我國(guó)科技體制改革存在的問(wèn)題及對(duì)策分析
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摘要：總書(shū)記在黨的“十七大”報(bào)告中把“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”作為“國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，提高綜合國(guó)力的關(guān)鍵”，作為“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的第一項(xiàng)重要任務(wù)；同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“深化科技管理體制改革，優(yōu)化科技資源配置，完善鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的法制保障、政策體系、激勵(lì)機(jī)制、市場(chǎng)環(huán)境。實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略。充分利用國(guó)際科技資源。進(jìn)一步營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新的環(huán)境，培養(yǎng)造就世界一流科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才，使創(chuàng)新智慧競(jìng)相迸發(fā)、創(chuàng)新人才大量涌現(xiàn)。”這是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期對(duì)科技體制改革的要求和方向，表明了科技體制改革仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一。
一、我國(guó)科技體制改革的歷程
1978年以前，我國(guó)繼承了前蘇聯(lián)的科技發(fā)展體系。這一體系實(shí)行企業(yè)科研、院所科研、高?？蒲?、國(guó)防科研相互獨(dú)立的結(jié)構(gòu)，以計(jì)劃來(lái)推動(dòng)科技項(xiàng)目的開(kāi)展，帶動(dòng)科學(xué)技術(shù)的轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)70年代末期，隨著國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，這一體制的局限日益顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：科技與經(jīng)濟(jì)存在著“兩張皮”的現(xiàn)象；沒(méi)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的概念，缺少科技成果有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制，不利于技術(shù)擴(kuò)散；國(guó)家用行政手段干預(yù)導(dǎo)致“大鍋飯”的現(xiàn)象，不利于調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性與積極性。
1985年3月，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）標(biāo)志著科技體制改革的正式啟動(dòng)。《決定》提出科技力量要面向國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。從那時(shí)至今，政府在推動(dòng)科技體制改革的政策供給方面做出了巨大努力，依據(jù)改革目標(biāo)與政策重點(diǎn)的調(diào)整，可大致分為四個(gè)階段：
第一階段，1985年至1992年，這一階段，科技發(fā)展的指導(dǎo)思想是要落實(shí)“面向”、“依靠”的方針，主要政策走向是“放活科研機(jī)構(gòu)、放活科技人員”。政策供給集中在撥款制度、技術(shù)市場(chǎng)、組織結(jié)構(gòu)及人事制度等方面。同時(shí)，政府支持和鼓勵(lì)民營(yíng)科技企業(yè)發(fā)展，建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，加快科技成果的產(chǎn)業(yè)化。
第二階段，1992年至1998年，以1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話為標(biāo)志，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始邁入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新階段。在這一階段科技體制改革的方向調(diào)整為“面向”“、依靠”“、攀高峰”，主要政策走向是按照“穩(wěn)住一頭、放開(kāi)一片”的要求，分流科技人才，調(diào)整科研結(jié)構(gòu)，推進(jìn)科技經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
第三階段，1992年2004。加強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)、加速科技成果產(chǎn)業(yè)化成為這一時(shí)期的主要政策走向。政策供給集中在促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制、提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力等方面。
第四階段，2005年至今?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和綱要》的提出，進(jìn)一步明確了我國(guó)科技體制改革與建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的要求，指出在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)科技體制改革的主要任務(wù)是：1.支持鼓勵(lì)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體2.深化科研機(jī)構(gòu)改革，建立現(xiàn)代科研院所制度3.推進(jìn)科技管理體制改革4.全面推進(jìn)中國(guó)特色國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。
總體來(lái)講，二十多年的科技體制改革確實(shí)極大地調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性，促進(jìn)了科技的產(chǎn)業(yè)化，使科技與經(jīng)濟(jì)兩張皮的現(xiàn)象有了根本的改觀，但我國(guó)的科技體制仍然存在一些必須正視的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：
（一）科技管理體制和機(jī)制的不合理。
20世紀(jì)90年代初，我國(guó)先后提出了實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和建立國(guó)家創(chuàng)新體系，但在科技體制改革的推進(jìn)上，始終沒(méi)有跳出就科技改科技的圈子。
1.在科技的宏觀管理上，未建立起有效的管理體系，部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)條塊分割問(wèn)題仍然存在，科技事業(yè)資源重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)以及多頭管理、政出多門(mén)的局面沒(méi)有改變。
2.在科技管理機(jī)制上，沒(méi)有突破傳統(tǒng)的計(jì)劃管理模式，行政色彩濃厚；沒(méi)有建立起適應(yīng)科研和技術(shù)開(kāi)發(fā)規(guī)律的研發(fā)、評(píng)價(jià)和監(jiān)管機(jī)制；對(duì)如何為科研人員創(chuàng)造良好的工作氛圍、培養(yǎng)鼓勵(lì)創(chuàng)新的環(huán)境等探索不夠。
3.在宏觀決策上，沒(méi)有把科技放到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。國(guó)家雖已設(shè)立了科技領(lǐng)導(dǎo)小組，但在決策上所發(fā)揮的作用不顯著。
（二）科研力量布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整有待商榷
科研機(jī)構(gòu)改革既是國(guó)家科技力量微觀基礎(chǔ)的再造，也應(yīng)成為國(guó)家科技力量宏觀布局和科技結(jié)構(gòu)的一次大調(diào)整。在整體推進(jìn)科技體制改革的過(guò)程中，兩者不應(yīng)倚輕倚重，而應(yīng)同時(shí)并重。與中國(guó)產(chǎn)業(yè)界一樣，中國(guó)科技事業(yè)單位也存在多、弱、散的問(wèn)題。全國(guó)各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)，許多是重復(fù)設(shè)置，交叉布局，自我封閉。要解決這些問(wèn)題，顯然僅強(qiáng)調(diào)微觀基礎(chǔ)的再造是不行的，還應(yīng)對(duì)全國(guó)科技力量的布局進(jìn)行綜合考慮。
（三）科技成果轉(zhuǎn)化率低
我國(guó)科研工作長(zhǎng)期存在的重理論輕實(shí)踐、重學(xué)術(shù)輕應(yīng)用、重成果輕推廣問(wèn)題，在一些改制的科研院所可能顯現(xiàn)出有所緩解，但實(shí)際上對(duì)數(shù)量眾多的大學(xué)、醫(yī)院、公益性科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)以及其他事業(yè)、企業(yè)單位來(lái)說(shuō)，問(wèn)題依舊存在。目前，我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率不到10%，而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不足5％。我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率和轉(zhuǎn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，造成了我國(guó)有限科技資源的極大浪費(fèi)，降低了科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率，增強(qiáng)了對(duì)外技術(shù)的依存度，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。
（四）科技人才的培養(yǎng)和激勵(lì)存在問(wèn)題
近年來(lái)，我國(guó)的科技隊(duì)伍呈壯大趨勢(shì)。2002年，全國(guó)R&D人員由1998年的83.1萬(wàn)人上升到103.5萬(wàn)人，其中科學(xué)家與工程師人數(shù)由48.6萬(wàn)人上升到81.1萬(wàn)人；全國(guó)每萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力中R&D人員由1998年的11人上升到14人，每萬(wàn)勞動(dòng)力中從事R%D活動(dòng)的科學(xué)家與工程師（人年）由1998年的6.8人上升到10.8人。但我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家比仍有較大差距，1998年每萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力中R&D人員數(shù)仍不足多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的1/8。并且，長(zhǎng)期存在的科技人員總體質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)趨同問(wèn)題仍然較為嚴(yán)重。
同時(shí),對(duì)于在職科研人員的激勵(lì)機(jī)制也有很多問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，科研院所都在探索內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的建立，這是充分調(diào)動(dòng)科技人員積極性的必要措施。然而，這些分配措施缺乏政策依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)，以致一方面因行業(yè)和單位經(jīng)濟(jì)狀況而出現(xiàn)很大差距，另一方面也受到財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的質(zhì)疑。在人才競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的今天，若不能很好地解決這個(gè)問(wèn)題，將直接影響科研院所的發(fā)展。
（五）基礎(chǔ)類(lèi)、公益類(lèi)院所的科研活動(dòng)受到?jīng)_擊
在科技要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的戰(zhàn)略下，應(yīng)用研究得到了比基礎(chǔ)研究更多的重視，但“穩(wěn)住一頭”沒(méi)有能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占三類(lèi)研究經(jīng)費(fèi)的比例呈下降趨勢(shì)，長(zhǎng)期徘徊在5%左右，并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。國(guó)家對(duì)衛(wèi)生健康等公共科技的投資嚴(yán)重不足，公益性科研成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足全社會(huì)的基本需求。部門(mén)屬公益類(lèi)院所人均經(jīng)費(fèi)只相當(dāng)于開(kāi)發(fā)類(lèi)院所的1/3到1/2，科技人員的收入和工作條件較差，打擊了骨干人員和年輕科技人員的工作積極性。
三、推進(jìn)科技體制改革的對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)對(duì)科技體制改革的理論政策研究，借鑒國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)
黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了深化體制改革的重要性，把科技體制改革提升到戰(zhàn)略高度，那么在經(jīng)歷了二十多年的科技體制改革中，我們要充分認(rèn)識(shí)到與國(guó)有企業(yè)改革一樣，科研機(jī)構(gòu)改革中的許多歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,也并不是在短時(shí)間內(nèi)可以解決的，對(duì)改革中可能遇到的各方面的阻力和障礙,要有足夠的思想準(zhǔn)備。
20年來(lái)的改革實(shí)踐，為不斷深化科研體制改革提出了豐富的理論準(zhǔn)備，特別是國(guó)有企業(yè)改革為科研機(jī)構(gòu)改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也為科研機(jī)構(gòu)改革準(zhǔn)備了條件。把握改革的總原則和大方向，整合多重目標(biāo)和利益，從而對(duì)改革的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行總體布置和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，避免部門(mén)、地區(qū)各改各的“分散突進(jìn)”方式；科研機(jī)構(gòu)改制應(yīng)該著重于制度創(chuàng)新，對(duì)各類(lèi)科研機(jī)構(gòu)的改制應(yīng)有不同的制度設(shè)計(jì)不宜一刀切；在科研機(jī)構(gòu)改制的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)改革要達(dá)成的國(guó)家目標(biāo)，對(duì)原有的科技力量布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，突破導(dǎo)致機(jī)構(gòu)交叉和重復(fù)設(shè)置的部門(mén)、地區(qū)間的行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。要充分估計(jì)到改革可能發(fā)生的各種社會(huì)成本，尤其是估計(jì)到必須由政府承擔(dān)的改革成本。
（二）建立起對(duì)科技計(jì)劃、重大科技項(xiàng)目和研究單位進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的制度
我們必須建立一個(gè)有效的科技監(jiān)督和評(píng)估體系，來(lái)審定各個(gè)部門(mén)的國(guó)家計(jì)劃是否有利于國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是否達(dá)到了國(guó)家的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，是否存在重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象，國(guó)家的研究機(jī)構(gòu)是否得到了有效的管理。在國(guó)家科技部，建議設(shè)立科技監(jiān)督司，以確保政府科技計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，并動(dòng)態(tài)地跟蹤國(guó)家科研院所的績(jī)效，做出動(dòng)態(tài)性評(píng)估意見(jiàn)。
（三）采取綜合配套措施，提高科技成果的轉(zhuǎn)化率
《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》確定，到2010年．我國(guó)全社會(huì)R&D投入強(qiáng)度將達(dá)到2％，到2020年將提高到2.5％以上。意味著到2010年全社會(huì)R&D投入總額將達(dá)3600億元左右，到2020年將達(dá)9000億元左右。因此，面對(duì)我國(guó)科技轉(zhuǎn)化率低的現(xiàn)狀，采取綜合配套措施，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，是全面建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家進(jìn)程中的一個(gè)重要問(wèn)題。
提高科技成果轉(zhuǎn)化率必須建立和完善以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的研究模式；建立和完善科技成果的社會(huì)化評(píng)價(jià)體系；建立和完善政府科技計(jì)劃多元化的投資機(jī)制；建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)體系；建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化的保險(xiǎn)體系。
科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的前提是必須適應(yīng)市場(chǎng)需求而供給的模式，只注重研究的科學(xué)價(jià)值，忽略研究的市場(chǎng)價(jià)值，使大量的科技成果變成樣品、展品和廢品；現(xiàn)行的科技成果評(píng)價(jià)體系過(guò)度重視、人才培養(yǎng)和成果獎(jiǎng)勵(lì)，忽視了市場(chǎng)需求，忽視了產(chǎn)業(yè)化前景，忽視了成本的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)的應(yīng)用價(jià)值。進(jìn)而降低了科技成果的成熟度。因此，為了提高科技成果轉(zhuǎn)化率，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，我國(guó)必須盡快建立和完善上述幾個(gè)體系，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化。
（四）制定合理的人才培養(yǎng)和激勵(lì)政策
1.必須把人才問(wèn)題上升到國(guó)家科技戰(zhàn)略和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層次，進(jìn)行多角度、多層面的研究。2.根據(jù)科研院所分類(lèi)改革的實(shí)際情況,要對(duì)不同改革路線和方向的科研機(jī)構(gòu)采取不同的人才政策。對(duì)于那些改革后仍然保留國(guó)立性質(zhì)的科研院所(如基礎(chǔ)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和部分重要的公益性研究機(jī)構(gòu))，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政預(yù)算內(nèi)的事業(yè)費(fèi)支出，保證足額投入，以穩(wěn)定科技隊(duì)伍，并不斷吸引優(yōu)秀人才加入國(guó)家科研機(jī)構(gòu)工作。僅僅依靠科研機(jī)構(gòu)自己的“創(chuàng)收”來(lái)補(bǔ)充科研人員收入的辦法，只能是過(guò)渡性的。對(duì)于進(jìn)行公司化改制的院所，則應(yīng)加快其內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制改革的步伐，采取個(gè)人產(chǎn)權(quán)和期權(quán)激勵(lì)的辦法，穩(wěn)定人才隊(duì)伍。3.在現(xiàn)有政策下，吸引和穩(wěn)定科研人員的問(wèn)題，不是通過(guò)每個(gè)科研機(jī)構(gòu)自己的努力就能徹底解決的，應(yīng)當(dāng)加快人事制度改革的步伐，確保國(guó)有科研機(jī)構(gòu)科研隊(duì)伍的精干和高效。
（五）加快相關(guān)政策的出臺(tái)，明確科研機(jī)構(gòu)改革中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
產(chǎn)權(quán)改革是技術(shù)開(kāi)發(fā)類(lèi)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行公司化改制的前提，是目前科研單位改革中遇到的棘手問(wèn)題，向公司化轉(zhuǎn)制的科研院所的產(chǎn)權(quán)處理問(wèn)題直接關(guān)系到這場(chǎng)改革的成敗。對(duì)需要進(jìn)行公司化改制的科研單位,要積極推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度改革，明確并合理界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)整科研機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
