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關(guān)鍵詞：社會保障基金/運營市場化/投資開禁/監(jiān)管機構(gòu)

內(nèi)容提要：社會保障基金大案頻發(fā)凸顯了我國社會保障基金政府主導運營模式的弊端、嚴格限制投資立法的欠科學性和監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱。面對學界要求社會保障基金市場化的呼聲，實現(xiàn)嚴格監(jiān)管下的投資開禁、引導基金運營的市場化和專業(yè)化以及強化監(jiān)管力量是解決當下社會保障基金困境的現(xiàn)實選擇，但“一刀切”的全部市場化傾向并不足取，理性的做法應該是根據(jù)社會保障基金的不同類型和特性采取不同的管理和運營模式，即分別交由政府和市場運營。與此同時，鑒于不同的運營模式對監(jiān)管模式的需求亦存有差異，故在不同的運營模式下，監(jiān)管模式亦應有第三方監(jiān)管和行政監(jiān)管之別。

前段時間，一連串的“社保大案”揪緊了舉國上下的視線，仿佛一夜之間，社會保障基金管理和運作中潛隱的種種漏洞和缺陷，如火山爆發(fā)般噴涌而出。社會保障基金巨額串案令社會各界震驚，也令政府各方措手不及。那么，事關(guān)百姓福祉的“保命錢”陷入如此危險境地的原因到底何在？當下政府各方的種種應對措施是否足以有效防止舊劇重演？解決此問題的長效機制又是什么？這諸多問題，不能不令人深思。

一、社會保障基金大案頻發(fā)凸顯制度漏洞與缺陷

（一）社會保障基金大案頻發(fā)的社會現(xiàn)實

我國的社會保障基金包括三大部分，即地方各項社會保險基金（具體包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等5項基金）、補充保險基金（即企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險；前者也稱企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金）和全國社會保障基金理事會管理的社會保障基金。從目前出現(xiàn)在公眾視野中的案件來看，地方各項社會保險基金和企業(yè)年金是案件爆發(fā)的重災區(qū)，而全國社會保障基金自建立以來，運營良好。（注釋1：為實現(xiàn)全國社會保障基金保值增值的目標，負有管理運營之責的全國社會保障基金理事會嚴格依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和一整套規(guī)章制度開展投資運營，在確保基金安全的前提下取得了較好的投資收益。對全國社會保障基金的規(guī)范化運作和投資績效，國家相關(guān)監(jiān)管部門和社會各界都給予了肯定。（參見：全國社會保障基金理事會1對《第一財經(jīng)日報》不實報道的聲明[EB/OL]1（2006-09-16）[2007-10-20]1http：//.）截至2006年9月30日，全國社會保障基金實現(xiàn)收益121.36億元，期間收益率為6.01%.已實現(xiàn)收益加浮動盈虧，全國社會保障基金盈利240.53億元，期間經(jīng)營收益率為11.67%.（參見：佚名1全國社會保障基金理事會2006年理事座談會召開[EB/OL].（2006-11-07）[2007-10-20]1http：//.））故全國社會保障基金不在本文的探討范圍之內(nèi)。

從國家審計署對全國29個省、自治區(qū)、直轄市，5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金的審計結(jié)果來看，違規(guī)問題金額達71億元之多[1].從違規(guī)主體上看，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、財政部門、地方政府、勞動保障部門、稅務部門及相關(guān)部門都占一定比例[2]；從違規(guī)形式上看，有對外投資，購建辦公用房，職工宿舍和其他房產(chǎn)，委托金融機構(gòu)貸款，經(jīng)商辦企業(yè)，彌補行政經(jīng)費，違規(guī)擔保以及未移交財政專戶存儲等[1].社會保障基金之“亂象”由此可見一斑。

（二）現(xiàn)狀之下的反思：有法不依、執(zhí)法不力導致案件頻發(fā)

事關(guān)百姓切身利益的社會保障基金如何成了權(quán)力瓜分的對象？如何成了個別利益團體的“提款機”？到底是立法缺位還是有法不依？緣此，有必要對我國相關(guān)立法和政策做一詳細梳理。

早在1993年11月，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就提出了建立新社會保障體制的幾項原則，其中一項即為將社會保障的基金經(jīng)營與社會保障的行政管理分開。（注釋2：另外兩項原則是：建立全覆蓋、多層次的社會保障體系；在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中引入社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。）

1993年，國務院在《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》（國務院令第117號）中，允許各級社會保障管理機構(gòu)對歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支6個月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的前提下，運用一部分結(jié)余基金增值，具體方式一是購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，各級社會保險管理機構(gòu)不得經(jīng)辦放款業(yè)務，不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟活動提供擔保。

但僅僅在1年之后的1994年，鑒于亂投資愈演愈烈的現(xiàn)實，原勞動部、財政部聯(lián)合了《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，對社會保險基金投資行為緊急叫停，明令禁止社會保險基金在境內(nèi)外進行直接投資和各種形式的委托投資。

1996年4月，國務院辦公廳在《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》中，重申社會保險基金結(jié)余主要用于購買國家債券，仍有結(jié)余的應按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資。

1999年，財政部、勞動和社會保障部的《社會保險基金財務制度》中，進一步重申基金要納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，任何地區(qū)、部門、單位和個人均不得擠占、挪用，也不得用于平衡財政預算。

關(guān)于企業(yè)年金的規(guī)定，主要體現(xiàn)在勞動和社會保障部2004年制定的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》中。《企業(yè)年金試行辦法》第15條和19條分別規(guī)定，建立企業(yè)年金的企業(yè)，應當確定企業(yè)年金受托人，受托管理企業(yè)年金。受托人可以是企業(yè)成立的企業(yè)年金理事會，也可以是符合國家規(guī)定的法人受托機構(gòu)。受托人可以委托具有資格的企業(yè)年金賬戶管理機構(gòu)作為賬戶管理人，負責管理企業(yè)年金賬戶；可以委托具有資格的投資運營機構(gòu)作為投資管理人，負責企業(yè)年金基金的投資運營?！镀髽I(yè)年金基金管理試行辦法》第46條則對企業(yè)年金的投資范圍做了要求，規(guī)定企業(yè)年金基金財產(chǎn)的投資范圍，限于銀行存款、國債和其他具有良好流動性的金融產(chǎn)品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業(yè)債、可轉(zhuǎn)換債、投資性保險產(chǎn)品、證券投資基金、股票等。第51條則明令禁止企業(yè)年金基金用于信用交易，不得用于向他人貸款和提供擔保。

通過以上對立法的梳理，我們可以得知，關(guān)于地方社會保險基金和企業(yè)年金的具體投資范圍，我國并非無法可依或立法模糊；恰恰相反，相關(guān)的立法均十分清晰明確，現(xiàn)實中社會保障基金屢屢被挪用擠占，完全是對法律所設(shè)的“紅線”視而不見、有法不依的結(jié)果。

（三）更為深層的思考：對社會保障基金運營機構(gòu)設(shè)置和立法科學性的質(zhì)疑

有法不依，問題可能出自兩個方面：其一，違法主體有違法的便利或條件；其二，法律本身可能存在不盡人意之處。

首先是違法主體具有從事違法行為的便利或者條件。前已述及，社會保障基金案件中涉及的違規(guī)主體有社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、財政部門、地方政府、勞動保障部門、稅務部門等，其中尤以社會保障經(jīng)辦機構(gòu)、地方政府和勞動保障部門為重，這同我國“泛行政化”的社會保障基金運作管理模式直接相關(guān)。從表面上看，我國社會保障基金的管理和運營是分開的：由勞動和社會保障部門負責行政管理；由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)負責運營。（注釋3：目前我國各省、市、自治區(qū)的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)名稱并不統(tǒng)一，具體有社會保險基金管理中心、社會保險事業(yè)管理局、社會勞動保險局、社會保險事業(yè)局及社會保障局等。）但事實上，作為隸屬于勞動和社會保障部門的社會保障經(jīng)辦機構(gòu)，其本身不可能擺脫與勞動和社會保障部門以及當?shù)卣g的附屬關(guān)系?；疬\營機構(gòu)如此設(shè)置的結(jié)果，極可能是行政權(quán)、事權(quán)和財權(quán)“三位一體”，社會保障基金淪為政府“第二財政”或有關(guān)部門的“自留地”也就在所難免，而迫于地方財政的壓力及追求經(jīng)濟利益的驅(qū)動，擠占、挪用及違規(guī)投資等現(xiàn)象自然也就屢禁不止?，F(xiàn)實也證明了這一點，我國的社會保障基金監(jiān)督職責主要由勞動保障部門擔負，這種“左手監(jiān)督右手”的機制必然是無效或者低效的，再加上基金的封閉運作，社會監(jiān)督也是虛置的，寄希望于權(quán)力的道德自律，則更為不切實際?？傊?，在現(xiàn)行的這種運作管理機構(gòu)設(shè)置下，運營主體的非專業(yè)性和過多的行政干預并存，直接導致了基金運營的低效率和高風險。

其次是立法本身合理性的問題?？v觀紛繁的社會保障基金案件，雖然其中不少是某些利益集團為私利而瓜分社會保障基金，但其中也不乏確實為保值增值之目的而為的違規(guī)行為。在我國現(xiàn)行的“嚴投資”限制之下，企業(yè)年金的投資范圍尚較為寬泛，而地方社會保險基金的投資則僅限兩項，即購買國債和存入銀行。如此審慎規(guī)定的初衷當然是好的——對于“保命錢”而言，安全性自然是最為重要的；但與此同時，不能不慮及的是：利率、利息的微薄收益能否彌補通貨膨脹和工資增長所帶來的貶值問題？嚴格限制基金投向，名義安全性有了，但實際安全性呢？因恐懼多元化投資所伴生的高風險，而一味地封堵投資渠道，很難說是一種很好的選擇，更非長久之策。在安全性和效益性之間求解，是十分艱難的，但有一點可以肯定：要尋求一種安全的增值模式，路徑并不是只有封堵投資一條；當此路不通的時候，就要另尋他途。

二、市場主導：解決我國社會保障基金難題的治本之策

（一）國際范圍內(nèi)的社會保障基金運營模式

從世界范圍看，社會保障基金的運營模式大體有以下幾種[3]：

1.政府高度集中型又稱政府主導型。采取此運營模式的國家大多由中央政府通過強制手段，將社會保障基金集中為一家中央基金，由政府專門機構(gòu)直接進行管理。此模式以美國、新加坡和馬來西亞為典型。在美國，由政府從就業(yè)者的工資中抽取一定的社保稅，建立社會保障基金，即“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人士保險信托基金”（OASDI），簡稱聯(lián)邦社會保障基金。該基金由掛靠在財政部的社會保障基金理事會來具體負責并投資，該理事會由6個成員組成，其中4個分別為財政部長、勞工部長、衛(wèi)生署長和社會保障署長，另外2名成員由總統(tǒng)指定，并經(jīng)參議院同意[4]；新加坡的中央公積金局（CPF，隸屬于勞工部）不僅負責個人賬戶基金（具體包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多項內(nèi)容）的收繳和發(fā)放，而且還包攬了基金管理運營的各項職能；馬來西亞的雇員公積金委員會（EPF，隸屬于財政部）也承擔了基金的收繳、管理、運營及發(fā)放等各項職能。前述的兩機構(gòu)成員均包括雇主、工會、政府和專家各方代表，鑒于投資運營的專業(yè)性和風險性，其內(nèi)部也均設(shè)專門的投資小組，吸收金融領(lǐng)域的專家參與，進行直接的投資操作[5].

2.高度分散型又稱零售模式或完全市場型。在采用該模式的國家中，社會保障的參與人根據(jù)國家法律建立個人賬戶，然后從國家核準的基金管理公司中自由選擇某家公司，委托其管理自己的個人賬戶，基金管理公司只要符合相關(guān)法律的規(guī)定，原則上可自由進出市場。智利是采用該模式的典型國家。在此種模式中，個人具有完全的對基金管理人的選擇權(quán)和投資決策權(quán)，政府的作用僅在于維護資本市場的秩序。

3.適度集中型此模式介于前兩者之間，由政府機構(gòu)統(tǒng)一征收投保人的社會保障款，再由其公開選擇若干家經(jīng)營良好的基金公司等金融機構(gòu)，具體管理運作社會保障基金；或者根據(jù)投保人的個人選擇，確定具體的基金公司。目前絕大多數(shù)國家的社會保障基金都選擇了這種模式[6].

既然以上三者均有其擁戴者，也就說明三者各有千秋，在一定的條件下均可達到高效運行的目的。政府集中型具有較為明顯的規(guī)模效應，可有效降低市場參與成本，同時也有利于國家宏觀經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，但易生行政干預過多、加劇道德風險、專業(yè)管理欠缺、收益率低及服務質(zhì)量不盡如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其雖可克服高度集中型的弊端，但也具有資金規(guī)模相對較小缺乏規(guī)模效應、基金管理公司市場推銷費用不菲、投保人信息搜尋成本較高、易產(chǎn)生無序競爭以及國家監(jiān)管難度較大等缺陷。也正是因為如此，越來越多的國家選擇了折衷立場，即適度集中模式。

（二）政府主導型：一種必須擯棄的運營模式

作為社會整體運行的一個環(huán)節(jié)，任何一項制度的推行都會具體涉及到該社會的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是這些助力和阻力的存在使得制度的選擇“牽一發(fā)而動全身”。一國選擇哪種模式更為合適，與該國的政府職能定位、政府能力和工作效率、歷史傳統(tǒng)、市場發(fā)育程度、相關(guān)制度建設(shè)等因素密切相關(guān)。社會保障基金運營模式的選擇也不例外。一種模式在此國運行良好，在彼國運行失敗，這并不能說明該種模式是失敗的——不然如何解釋其在其他國家的推行成功呢？其能說明的，僅是該模式并不適合該國。對政府主導模式的分析亦應如此。

在我國社會保障基金串案東窗事發(fā)后，社會各界的矛頭一致指向了我國現(xiàn)行的政府主導模式，主張建立全部委托型投資方式[7].但從最近官方的一系列動作來看，并無改變現(xiàn)行運營模式之意：上海社會保障基金案發(fā)生后，勞動和社會保障部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》，該通知中除要求嚴格執(zhí)行社會保障基金政策法規(guī)、強化社會保障基金收支管理、禁止社會保障基金違規(guī)投資運營及規(guī)范企業(yè)年金管理和投資運營外，還提出了建立健全社會保障監(jiān)督委員會制度和加強社會保障經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制制度（內(nèi)部審計和內(nèi)控制度檢查）的建設(shè)，但并未涉及運營體制的調(diào)整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社會保險基金財務管理辦法》，但該辦法也只是對原有法規(guī)和政策的重申，并無大的新意；勞動和社會保障部在最近所部署的具體措施中也未涉及運營模式的改變。

由此而來的問題是，官方這種對現(xiàn)有運營模式的漏洞進行修補的做法，能否遏制社會保障基金案件的重演？換言之，我國當下的這種政府主導模式可否通過相關(guān)漏洞和缺陷的彌補而得以延續(xù)？要確保社會保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀闊斧地進行改革，全盤選擇運營市場化，尤其是政府主導模式在國外也不乏推行成功的范例的時候？（注釋4：具體措施有：建立健全經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制制度、建立和完善嚴格的授權(quán)審批制度、建立經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度、建立邀請報告制度、調(diào)研起草社會保險基金監(jiān)督管理條例等。（參見：劉聲。勞動部重拳出擊，四大措施整改社會保障基金[N].中國青年報，2006-12-02.）此外，勞動和社會保障部還在醞釀社會保障基金信息披露制度，爭取每年、每一季度向社會通報社會保險信息。（參見：中國醞釀社會保障基金管理信息披露制度[EB/OL].（2006-12-14）[2007-10-20].http：//.））

在一些國家運行良好的政府主導模式在中國卻問題頻現(xiàn)，個中原因值得深思?；蛟S郎咸平先生的一番話可以給我們一些啟示：“在美國，社會保障基金依然由政府管理，但他們的政府是個有信托責任的政府，中國的中央政府相對而言比較有信托責任，但地方政府是缺少信托責任的，所以才會導致類似上海的案件出現(xiàn)”，“信托責任的內(nèi)涵是道德良心”[8].此話雖然尖刻，卻也道出了當下中國的部分現(xiàn)實。

在我國漫長的國家本位、權(quán)力專制的歷史中，本就易被濫用的權(quán)力的單向性行使傾向尤為嚴重；依法治國推行這么多年，這種情況雖有所改觀，但權(quán)力濫用依然有著極其強大的慣性，政府自律依然不盡如人意。近些年來“經(jīng)濟至上”的時代背景，政府的“經(jīng)濟人”和“政治人”屬性在很多方面都表現(xiàn)得尤為明顯，再加上我國對權(quán)力的監(jiān)督不力，這諸多因素都使得將社會保障基金交給政府尤其是地方政府運營蘊含著較大的風險。而也正是這些特殊的因素和國情，使我國社會保障基金運營的環(huán)境迥異于美國及新加坡等國，并最終導致了政府主導模式一成一敗兩種結(jié)果。要改變政府身上這種深層的傳統(tǒng)意識和權(quán)力行使不受約束的慣性（或者說劣根性），絕非是一朝一夕之事——權(quán)力的道德自律是需要長久的精神傳承的。

目前，盡管市場化的力量正在逐步強大，但政府并不愿從本該退出的領(lǐng)域退出。在改革帶來的各種利益較量中，最主要的較量是政府和市場的較量。而只要強大的、具有先天壟斷特性的政府權(quán)力繼續(xù)橫亙于市場競爭之中，則推進包括社會保障體制改革在內(nèi)的一切改革便會難上加難。因此，實行市場化運營，恐怕是根治社會保障基金難題的治本之策，也是學界的普遍共識。

（三）矯枉不能過正：謹防市場化過程中的“一刀切”

盡管我們提出了經(jīng)營模式市場化的大方向，但隨之而來的問題是：其一，是全盤的市場化，還是部分市場化？如果選擇全盤市場化，是不是有矯枉過正之嫌？其二，如果地方社會保障基金只能存入銀行和購買國債的現(xiàn)行政策仍不松動，市場化是不是有些為時過早？畢竟該模式除了可以有效限制政府權(quán)力外，上述兩項投資途徑并不需要倚重基金管理公司的專業(yè)操作——市場化模式的功能遠未被充分利用，用“牛刀”來“殺雞”是不是有些制度浪費？

我們從各類基金自身特性入手，來分析其市場化需求。

地方社會保障基金中的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌賬戶均為短期支付項目，具有現(xiàn)收現(xiàn)付和運轉(zhuǎn)簡單的特點。因其支付期短，故結(jié)果有二：一是留滯時間不長，積累效應不明顯，數(shù)額總量也就有限；二是對流動性和安全性要求高，以備即期支付之需。該類基金自身的這些特性決定了其對市場化運營和投資多元化的需求度不高；對它們來說，流動性和安全性是第一位的，收益性次之。故對這些基金而言，交由政府管理，或存入銀行，或購買國債，是較為合適的。因為這些辦法足以保證其流動性和安全性的實現(xiàn)，而將其交給專業(yè)公司打理，確無大的必要；而且，如此設(shè)計，也能更好地保證其即期支付的需求。

與以上幾種基金不同，養(yǎng)老保險中的個人賬戶基金和企業(yè)年金具有支付期長和儲蓄性的特點，屬完全積累制。要保證該類基金的順利支付和實際安全性，其收益率就必須高于支付期間通貨膨脹率和社會工資增長率，如此才可化解支付期間長所帶來的貶值風險。先拋開企業(yè)年金不說，單養(yǎng)老保險中的個人賬戶一項，在其做實之后，其數(shù)目便極為龐大，要保證其高收益率和實際安全性，由投資非專業(yè)化的政府機構(gòu)來運營顯然是難以勝任的。而建立“政府抓兩頭（即基金征收和發(fā)放），中間（即運營）靠市場”的格局，將其交由專業(yè)管理公司打理，更為明智，因為該類運營者可彌補政府機構(gòu)缺乏現(xiàn)代金融產(chǎn)品的投資理念、知識技能及風險管理能力等固有缺陷；同時，專業(yè)管理公司之間的競爭亦可打破政府壟斷經(jīng)營所衍生的低效。

綜上，“一刀切”的全盤市場化做法有些過于簡單化，無視了各類基金不同的特性和需求。實際上，在這方面，全國社會保障基金理事會已經(jīng)作出了直接管理和委托管理相結(jié)合的示范：對于風險較小、運作簡單的投資（如銀行存款和購買國債），由理事會直接進行；對于風險較大、較為復雜的專業(yè)性投資（如股票、債券及證券投資基金投資等），則委托基金管理公司辦理。（注釋5：參見《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財政部、勞動和社會保障部2001年12月13日公布）。）

（四）密切相關(guān)的問題：限量監(jiān)管下的投資開禁

談市場化運營，就不得不談投資渠道多元化，因為如果仍將投資渠道限于存入銀行和購買國債，則基金管理公司難免“英雄無用武之地”，運營市場化制度也就難以實現(xiàn)其初衷。

我國現(xiàn)行法規(guī)和政策，對全國社會保障基金和企業(yè)年金的投資范圍的設(shè)定是比較寬泛的，（注釋6：參見《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財政部、勞動和社會保障部2001年12月13日公布）、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》（全國社會保障基金理事會2006年3月14日）和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（勞動和社會保障部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會2004年2月23日））對地方社會保障基金則嚴格限制。立法的這種截然不同的態(tài)度頗讓人費解——“差別待遇”到底為哪般？作為“保命錢”的社會保障基金，安全性的維護當然是不能疏忽的，但限制投資渠道并不能真正解決安全性問題，行政手段的簡單限制最終只能導致基金實際安全性的貶損。堵不如疏，實行投資開禁，確定基金的禁入領(lǐng)域、可入領(lǐng)域及各種投資比重（如確定存款最低比重、企業(yè)債券的最低和平均信用等級、單一企業(yè)債券和股票的投資比重、股票投資總額等）可能是更為現(xiàn)實的選擇。而且允許社會保障基金進入資本市場，對社會保障基金和資本市場而言，是“雙贏”和互惠的：資本市場可為社會保障基金提供諸多投資工具，降低和分散風險，從而獲得良好的投資回報，分享經(jīng)濟發(fā)展成果；而社會保障基金也會為資本市場注入一股強有力的力量，擴大機構(gòu)投資者，改善市場結(jié)構(gòu)，促進資本市場的穩(wěn)定發(fā)展[9].

從國際范圍來看，近些年各國也都有放松投資限制，強化基金資本化的趨勢。（注釋7：例如，美國、日本、英國、加拿大、新加坡、智利、馬來西亞等國家均已實現(xiàn)了投資多元化。）再加上全國社會保障基金和企業(yè)年金的投資多元化并未釀成不可收拾的結(jié)局，相反收益還頗豐，既然已經(jīng)有了“投石問路”的試點，而且試點是成功的，那么還有什么理由繼續(xù)堅守投資的嚴苛限制呢？

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，中國的資本市場規(guī)模已相當可觀且增長迅速，機構(gòu)投資者隊伍逐步壯大，投資理念逐漸成熟，市場交易品種日趨多樣化，風險規(guī)避機制正在形成，社會保障基金進入資本市場確已具備條件。當然，鑒于我國資本市場仍不夠成熟，采取適當?shù)南拗剖潜匾?，如采用嚴格的限量監(jiān)管，明確確定社會保障基金的投資工具和各種投資工具的比例結(jié)構(gòu)，并要求運營者嚴格按照規(guī)定投資運營，從而控制投資風險。

三、監(jiān)管機構(gòu)的選擇：勞動社會保障部門抑或新設(shè)第三方監(jiān)管機構(gòu)

（一）薄弱的監(jiān)管現(xiàn)狀與應急的現(xiàn)實做法

1.薄弱的社會保障基金監(jiān)管現(xiàn)狀我國現(xiàn)行基金監(jiān)督組織體系由人大監(jiān)督、國家行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和基金管理部門內(nèi)部監(jiān)控組成。其中行政監(jiān)督包括勞動和社會保障行政主管部門的監(jiān)督、財政部門的財務監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督，其屬于執(zhí)法性質(zhì)的監(jiān)督，勞動和社會保障部門的行政監(jiān)督是基金行政監(jiān)督的主體；社會監(jiān)督是人民群眾通過社會團體和社會組織（包括人民政協(xié)、派、工會、共青團、婦聯(lián)等）、輿論機構(gòu)（包括報刊、電視、廣播等）以及公民個人對社會保險基金管理情況的監(jiān)督；內(nèi)部控制則是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的內(nèi)部稽查和上級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對下級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督[10].

從表面看，我國的社會保障基金監(jiān)督體系已相當完善，但實際則不然?，F(xiàn)實中，人大監(jiān)督是乏力的，社會監(jiān)督也因基金運作信息不透明而徒具其名，而行政監(jiān)督的主體——勞動和社會保障部門的監(jiān)督也遠未到位：1998年勞動和社會保障部成立時即下設(shè)了社會保障基金監(jiān)督司，綜合管理各項社會保障基金的監(jiān)督工作，但省級勞動和社會保障部門中就社會保障基金監(jiān)督職能單獨設(shè)處的只有11個，其余的仍與其他業(yè)務合并設(shè)處，市縣級則更少有專門的基金監(jiān)督機構(gòu)。[11]這足以證明各級勞動和社會保障部門對基金監(jiān)督工作的輕視。

2.應急的現(xiàn)實做法社會保障基金串案爆出后，各級政府紛紛出臺補救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社會保險基金財務管理辦法》中明確規(guī)定要成立上海市社會保障基金監(jiān)督委員會，勞動和社會保障部門、財政部門和審計部門要將監(jiān)督檢查結(jié)果等向市政府和市社會保障基金監(jiān)督委員會報告，委員會由上海市人大、市政協(xié)及社會知名人士組成[12]；全國其他省市也相繼組建了社會保障基金委員會，目前全國已有27個省成立了由政府領(lǐng)導任主任、有關(guān)部門和企業(yè)代表及專家構(gòu)成的社會保障監(jiān)督委員會[13].應當說，這些應對措施的出臺是非常及時的，但問題的關(guān)鍵在于，從長遠來看，其收效到底會如何？首先，這些監(jiān)督委員會并非由專職人員組成，難以保證這些委員會工作的經(jīng)常性和高效性。其次，就具體的組成人員來看，委員會多由當?shù)卣賳T任領(lǐng)導，要保證其獨立于當?shù)卣?，絕非易事，這種表面的第三方監(jiān)管，極可能淪為同樣乏力的“行政監(jiān)管第二”；而且在保留原有行政監(jiān)管之外，另行設(shè)立這些委員會，還可能導致兩機關(guān)相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管懈怠。再次，在委員會的組成中，并無基金所有人——參保人員的參與，對自己享有所有權(quán)的基金，卻被剝奪了直接的監(jiān)督權(quán)，這很難說是公平的。綜合以上各種原因，很難讓人對監(jiān)督委員會的前景持樂觀態(tài)度。

（二）政府主導運營下的第三方監(jiān)管與運營市場化下的行政監(jiān)管

要實現(xiàn)運營高效和監(jiān)管有力的目標，就必須保證基金運營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，這是毋庸置疑的原則。由此也決定了不同運營模式下，對監(jiān)管模式的要求也是不同的：在政府主導型運營模式下，監(jiān)管的關(guān)鍵在于建立一套獨立于行政體制之外的監(jiān)管機制，即引入獨立于政府的第三方監(jiān)管；而在市場化運營下，行政監(jiān)管則是有效的——此時行政監(jiān)管機構(gòu)對于基金的運營者而言，也是處于第三者地位的。所以，對我國社會保障基金監(jiān)管模式的探討，必須以運營模式為前提。

就理想狀態(tài)而言，若我國社會保障基金轉(zhuǎn)入市場化運營軌道，則現(xiàn)行的行政監(jiān)管模式確有保留的必要，而且其監(jiān)管是可以達到高效的，因為政府不再“染指”運營，而是專司監(jiān)管，沒有了利益的纏繞，對別人的監(jiān)管就會盡心盡責得多。當然，鑒于現(xiàn)行各級社會保障部門監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的薄弱，在監(jiān)管力量上要進一步強化。對仍由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)管理運營的那部分社會保障基金，則要進一步強化信息披露制度，要求經(jīng)辦機構(gòu)定期且及時地向監(jiān)管機構(gòu)和社會披露具體運營情況，以透明度來約束和規(guī)范其運作，從而確?；鸬陌踩?/p>

就現(xiàn)實情況而言，盡管現(xiàn)在我國各界要求社會保障基金市場化運營的呼聲高漲，但市場化運營的實現(xiàn)恐怕還要假以時日，在當下的政府主導運營模式下，建立獨立于當?shù)卣牡谌奖O(jiān)管，確有必要。實際上，現(xiàn)行各級政府紛設(shè)監(jiān)督委員會的初衷，也確實是為了保證運營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，改變當下“兩權(quán)合一”的現(xiàn)狀，只是具體措施上的不盡合理很難確保其良好初衷的實現(xiàn)。在具體的機構(gòu)設(shè)置上，筆者認為可借鑒我國證監(jiān)會等的設(shè)置體例（直屬于國務院，在各地設(shè)立派出機構(gòu)）和垂直管理體制，以最大限度地割斷監(jiān)管機構(gòu)與地方政府的利益聯(lián)系，保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。在人員組成上，要保證專業(yè)人員和參保人員的介入，以強化監(jiān)督的專業(yè)性和提高民眾的參與度。超級秘書網(wǎng)

四、簡短的結(jié)語

根據(jù)不同類型社會保障基金的不同特性，將其交由不同的運營機構(gòu)管理，將醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌賬戶基金交由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)運營，將養(yǎng)老保險和企業(yè)年金交由基金管理公司實行市場化運營，并構(gòu)建與之相適應的監(jiān)管機制，是我們在對目前發(fā)生一連串社會保障基金大案的現(xiàn)行運營和監(jiān)管模式進行全面檢視后所得出的結(jié)論。

社會保障基金的運營和監(jiān)管事關(guān)百姓的安身立命。保證基金的安全和完整，是一個負責的政府義不容辭的責任。已披露出的社會保障基金大案可能只是冰山一角，基金運營和監(jiān)管模式中的漏洞不彌補，難保今后這類案件不再出現(xiàn)。痛定思痛，對我國現(xiàn)行社會保障基金運營模式和監(jiān)管模式進行大刀闊斧的改革，已勢在必行。冀望本文能為此項改革的推進提供一些有益的參考。

注釋：

[1]中華人民共和國審計署。企業(yè)職T基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金審計結(jié)果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.

[2]劉羊旸.關(guān)注社會保障基金：從制度上加強改進社會保障基金監(jiān)管[EB/OL].（2006-12-01）[2007-10-20]./review/20061201/19213128276.sht.[3]郭殿生。集中投資還是分散運營——中國社會保障基金投資管理模式選擇[J].稅務與經(jīng)濟，2003（4）：26-27；宋曉梧。中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理運營和監(jiān)管[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2005：11-19；張新民。社會保險基金投資監(jiān)管法律制度比較研究[J].現(xiàn)代法學，2005（4）：142；李珍，等。中國社會養(yǎng)老保險基金管理體制選擇——以國際比較為基礎(chǔ)[M].北京：人民出版社，2005：40-49.

[4]劉旸輝。國外社會保障基金如何監(jiān)管[EB/OL].（2006-10-19）[2007-10-20]./fortune/2006-10/19/content_5224128.htm.

[5]宋曉梧。中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理運營和監(jiān)管[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2005：11-19.

[6]郭殿生。集中投資還是分散運營——中國社會保障基金投資管理模式選擇[J].稅務與經(jīng)濟，2003（4）：26-27.

[7]齊軼。財富觀察：市場化改革促進社會保障基金安全增值[N].中國證券報，2006-09-02；查補漏洞保證社會保障基金安全[N].新京報，2006-08-26；萬猛。社會保障基金“管”與“理”的和諧[N].中國發(fā)展觀察，2006-11-24；社評：政企分開是社保改革的明智之舉[N].21世紀經(jīng)濟報道，2006-11-28.

[8]郎咸平。外國是怎么管理社會保障基金的[N/OL].財經(jīng)文摘，2006（11）[2007-10-20]./06/1204/15/31GQ6KAH00251OB6_2.ht.

[9]徐錦文。社會保障基金保值增值研究[D].武漢：華中科技大學，2005：121.

[10]社會保險基金監(jiān)督組織體系與機構(gòu)職責[EB/OL].（2006-02-18）[2007-10-20]./gb/zwxx/2006-02/18/content_107184.htm.

[11]馮蕾。社會保障基金事關(guān)百姓福祉，卻為何監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱[N].光明日報，2006-10-19.

[12]袁飛。上海社會保障基金監(jiān)督委員會有望下月組建[EB/OL].（2006-12-06）[2007-10-20]/chinanews/2006-12/06/content_8704192.htm.

[13]佚名。勞動部：全國27省已成立社保監(jiān)督委員會[EB/OL].（2006-11-24）[2007-10-20]./GB/5082638.ht