納企業(yè)經(jīng)營策略

以提高行政效率,以及為社會提供整齊劃一的公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的,科層結(jié)構(gòu)下的政府部門按照職能的性質(zhì)被分割為眾多的條塊,工作變得像企業(yè)中的流水線,標(biāo)準(zhǔn)而規(guī)范。但由于條塊分割,每個部分都有自己的職責(zé)界限,政府工作就像一個機器的零部件被拆散一樣,彼此之間缺乏協(xié)調(diào)一致,又增加了信息流通的環(huán)節(jié)和難度?？梢钥闯?這種基于專業(yè)化分工和高度集中的模式會導(dǎo)致行政效率低下,進而導(dǎo)致公共資源的浪費。對此,“新公共管理”運動強調(diào)政府應(yīng)廣泛采取企業(yè)成功的經(jīng)營管理手段和方法,并在公共管理中大量采用應(yīng)對市場機制的私營部門的管理方法,如績效評估、目標(biāo)管理、項目管理、全面質(zhì)量管理等等,變傳統(tǒng)的“官僚型政府”為“企業(yè)型政府”。從而提高行政管理的質(zhì)量和效率,并有效地防止行政權(quán)力的腐敗。西方國家的“新公共管理”運動,在有關(guān)官僚制方面的批判及其措施,在改善政府形象,提高行政管理效率方面取得了重大的突破。對此,在面對我國行政改革時,“新公共管理”運動對我們的借鑒意義巨大。但是,由于我國極為特殊的社會背景,“新公共管理”運動對于官僚制的批判以及相應(yīng)措施并不能完全被套用在我國的改革環(huán)境下,如果一味地照搬西方模式,那么對于我國的行政改革不但無利反而有害。

2我國行政管理改革的特殊背景

與西方“新公共管理”運動的現(xiàn)實社會環(huán)境相比,我國行政改革的特殊背景主要包括以下幾個方面:

2.1社會背景不同

與西方發(fā)達(dá)國家所處的高度信息化的后工業(yè)社會相比,中國除極少數(shù)地區(qū)處于后工業(yè)社會外,絕大多數(shù)地區(qū)處于工業(yè)文明時代,甚至有部分地區(qū)還處于向工業(yè)文明過渡的時代。由于后工業(yè)社會高度發(fā)達(dá)的信息,它對社會各方面的要求則不同于工業(yè)社會。后工業(yè)社會要求西方政府官僚制轉(zhuǎn)型,探索非官僚制化的政府新模式;而工業(yè)社會的時代則更多的要求官僚組織的理性化、現(xiàn)代化,即要求盡力完善官僚組織的階段。理性化的官僚組織在沒有完成其特定的歷史任務(wù)的情況下,是不會退出歷史舞臺的,因而就現(xiàn)階段我國國情來說不能倉促地提出非官僚化的問題,只能提出完善官僚組織的問題以及完善官僚組織功能輸出的問題。

2.2發(fā)展程度不同

與西方發(fā)達(dá)國家“新公共管理”運動矛頭所指的“官僚制過渡”不同,我國長期處于“官僚不足化”的管理模式。曾在西方政府管理中起過重要作用的現(xiàn)代官僚制度經(jīng)長期的發(fā)展,已逐漸老化,并步入了官僚化過度的狀態(tài),由此出現(xiàn)了中間層級過多,反應(yīng)不靈敏,繁文縟節(jié)等弊端。“新公共管理”運動正是對這些弊端進行抨擊。而我國則仍處于官僚化不足,甚至還未建立完善的現(xiàn)代官僚化體制。

2.3法治程度不同

與西方發(fā)達(dá)國家健全的法治環(huán)境相比較,我國的法律制度還有待完善,法治社會的建成尚須時日。西方發(fā)達(dá)國家的“新公共管理”運動在相對健全的法治環(huán)境中展開,因而其可能附帶產(chǎn)生的一些負(fù)面影響大大削弱。但,我國目前尚處于人治管理傳統(tǒng)十分深厚、法制民主制度嚴(yán)重匱乏、制度供給不足的階段,可操作的行政法規(guī)還不完備,還缺乏對行政權(quán)力的有效的制約和監(jiān)督機制。在這樣的情況下,如果采用西方“新公共管理”運動中“重結(jié)果,輕規(guī)則”的評價標(biāo)準(zhǔn),就有可能加劇人治的程度,從而阻礙我國社會的民主法治建設(shè)的進程。由此可以看出,“新公共管理”運動中對于官僚制的批判及其對策,在我國不能完全適應(yīng)。相反,我們不僅不能削弱官僚制,而且應(yīng)完善現(xiàn)代官僚制度。同時,基于官僚制發(fā)展中可能或已經(jīng)出現(xiàn)的種種問題,借鑒“新公共管理”運動的理論成果,進行富有創(chuàng)造性的探索。

3借鑒“新公共管理”運動,發(fā)展我國創(chuàng)造性的改革理念

3.1以建立完善的現(xiàn)代官僚制為基礎(chǔ),逐步加大對行政管理的結(jié)果評價的比重

休斯認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)中一個重要的永久性原則:政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論為模式為基礎(chǔ),嚴(yán)格堅持這一原則是公共組織尤其是政府動作的最佳方式?，F(xiàn)代官僚制的專門化、等級劃、規(guī)范化、非人格化和技術(shù)化的特點,有助于克服我國傳統(tǒng)行政體制中長期存在的因人設(shè)事、領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制、政治特權(quán)、“官本位”思想等封建主義殘余影響。而且,我國行政管理體制中普遍存在的規(guī)章制度合法性不足、管理行為輕視規(guī)則與規(guī)范、缺乏專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才等問題,也只有訴諸韋伯式的現(xiàn)代官僚制才能得到有效的解決。因此,建立完善的現(xiàn)代官僚體制是我國政府改革的重要目標(biāo)。我們要加大力度規(guī)范官僚制的建設(shè)。然而,鑒于西方發(fā)達(dá)國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴(yán)重問題,我們在建立和完善現(xiàn)代官僚制的過程中,也應(yīng)逐漸加大對行政管理的結(jié)果評價的比重,以防止行政組織出現(xiàn)的應(yīng)對能力弱、管理人員缺乏靈活性和創(chuàng)造性的問題。在完善行政組織現(xiàn)代官僚制的同時,賦予其一定的靈活性,從而提高組織處理緊急情況的能力,應(yīng)對特殊問題處理的工作效率。

3.2在引進私營部門的管理方法以期提高行政效率的同時,嚴(yán)格控制,以防“政府企業(yè)化”的現(xiàn)象發(fā)生

“新公共管理”把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域,進而實現(xiàn)提高政府工作效率的目的。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責(zé)任感,同時還可以為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績提供依據(jù)。但在引進企業(yè)管理制度的同時,“利益最大化”的理念也隨之而來。而我國傳統(tǒng)的人治在行政管理體系中所占的比重仍然很大,且權(quán)力制約問題還未得到根本解決。在這樣的情況下,權(quán)利與利益就可能結(jié)合并形成新的腐敗,政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競爭等消極現(xiàn)象就會出現(xiàn)。鑒于此,我國的行政管理改革,在引入私營部門管理方法的同時,應(yīng)結(jié)合我國多“情理社會”的具體情況,對其運用范圍及相關(guān)制度作出明確而嚴(yán)格的限制。

3.3在加強法制建設(shè)的同時,著重考慮行政執(zhí)行力的提高

有法可依,是國家秩序的基礎(chǔ),也是有序地、穩(wěn)定地進行行政管理改革的保障。為了保障我國行政管理改革的順利進行,我們一定要高度重視社會的法治建設(shè),為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。同時,我國的行政管理長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個人負(fù)責(zé)機制,這是機構(gòu)臃腫和官僚主義的重要病根。對此,我們必須建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實現(xiàn)政府機構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。可以說,建立健全法制,完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務(wù)。目前我國正處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期,經(jīng)濟體制的變革和民主政治的發(fā)展對我國轉(zhuǎn)變政府職能,深化體制改革提出了新的要求。我們通過分析西方"新公共管理"運動的經(jīng)驗教訓(xùn),借鑒其理論、方法及模式中的合理因素,博采眾長,勇于改革,成功地走出一條中國特色社會主義行政管理體制改革之路。