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摘要：行政事業(yè)單位加強內(nèi)控建設(shè)既是滿足財政部門的監(jiān)管要求，更是自身加強內(nèi)部管理、實現(xiàn)其業(yè)務(wù)目標(biāo)的重要保障，全面預(yù)算管理通過預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等手段促進單位目標(biāo)實現(xiàn)。內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理是相互融合和促進的，本文對行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度及全面預(yù)算進行論述，并對相互融合關(guān)系進行了分析。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；全面預(yù)算；融合

一、引言

從2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（試行）》，在各級財政部門的組織、推動下，各級行政事業(yè)單位逐步建立了適合本單位的內(nèi)部控制制度，并按財政部門的要求，每年在編制完成財務(wù)決算工作的同時上報內(nèi)部控制報告。但內(nèi)部控制執(zhí)行過程中控制環(huán)境薄弱、內(nèi)控制度不完善、內(nèi)控執(zhí)行力不高、對內(nèi)控的監(jiān)督不到位等，使得部分單位的內(nèi)部控制流于形式。內(nèi)部控制中預(yù)算編制隨意，預(yù)算執(zhí)行松弛，缺少預(yù)算分析和考核，導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)未充分發(fā)揮其事前、事中和事后控制的功能，對單位業(yè)務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生一定影響。全面預(yù)算是全員參與、全方位、全流程編制與實施的預(yù)算管理模式，旨在通過全員參與調(diào)動各責(zé)任部門的積極性，對各業(yè)務(wù)活動全方位納入預(yù)算體系，預(yù)算管理過程覆蓋整個業(yè)務(wù)流程。只有構(gòu)建基于全面預(yù)算管理的內(nèi)部控制體系，重視預(yù)算編制與審核，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整，強化預(yù)算分析與考核，加強預(yù)算績效管理，與內(nèi)部控制有機結(jié)合，才能更好地實現(xiàn)單位的業(yè)務(wù)管理。

二、全面預(yù)算管理概述

全面預(yù)算管理要做到事前有計劃、事中有控制、事后有考評，獎懲機制要落實，通過科學(xué)編制預(yù)算，加強預(yù)算對位業(yè)務(wù)活動的有效約束，同時加強預(yù)算績效管理，促進單位業(yè)務(wù)活動的有序合規(guī)運行。

1.建立適合本單位的預(yù)算管理體系。行政事業(yè)單位應(yīng)秉承全面預(yù)算的理念，充分調(diào)動各單位、各層級、各部門的積極性，人人都是預(yù)算參與者，人人都是預(yù)算執(zhí)行者。只有合理調(diào)動員工的積極性和主觀能動性，組織預(yù)算收入和控制費用支出才能落到實處。單位的預(yù)算管理組織體系可分為全面預(yù)算的決策機構(gòu)、全面預(yù)算管理工作機構(gòu)、全面預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)。各單位規(guī)模不同，組織機構(gòu)有差異，預(yù)算管理體系設(shè)置形式可能不同，但這種體系的精髓、理念應(yīng)保持不變。

2.全面預(yù)算編制。收入預(yù)算是部門或單位在編制年度預(yù)算時，預(yù)計該年度從不同渠道取得的各類收入的總稱。除部分有事業(yè)收入的事業(yè)單位外，一般行政事業(yè)單位的收入來源較為單一。編制時做到內(nèi)容完整，數(shù)字準(zhǔn)確，不在部門預(yù)算收入外保留其他收入。行政事業(yè)單位支出預(yù)算中的基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，是預(yù)算編制的重點?；局С鲱A(yù)算包括公用經(jīng)費和人員經(jīng)費兩部分。按財政預(yù)算管理的規(guī)定，基本支出實行定額定員管理，基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)由綜合定額和財政補助定額構(gòu)成。綜合定額是針對綜合預(yù)算而言，是財政按人或物核定的部門、單位總體的大口徑支出標(biāo)準(zhǔn)；財政補助定額是財政對與其有資金撥付關(guān)系的單位、部門按人或物核定的財政補助標(biāo)準(zhǔn)，即財政預(yù)算分配定額。項目支出預(yù)算的編制要突出項目的特點，即具體項目的支出計劃，不同項目之間保持相互獨立，各個項目要有完整的預(yù)算。項目的申報、評審、批復(fù)、調(diào)整要符合財政部門的項目資金管理辦法。預(yù)算的編制要兼顧財政部門的要求，財政部門每年在11月份開始要求各部門編制下年度部門預(yù)算，文件中會有編制原則、方法，流程等內(nèi)容及時限要求，并配有預(yù)算編制軟件，要求按期上報。

3.全面預(yù)算的執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行包括預(yù)算分析、預(yù)算控制和預(yù)算調(diào)整。單位應(yīng)建立完整的內(nèi)控流程，加強預(yù)算控制，使預(yù)算執(zhí)行能落到實處。預(yù)算分析是預(yù)算控制的前提和基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)定期或適時召開預(yù)算分析會議，分析預(yù)算執(zhí)行進度，研討預(yù)算執(zhí)行偏差，對預(yù)算執(zhí)行中的問題，及時提出改進措施。預(yù)算應(yīng)具有剛性，經(jīng)審批下達的預(yù)算，各責(zé)任部門必須認(rèn)真貫徹落實。單位應(yīng)建立合理有效的約束機制，配合必要的獎懲制度，為預(yù)算得到有效執(zhí)行提供保障。

4.全面預(yù)算管理的考核全面預(yù)算考核是單位預(yù)算管理中的重要一環(huán)，是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行檢查、考核、評價。只有通過公平、公正的考核，才能確保預(yù)算執(zhí)行不偏離目標(biāo)。單位應(yīng)建立完善的考核工作機制，考核要圍繞年初制定的預(yù)算目標(biāo)進行，考核機構(gòu)、考核人員、考核的流程要明確。考核指標(biāo)、考核指標(biāo)權(quán)重等要設(shè)置合理，導(dǎo)向作用應(yīng)明確。單位應(yīng)制定獎懲制度，獎懲標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)公開、透明，重要的是對考評結(jié)果進行“兌現(xiàn)”，保證考評的嚴(yán)肅性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)控的原則。制衡性、適應(yīng)性、全面性、重要性是行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)控制度的基本原則，行政事業(yè)單位應(yīng)在上述四原則下，根據(jù)自身實際，建立和實施內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)更多的要在適應(yīng)性原則上下功夫，大多數(shù)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的共性，以及財政部門關(guān)于內(nèi)控的規(guī)范性要求等，使行政事業(yè)單位內(nèi)控制度常規(guī)業(yè)務(wù)方面基本有規(guī)可循。行政事業(yè)單位應(yīng)本著實用高效的原則在細節(jié)上根據(jù)這些基本規(guī)范結(jié)合本單位的情況予以落地，增強制度的適用性。業(yè)務(wù)的規(guī)模、頻繁程度不同，單位人員的情況不同，適宜本單位的制度控制措施亦有差異。當(dāng)然，制衡性是內(nèi)在邏輯。

2.內(nèi)控組織。單位負責(zé)人對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)，是本單位內(nèi)部控制的第一責(zé)任主體。只有單位負責(zé)人支持內(nèi)控工作，并直接參與內(nèi)控建設(shè)，為內(nèi)控建設(shè)投入必要的人力、物力支持，單位的內(nèi)控建設(shè)工作才能有序開展。規(guī)模較大的單位可以設(shè)置單獨的職能部門，專門負責(zé)內(nèi)控的建立和實施工作，規(guī)模小的單位可以指定牽頭部門，一般放在財務(wù)部門。內(nèi)控專門部門或牽頭部門開展內(nèi)部控制相關(guān)工作，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、財務(wù)等部門或崗位的作用。內(nèi)部控制五要素中，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的“控制環(huán)境”要素在實務(wù)中更為突出和重要?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制實施的土壤，奠定了內(nèi)控的基調(diào)，包括單位的文化氛圍、內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部考核等。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行的結(jié)果很大程度上取決于一個單位的管理氛圍，單位管理者的發(fā)展理念、工作作風(fēng)以及內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察等職能的發(fā)揮。防止重制度建設(shè)，輕制度實施，避免為應(yīng)付財政部門的內(nèi)控要求而搞形式主義。

3.內(nèi)控建立與組織實施。行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度與企業(yè)的內(nèi)控制度原理及核心思想基本一致，都應(yīng)遵循風(fēng)險導(dǎo)向的理念，對本單位的業(yè)務(wù)流程進行梳理，識別關(guān)鍵控制點，制定恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，防止舞弊和差錯的發(fā)生，以有效應(yīng)對風(fēng)險。行政事業(yè)單位應(yīng)按財政部制定并印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，結(jié)合本單位實際，建立業(yè)務(wù)層面控制，如：貨幣資金控制、預(yù)算業(yè)務(wù)控制、采購業(yè)務(wù)控制、用章控制等。預(yù)算業(yè)務(wù)控制是指單位通過對預(yù)算編制流程的管理，并對預(yù)算的執(zhí)行過程進行分析、控制，及時調(diào)整執(zhí)行偏差，對未完成的預(yù)算采取有效的措施。預(yù)算業(yè)務(wù)控制是單位內(nèi)部控制的一部分。

四、行政事業(yè)單位全面預(yù)算與內(nèi)部控制的融合

1.目標(biāo)的一致性。全面預(yù)算就是通過對業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動進行預(yù)測，對預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，以實現(xiàn)單位預(yù)定目標(biāo)。內(nèi)部控制是指單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對業(yè)務(wù)活動進行管控，目的同樣是為了實現(xiàn)單位既定的目標(biāo)。二者目標(biāo)基本一致，均為了管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.內(nèi)涵上的不同。單位為實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，制定的內(nèi)控措施涵蓋單位業(yè)務(wù)活動的方方面面，即內(nèi)部控制的全面性特征，其中的預(yù)算控制是內(nèi)部控制的一部分。單位為實現(xiàn)管理目標(biāo)，實施全面預(yù)算管理，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等環(huán)節(jié)需要相應(yīng)的制度措施去保障，即需要建立內(nèi)控制度等制度夯實全面預(yù)算的基礎(chǔ)。沒有相應(yīng)的內(nèi)控措施，預(yù)算管理便流于形式，預(yù)算管理的作用大打折扣。

3.相互融合及促進。（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施。強化預(yù)算編制責(zé)任，落實預(yù)算編制部門及崗位責(zé)任制，明確預(yù)算的編制流程，匯總流程，明確業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門在預(yù)算編制中的職責(zé)；加強預(yù)算審核責(zé)任，建立業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制中提交的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的審核制度，明確財務(wù)部門預(yù)算合規(guī)性審核責(zé)任。（2）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施。單位要按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，在預(yù)算執(zhí)行中需要制定相應(yīng)的內(nèi)控措施，如預(yù)算執(zhí)行涉及的部門的職責(zé)、權(quán)限等應(yīng)該明確，崗位責(zé)任應(yīng)該清晰；建立預(yù)算執(zhí)行申請控制，制定申請流程，附以內(nèi)控流程圖，明確執(zhí)行的方式；建立預(yù)算執(zhí)行審批控制，由業(yè)務(wù)歸口部門或財務(wù)部門審核，審核的權(quán)限設(shè)置要明確；資金支付控制，單位制定貨幣資金控制流程，對資金支付業(yè)務(wù)實施有效控制。（3）預(yù)算考核環(huán)節(jié)的內(nèi)部措施。按內(nèi)控原則建立考評工作機制，制定工作流程，成立考核機構(gòu)或指定紀(jì)檢監(jiān)察部門負責(zé)，績效評價要客觀公正。預(yù)算管理制度需要借助內(nèi)部控制的制衡性原則，以提高全面預(yù)算的執(zhí)行力，減少全面預(yù)算編制、執(zhí)行、考核方面的風(fēng)險。內(nèi)部控制不是目的，是通過相應(yīng)的控制措施為實現(xiàn)單位既定目標(biāo)提供保障。

參考文獻

1.財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財會〔2012〕21號）.

2.財政部.關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見（財會〔2015〕24號）.

3.財政部.關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見（財預(yù)〔2011〕416號）.

作者:劉海龍 單位:徽縣會計管理核算中心