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一、官僚制行政

官僚制行政的理論基礎(chǔ)是政治行政二分法、官僚制理論和科學(xué)管理理論。它建立在法理型基礎(chǔ)之,強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、職業(yè)化、層級(jí)控制、命令服從和規(guī)則化。它以政府為中心,以經(jīng)濟(jì)、效率等為主要價(jià)值取向,以民主、法治為運(yùn)行體制基礎(chǔ),以法治為管理方式。[1]它與西方工業(yè)社會(huì)的公共管理相適應(yīng),促進(jìn)了西方資本主義的發(fā)展。它的運(yùn)行體現(xiàn)了科學(xué)精神、法治精神和理性精神,有利于摒棄經(jīng)驗(yàn)管理過(guò)程中人為因素和人治因素,避免任意專斷和感情用事,提升理性和效率。官僚制行政還增加了公共管理活動(dòng)的可預(yù)見(jiàn)性,即政府行為應(yīng)是依循法理的法治,而不是任意專斷的人治;政府行為應(yīng)公開(kāi)透明而不是暗箱操作;政府行為應(yīng)符合民意,而不是其自利行為。隨著西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展,官僚制行政卻越來(lái)越不能適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步的要求。一方面,官僚制行政表現(xiàn)出越來(lái)越多的弊病:政府權(quán)力擴(kuò)張、政府職能范圍擴(kuò)大,政府規(guī)模膨脹、政府財(cái)政增大;機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、官僚主義;行動(dòng)遲緩、墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)、衙門作風(fēng)、力不從心以及低效等。[1]另一方面,隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)的轉(zhuǎn)變,社會(huì)環(huán)境瞬息萬(wàn)變,科技革命、信息革命和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日新月異,全球化、市場(chǎng)化、民主化成為時(shí)代潮流,公民教育不斷提高,公民權(quán)利意識(shí)不斷蘇醒。官僚制行政卻“削弱了經(jīng)濟(jì),威脅了民主,壓迫了個(gè)人,締造了魔鬼”[2]雖然官僚制行政在西方已經(jīng)發(fā)展到了不能適應(yīng)時(shí)代需求的地步,但是,我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到,官僚制行政在西方遇到的問(wèn)題和在中國(guó)遇到的問(wèn)題雖然有共性的地方,但也卻存在巨大差別。官僚制行政產(chǎn)生于西方國(guó)家,官僚制行政的優(yōu)越性在中國(guó)并沒(méi)有得到充分發(fā)揮,可以說(shuō)對(duì)于中國(guó)而言有些水土不服。比如,官僚制行政的法理型權(quán)威在中國(guó)還不是完全實(shí)質(zhì)性的,有些僅僅是形式意義上的法理型權(quán)威。權(quán)威的實(shí)際來(lái)源有時(shí)是“魅力型”領(lǐng)導(dǎo),有時(shí)是是“魅力型”與“合理—合法型”的混合,貌似現(xiàn)代實(shí)則落后。因此,官僚制行政在當(dāng)前中國(guó)的最大特點(diǎn)是傳統(tǒng)因素滲透于現(xiàn)代制度之中,表現(xiàn)出“現(xiàn)性不足”或“現(xiàn)代官僚制不足”,在公共管理實(shí)踐中常常體現(xiàn)為黨政不分、重人治輕法治、人格行政、官僚主義、裙帶關(guān)系、機(jī)構(gòu)職能不合理、專業(yè)化分工不健全、各種制度不完善、行政權(quán)力越位、缺位或錯(cuò)位等方面。這種非理想化的官僚制行政嚴(yán)重制約著公共管理實(shí)踐對(duì)理性與效率等價(jià)值的追求。因此,當(dāng)前我國(guó)的公共管理實(shí)踐需要一種理想化的官僚制行政,需要充分發(fā)揮官僚制行政的長(zhǎng)處,需要盡可能減少人為因素的干擾、降低人格行政的弊端。究其原因,這和我國(guó)的政治文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素有關(guān)系。從政治方面來(lái)講,我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)。自秦至清,我國(guó)一直受著封建專制政體的支配,封建專制主義的殘余仍然沒(méi)有被清除干凈。封建專制主義的影響不會(huì)隨著封建制度的解體而消失,相反它會(huì)對(duì)現(xiàn)行官僚制行政產(chǎn)生深刻的影響,如理性精神的缺失、家長(zhǎng)制作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象、官僚主義、任人唯親、法治觀念和現(xiàn)代契約觀念淡漠等。從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)講,當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,市場(chǎng)體制以及適應(yīng)市場(chǎng)體制的行政體制尚未完全培育起來(lái)。我國(guó)當(dāng)前的官僚制行政可以說(shuō)具有以理想官僚制為主,兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構(gòu)的特征。

二、超越官僚制行政面臨的困境

服務(wù)行政是隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)而興起的一種公共管理范式,代表了公共管理范式發(fā)展的趨勢(shì)。它倡導(dǎo)政府與社會(huì)的合作共治,主張政府和民間的對(duì)話與信息交流,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的力量均衡。它以公民為中心,以公平、民主、法治、責(zé)任等為價(jià)值取向,以權(quán)力共享、公民參與、合作治理為管理形式。服務(wù)行政的理論基礎(chǔ)有美國(guó)登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論和中國(guó)學(xué)者提出的公共服務(wù)型政府理論。新公共服務(wù)理論中包含的公共管理原則可以被概括為以下幾個(gè)方面:(1)服務(wù)而非掌舵。政府的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益,而非控制或駕馭社會(huì)。政府在社會(huì)中主要扮演調(diào)停者、中介人甚至是裁判員的角色。(2)公共利益是政府的目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政府要致力于建立集體的、共享的公共利益觀念,創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。(3)戰(zhàn)略地思考,民主地行動(dòng)。公眾參與是實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的重要保證。(4)服務(wù)于公民而不是顧客,公務(wù)員的責(zé)任不是單一的。政府要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系,并關(guān)注憲法、法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(5)重視人,而非重視效率。中國(guó)國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)型政府理論經(jīng)歷了從1995年第一次提出“服務(wù)行政”概念,到1998年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界將其作為一種全新的行政模式,再到21世紀(jì)初國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)服務(wù)型政府做出的多方面理論探索,將其作為一種全新的建立在服務(wù)精神和服務(wù)原則基礎(chǔ)之上的社會(huì)治理模式進(jìn)行論證和建構(gòu)。服務(wù)行政的理論價(jià)值在于它在某些方面超越了官僚制行政,彌補(bǔ)了其缺陷和不足。這是因?yàn)楣倭胖菩姓^(guò)分強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威,強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和管制行為,因此排斥了公民參與,不可避免對(duì)政府在新時(shí)代背景下公共管理服務(wù)行政主張政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到公民權(quán)對(duì)于民主治理是至關(guān)重要的,公民的政治身份意味著個(gè)人在政治社會(huì)中的全部?jī)r(jià)值內(nèi)涵,表明一個(gè)人不僅應(yīng)追求個(gè)人利益,還應(yīng)對(duì)他人對(duì)社會(huì)負(fù)有責(zé)任,正是這種民主責(zé)任意識(shí)帶來(lái)了對(duì)公共利益的普遍認(rèn)同。因此,服務(wù)行政要求官員要對(duì)全體民眾負(fù)責(zé),積極推動(dòng)公民參與,官員們的職責(zé)由官僚制行政的控制變成了提供更多服務(wù)然而,在公共管理實(shí)踐中,服務(wù)行政要超越官僚制行政存在著巨大困境。在當(dāng)前的公共管理實(shí)踐中,官僚制行政并未被全面超越,所謂摒棄官僚制只是一種激進(jìn)的口號(hào)而已。服務(wù)行政還沒(méi)有完全落實(shí)到實(shí)踐,也不具有普遍性,僅代表著一種發(fā)展趨勢(shì),因此很難說(shuō)官僚制行政已經(jīng)發(fā)生了徹底的改變。相反,當(dāng)前官僚制行政仍然具有積極意義。

官僚制行政所主張的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和價(jià)值觀念等都有其合理因素。在組織結(jié)構(gòu)上,任何公共管理組織都是按層級(jí)化設(shè)計(jì)的,這種設(shè)計(jì)規(guī)定了公共權(quán)力的運(yùn)行方向、領(lǐng)導(dǎo)的指揮線路、信息的傳遞渠道和管理人員的職責(zé)權(quán)限,是公共部門有效活動(dòng)的組織保障。在管理方式上,官僚制行政以權(quán)力為軸心,通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié),對(duì)全社會(huì)實(shí)施強(qiáng)制性管理,可以說(shuō)這是集體行動(dòng)中迄今為止最為有效的管理方式。對(duì)中國(guó)而言,超越官僚制行政還面臨著其他問(wèn)題。從所處的歷史方位上來(lái)看,近些年來(lái)西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家已經(jīng)率先進(jìn)入向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段,而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯然還達(dá)不到這個(gè)階段。后工業(yè)化時(shí)代的曙光雖然已經(jīng)顯現(xiàn),但中國(guó)目前還沒(méi)有完成工業(yè)化。從政治文化傳統(tǒng)上來(lái)看,西方自封建社會(huì)以來(lái)就有自治傳統(tǒng),而中國(guó)則從秦朝以來(lái)形成了專制傳統(tǒng),缺乏自治傳統(tǒng)。中世紀(jì)歐洲是領(lǐng)主制的封建社會(huì),領(lǐng)主在得到分封的土地時(shí),同時(shí)也得到了這塊土地上的“特恩權(quán)”,即立法、行政、司法、軍事、鑄幣等全部國(guó)家權(quán)力,由此形成了封建割據(jù)狀態(tài)。歐洲歷史上這種特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成了地方自治的傳統(tǒng),西方民主是這種特定歷史環(huán)境的產(chǎn)物。[3]而在專制主義的中國(guó),“四海之內(nèi),莫非王土。率土之濱,莫非王臣”。在這種“家天下”的政治格局中,專制皇帝享有絕對(duì)權(quán)威,在各方面實(shí)行專制統(tǒng)治。中國(guó)的官僚制行政背著沉重的歷史包袱,一方面力圖向服務(wù)行政發(fā)展,但另一方面還未達(dá)到官僚制行政的理性化要求,最大特點(diǎn)是中國(guó)歷史上的封建專制傳統(tǒng)因素滲透在現(xiàn)代制度之中,制約著現(xiàn)代行政的理性與效率原則。從公民社會(huì)發(fā)展的成熟度來(lái)看,西方公民社會(huì)發(fā)展比較成熟,而中國(guó)的公民社會(huì)尚處在大力培育和發(fā)展階段,還沒(méi)有足夠的力量去影響和制約政府的行為。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度來(lái)看,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較成熟,奉行法治,而中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚待進(jìn)一步完善,法治精神還需進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)和完善。簡(jiǎn)而言之,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在著較大差異,這必然導(dǎo)致在超越官僚制行政方面我們有比西方更長(zhǎng)的路要走。

三、當(dāng)前我國(guó)公共管理范式重構(gòu)的路徑選擇

在當(dāng)前中國(guó)這個(gè)歷史階段,官僚制行政與服務(wù)行政在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里還會(huì)競(jìng)爭(zhēng)共存,試圖用服務(wù)行政全面取代官僚制行政只能是一種不現(xiàn)實(shí)的浪漫烏托邦。而這兩種公共管理范式都有其值得稱道的地方,官僚制行政的價(jià)值取向是效率,服務(wù)行政的價(jià)值取向是民主、法治、公平等,在此價(jià)值框架內(nèi)才談效率。官僚制行政的根本缺陷就在于在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有根據(jù)時(shí)代的變化和人們的需要平衡各種價(jià)值,進(jìn)而影響到相關(guān)的行政制度和運(yùn)行機(jī)制。服務(wù)行政堅(jiān)持了憲政主義的相關(guān)價(jià)值,能夠切合實(shí)際地容納和整合效率價(jià)值,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建具體的現(xiàn)實(shí)的可操作的制度方案。作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)面臨著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境,公共管理既需要效率,又需要對(duì)民主的訴求有所回應(yīng)。這就決定了一方面要考慮如何構(gòu)建正式的官僚制,另一方面要迎接全球性民主化浪潮的挑戰(zhàn)。因此,我國(guó)公共管理范式的選擇必須充分考慮各種范式的融合與綜合運(yùn)用問(wèn)題。

(一)必須規(guī)范我國(guó)的官僚制行政,進(jìn)行理性化的改革以達(dá)到正式官僚制行政的要求我們批判官僚制行政,并主張超越官僚制行政,但卻不能完全摒棄官僚制行政。只要有公共管理,必然會(huì)存在官僚制行政的基本組織原則。在公共管理實(shí)踐中,必要的組織層級(jí)制、專業(yè)化分工,以及確保秩序和效率的理性化制度不會(huì)消失,因?yàn)樗鼈兪钦＝M織形態(tài)的必備要素?！叭藗儾豢赡馨l(fā)明一種方法在沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)工作?！盵4]我們厭煩官僚制行政的原因在于官僚制行政會(huì)與當(dāng)前我們正在建設(shè)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、我們希望獲得的政治民主以及個(gè)體自由存在對(duì)立的一面。實(shí)際上,我們可以運(yùn)用批判、修補(bǔ)或改造它的各種理論將其理性化的改造,讓它在我們這個(gè)特定的時(shí)代環(huán)境和社會(huì)背景中,以與從前不同的形式出現(xiàn),在我國(guó)的公共管理的實(shí)踐中不斷向前發(fā)展,并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。查爾斯•T•葛德賽爾認(rèn)為,官僚制對(duì)社會(huì)如此重要,它必須受到精心的照料;對(duì)官僚制不是以大規(guī)?！疤镆案鳌钡姆绞竭M(jìn)行組織變革,而是以個(gè)性化的“園藝方式”來(lái)進(jìn)行變革,并且對(duì)行政管理的變革或優(yōu)化不存在一個(gè)具有普世意義的方法,而是因地制宜進(jìn)行持續(xù)、漸進(jìn)、永無(wú)止境地改進(jìn)。[2]這對(duì)于構(gòu)建適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的官僚制行政具有深刻的啟示。我們既要充分借鑒西方國(guó)家官僚制行政在公共管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),又要加強(qiáng)對(duì)官僚制行政的本土化研究。

(二)要積極發(fā)展服務(wù)行政服務(wù)行政畢竟代表了公共管理范式發(fā)展的方向。在今天的中國(guó),官僚制行政尚未被完全被超越,而服務(wù)行政的曙光也早已顯現(xiàn)。要重構(gòu)適合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求的公共管理范式,必須在充分發(fā)揮官僚制行政的優(yōu)點(diǎn),摒棄其不足的前提下,積極發(fā)展服務(wù)行政。具體做法有:其一,實(shí)現(xiàn)公共管理主體的多元化,變?nèi)苷疄橛邢拚?。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府要大力培育和促進(jìn)第三部門的發(fā)展,提高社會(huì)自治能力,把許多本來(lái)由政府承擔(dān)的公共事務(wù)管理轉(zhuǎn)移給第三部門,把可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制去完成的工作交由市場(chǎng),變?nèi)苷疄橛邢拚?把政府的邊界劃定在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)社會(huì)自治能力不足方面。其二,促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng),通過(guò)法律法規(guī)保障第三部門的發(fā)展,盡快克服目前許多第三部門的官辦色彩;要實(shí)現(xiàn)公共管理的民主化、公開(kāi)化,提高公眾參與的深度和廣度。其三,加強(qiáng)法治建設(shè),盡快推進(jìn)我國(guó)的憲政進(jìn)程,以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效制約,實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利和社會(huì)公平正義的有效保障。[5]當(dāng)前我國(guó)在許多地方還處于“無(wú)法可依”狀態(tài),即使有法可依,也會(huì)出現(xiàn)有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),違法不究,甚至知法犯法、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象。因此必須以法律的形式規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行,真正實(shí)現(xiàn)依法行政,依法治國(guó)。

總之,當(dāng)代中國(guó)公共管理范式的重構(gòu)需要符合中國(guó)現(xiàn)實(shí),從理解中國(guó)在公共管理中所面對(duì)的真實(shí)問(wèn)題出發(fā),認(rèn)真收集公共管理實(shí)踐中的數(shù)據(jù),構(gòu)建并檢驗(yàn)理論范式。西方的公共管理范式不可能提供解決中國(guó)公共管理問(wèn)題的現(xiàn)成答案,甚至在一些方面無(wú)能為力。任何普遍的原則只有與具體的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合,才能成為改變現(xiàn)實(shí)的有價(jià)值的理論。同時(shí),中國(guó)公共管理范式的重構(gòu),也是當(dāng)代科技發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所推動(dòng)的公共需求的反映,是當(dāng)代世界公共管理大潮的一部分,我們要順應(yīng)這個(gè)世界潮流,積極借鑒當(dāng)代西方公共管理范式的成功經(jīng)驗(yàn)。