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本文作者：吳月1,2趙小燕3,4作者單位：1中山大學(xué)2廣東技術(shù)師范學(xué)院3湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院4華中科技大學(xué)

公共行政領(lǐng)域的批判性研究模式

在JayD.White和GuyB.Adams看來，詮釋性研究和批判性研究都應(yīng)該被看作是公共行政知識增長的合法貢獻(xiàn)者，公共行政的大量重要知識正是這樣得以發(fā)展的。而在Denhardt看來，作為社會科學(xué)中的三種研究模式之一，批判性研究應(yīng)得到更多關(guān)注。因?yàn)榕行匝芯客ㄟ^批評的自我反思過程推動變革，可以重新恢復(fù)一種啟蒙人類行動所需要的理論與實(shí)踐之間的緊密結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)自我解放。批判性研究最為重要的價(jià)值在于它所提供的知識并不虛偽地承諾“價(jià)值中立”，而是主旨鮮明、態(tài)度堅(jiān)決地致力于人類的自我解放。這種研究方法假定，在認(rèn)識論上，任何“事實(shí)”都是歷史的產(chǎn)物，是在歷史進(jìn)程中被社會、政治、文化、經(jīng)濟(jì)和種族等因素來形塑的。而每個(gè)人又是在具體的歷史、地域、情景和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)中體驗(yàn)、感受到“事實(shí)”，因此，每個(gè)人賦予“事實(shí)”的內(nèi)涵往往因自己的體驗(yàn)不同而不同，人們呈現(xiàn)的事實(shí)沒有“真實(shí)”與“不真實(shí)”之分，只有適合于不適合之分[6]。目前，在公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了一些運(yùn)用批判性研究方法而形成的視角獨(dú)特，頗具影響力的研究成果。批判性研究方法認(rèn)為實(shí)證主義的理論和方法的解釋力之所以有限，原因之一是實(shí)證主義沒有足夠重視社會中蘊(yùn)涵的人類歷史及其制度的可變性。Habermas認(rèn)為人類制度是社會建構(gòu)的，因而也就有可能通過有意識的選擇和有效的行動來重新建構(gòu)人類制度，這樣也就可能確立一種替代選擇[7]。批判性研究方法依據(jù)此觀點(diǎn)對公共行政學(xué)中的實(shí)證主義取向和技術(shù)理性的思維模式進(jìn)行了猛烈的抨擊。HerbertMarcuse就通過批判MaxWeber指出對于理性解釋的各種局限，HerbertMarcuse認(rèn)為理性概念視為一種確定的手段去達(dá)到既定目標(biāo)的方式，這種方式不僅通過所謂的技術(shù)理性模式脫離了對應(yīng)該服務(wù)的各種社會利益的討論，而且使得各種技術(shù)控制的方式變得更加精密復(fù)雜[8]。Habermas進(jìn)一步提出將社會標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)的建立描述為一個(gè)公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合的統(tǒng)治，其建立限定著行為的相應(yīng)期望值，而且必須通過相互作用的主體才能被理解和確認(rèn)。而違反技術(shù)規(guī)則就被認(rèn)為是缺乏能力，違反公認(rèn)準(zhǔn)則就被認(rèn)為是不正常的[9]。在此前提條件之下，社會系統(tǒng)按照是否是目的理性行為或者相互作用的支配行為來做出劃分。雖然從某種意義上說，通過對技術(shù)性理性的貢獻(xiàn)我們可以證實(shí)行動的正當(dāng)性，但是我們會僅僅局限于為現(xiàn)有的社會機(jī)制的規(guī)劃問題尋找技術(shù)性的解決方案感到滿意。而Denhardt更是延續(xù)了HerbertMarcuse對MaxWeber的批判，他從公共組織入手，明確指出組織對于人類生活所具有的意義與他們表面所表現(xiàn)出來的合理性有很大的不同，組織應(yīng)是人類永恒需求的當(dāng)代表達(dá)[10]。因此，對于組織研究應(yīng)不僅僅局限于遵循技術(shù)理性的邏輯，還應(yīng)該遵循精神尋求永恒的邏輯。Denhardt從三個(gè)方面總結(jié)出理性模型對于組織生活的負(fù)面影響：理性模型將客觀與主觀相分離，只專注于客觀現(xiàn)象，這不利于充分理解組織中人類行為的意義；理性模型關(guān)注效率，但是忽略了對個(gè)人道德意識的關(guān)心；理性模型以事實(shí)與價(jià)值的二分法為背景，忽視了對個(gè)人價(jià)值的關(guān)心①。出于對組織的理性模型的強(qiáng)烈不滿，Denhardt提出應(yīng)重建一種替代性的組織生活，這種組織生活應(yīng)幫助我們尋求意義、行動以及可持續(xù)性。在這一點(diǎn)上，Denhardt與Habermas的看法得到了融合及統(tǒng)一。而批判性研究方法對公共組織有限性的深入剖析正好揭示了公共行政領(lǐng)域存在的合法性危機(jī)的深刻本源所在，即技術(shù)理性的導(dǎo)向使得公共行政局限于關(guān)注外部的客觀世界，從而形成去個(gè)性化、僵化的管理進(jìn)程。在這一背景之下，官僚體制將政策過程作為解決當(dāng)下問題而運(yùn)用的一種技術(shù)規(guī)則，技術(shù)關(guān)懷取代政治和倫理的關(guān)懷，成為公共政策的基礎(chǔ)[11]。正如JongS.Jun所說：“公共行政表現(xiàn)出了理性分析、效率、規(guī)劃和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的職業(yè)偏見，這意味著公共行政更多傾向于行政管理，也就是說，公共行政主要是服務(wù)于統(tǒng)治和管理民眾。而有關(guān)參與、協(xié)商、公民投身公共事務(wù)、授權(quán)公民和民主過程的思想則退居到公共行政的次席位置”。換言之，人們越來越按照技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)看待整個(gè)世界，公民的角色不再是協(xié)助社會方向的選擇，而只是偶爾在行政人員的選擇中發(fā)揮些微作用。相應(yīng)的，行政人員的職責(zé)在于處理阻礙社會和經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)營的問題①。這樣一來，公共行政內(nèi)在的對于民主政治、公共價(jià)值的追求，時(shí)常與把公共行政作為一門科學(xué)的課題來進(jìn)行研究的意圖發(fā)生劇烈的沖突。因而，以批判性研究方法進(jìn)行分析，公共行政領(lǐng)域的合法性危機(jī)本質(zhì)上根源于實(shí)證主義量化方法論指引下的忽視公共行政根本價(jià)值的危機(jī)。正是在這個(gè)意義上，Lincoln和Guba指出，從方法論的角度觀察，公共行政學(xué)的危機(jī)主要源于以行政理論的理性模式及其背后的實(shí)證范式[12]。從更深處挖掘，公共行政的根本價(jià)值之所以被忽略，是因?yàn)橐姥髁鹘忉屝缘乃季S模式來發(fā)展公共行政已成為我們的共識，但是這樣一來卻嚴(yán)重忽視了批判性研究方法的分析思路。在公共行政研究中，批判性研究方法鼓勵(lì)我們以一種積極敏銳的積極態(tài)度，拒斥決定論、否定主流意識形態(tài)與挑戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)；提出對公共行政中現(xiàn)代性的困惑，對歷史意識的缺乏進(jìn)行鞭辟入里的批判性分析，提出了作為體制拒絕者的歷史分析立場以及女權(quán)主義的公共行政歷史視角；在超越技術(shù)理性、關(guān)注交往模式以及自我反省的批判基礎(chǔ)之上，積極探索主流公共行政的批判性替代選擇[13]。例如，批判性研究方法運(yùn)用辯證的語言對組織變革的事件進(jìn)行重新定義，促進(jìn)人們對組織生活做出更具動態(tài)意義上的理解。批判性研究方法認(rèn)為在管理者與下屬的交往模式是存在缺陷的，局限于狹隘的等級交流層面的語言模式會導(dǎo)致各方價(jià)值的表達(dá)被壓制，在一個(gè)充分的公共服務(wù)工程中，進(jìn)行交流的各方應(yīng)被視為是平等的。因此，批判性研究方法提出了另外一種可供選擇的管理方式，這種管理方式不僅僅將目標(biāo)鎖定在控制上而是要幫助個(gè)體發(fā)現(xiàn)和追求他自己的發(fā)展需求，有時(shí)甚至要使其認(rèn)識那些與官僚體制的價(jià)值相背離的事實(shí)。批判性研究方法對官僚體系以及他們所服務(wù)對象之間關(guān)系的辯證理解，能夠幫助我們揭示出行政官僚是如何向管理對象施加權(quán)力，使其遵從嚴(yán)苛的、抹殺個(gè)性的行政程序，以及如何通過合作機(jī)制限制管理對象為相關(guān)機(jī)構(gòu)做出貢獻(xiàn)的[14]。為此，公共行政領(lǐng)域的批判性研究認(rèn)為公共官僚體制應(yīng)該成為社會自我反省和批判的一個(gè)主要載體，它應(yīng)該重新確定對各種類型的社會關(guān)系的民主承諾，代表比當(dāng)前公共對話的參與者更多的公民的價(jià)值與利益。

批判性研究模式在公共行政中的具體應(yīng)用

公共行政的傳統(tǒng)是以技術(shù)———工具理性為支撐的體系，體現(xiàn)了垂直管理、職業(yè)專家支配、物化的官僚制、安撫公民以及非此即彼的二元思維模式，這種理解公共行政的傳統(tǒng)路徑顯然適用于一種穩(wěn)定的環(huán)境。在高度復(fù)雜和快速變遷的社會中，理性建構(gòu)的公共行政無論是作為一種思維方式，還是作為一種國家控制公共事務(wù)的管理方式，已經(jīng)無法有效地解釋當(dāng)今社會管理現(xiàn)實(shí)，更無法提供適應(yīng)公眾需求的社會治理途徑，它常常帶來的是與理性目標(biāo)相左的不曾預(yù)料的結(jié)果。因此，引入更為廣闊的視野以及更加具備反思精神的思維結(jié)構(gòu)，對于傳統(tǒng)公共行政思維進(jìn)行有效的批判是極為必要的。正如Dennard所說，公共行政領(lǐng)域的批判性研究方法提醒我們，公共行政的理論與實(shí)踐對國家發(fā)展和社會價(jià)值分配而言是統(tǒng)一的，它包含了遠(yuǎn)比技術(shù)關(guān)懷更為寬廣的內(nèi)容。正是在對技術(shù)理性這一傳統(tǒng)公共行政學(xué)的思想內(nèi)核進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，各種高舉批判大旗的新的公共行政學(xué)的研究路徑不斷被提出來。在筆者看來，至少有以下二種新的公共行政學(xué)研究模式對公共行政的主流意識構(gòu)成了巨大的沖擊。第一種是新公共行政理論，新公共行政學(xué)的代表人物是WaldoD.以及H.GeorgeFrederickson。20世紀(jì)60年代后期西方發(fā)達(dá)國家，反越戰(zhàn)浪潮的涌起、都市暴動以及種族沖突頻頻發(fā)生，社會和經(jīng)濟(jì)上的不平等推促人們對傳統(tǒng)的行政學(xué)知識基礎(chǔ)提出質(zhì)疑，并進(jìn)一步思考公務(wù)人員所應(yīng)扮演的適當(dāng)角色等問題。在這一背景之下，新公共行政學(xué)批判了效率至上的公共行政學(xué)理論范式，提出了社會公平和社會正義是公共行政的核心價(jià)值，倡導(dǎo)民主行政，增強(qiáng)公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識，并提出了解決當(dāng)時(shí)社會問題的理論對策和學(xué)科發(fā)展的方向。從這個(gè)意義上說，新公共行政學(xué)擴(kuò)大了行政學(xué)研究的視野，在實(shí)踐上對西方行政管理體制改革產(chǎn)生了廣泛的影響。一方面，新公共行政理論認(rèn)為社會公平應(yīng)是公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，它是一系列價(jià)值偏好，包括組織設(shè)計(jì)偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語。社會公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性、公共管理者在決策和組織過程中的責(zé)任與義務(wù)、公共行政管理的變革、對公眾要求做出積極的響應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的、在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其它學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對解決相關(guān)問題的期待。以社會公平為核心，新公共行政理論突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)以政治與行政兩分法為基礎(chǔ)的思維框架。新公共行政學(xué)拒絕“行政中立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政系統(tǒng)游離于政策制定之外的狀況根本不存在。行政人員既從事行政執(zhí)行，也從事政策制定；行政人員除了在執(zhí)行政策中盡職盡責(zé)外，更以主動的態(tài)度設(shè)計(jì)政策和發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。另一方面，新公共行政學(xué)主張應(yīng)建構(gòu)新型的政府組織形態(tài)。新公共行政學(xué)認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)與功能狀況關(guān)系到公共服務(wù)的質(zhì)量，而傳統(tǒng)的官僚制組織體制已經(jīng)造就了一種超穩(wěn)定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在遠(yuǎn)離社會公眾，尋求以顧客為中心、應(yīng)變靈活和響應(yīng)性強(qiáng)的新的組織形態(tài)就成為了當(dāng)務(wù)之急，因此新公共行政學(xué)提出要對科層制組織體系進(jìn)行改造。此外，新公共行政學(xué)還認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大公共行政學(xué)的研究范圍和內(nèi)容。新公共行政提出兩分法使得行政研究的焦點(diǎn)局限于行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、組織和管理、人事及大量其它中性問題上，很少重視與社會、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，使公共行政遠(yuǎn)離了社會危機(jī)處理的需要，視野過于狹窄，過于以組織內(nèi)部為取向，理論上過于空洞。這就需要從一種全新的角度對行政現(xiàn)象進(jìn)行分解，通過重新定義行政過程來適應(yīng)和改善公共行政學(xué)。在此基礎(chǔ)之上新公共行政學(xué)提出了公共行政的分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運(yùn)作過程。而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新公共服務(wù)理論將其觀點(diǎn)進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展，提出應(yīng)該為官僚和公民創(chuàng)造更多的對話和商議空間；行政人員應(yīng)該把公民看作是真正的公民，而不僅僅是投票者、委托人或者顧客，行政人員應(yīng)與公民分享權(quán)力并減少控制，并相信合作的效率；公共行政機(jī)構(gòu)應(yīng)具備更好的回應(yīng)力，政府及行政人員應(yīng)該鼓勵(lì)市民參與來增加公民的信任[15]。在新公共服務(wù)理念的引導(dǎo)下最值得被引述的重要實(shí)驗(yàn)是由佛羅里達(dá)州的OrangeCounty發(fā)起的公民優(yōu)先計(jì)劃，一方面，公民優(yōu)先計(jì)劃提出政府工作人員應(yīng)該將公民的需要和價(jià)值放在決策和行動的優(yōu)先位置。另一方面，公民優(yōu)先計(jì)劃認(rèn)識到將公民當(dāng)做顧客的局限性，顧客關(guān)注的是他們的期望和愿望以及這些需求如何能迅速地得到滿足，而公民關(guān)注的是公共的善以及這個(gè)社會的長期結(jié)果。公民優(yōu)先的觀念鼓勵(lì)越來越多的人去負(fù)擔(dān)作為公民的責(zé)任，并鼓勵(lì)公民對政府的愿望更加敏感。從這個(gè)意義上看來，公民優(yōu)先提倡的是一條互惠的雙通道[16]。新公共服務(wù)發(fā)展過程還有一個(gè)特別重要的主題是公共組織中領(lǐng)導(dǎo)的變動性，其中，特別值得一提的是DavidCarnavale提出的可信賴的領(lǐng)導(dǎo)模式以及JeffreyLuke提出的催化型領(lǐng)導(dǎo)方式。DavidCarnavale認(rèn)為可信賴的領(lǐng)導(dǎo)模式是構(gòu)建一個(gè)可信賴的政府的關(guān)鍵，在他看來，所有運(yùn)作良好的政府，其目標(biāo)就是減少下級的依賴性，并在單個(gè)工人和小組中建立一種自我領(lǐng)導(dǎo)的能力[17]。JeffreyLuke所說的催化型領(lǐng)導(dǎo)方式指的是把問題提交給大眾以及政策議事日程，使多種意見不同的人參與到問題中來，鼓勵(lì)多種不同的行動策略及選擇，以及維持行動并保持行動的勢頭[18]。第二種是后現(xiàn)代與話語理論，后現(xiàn)代公共行政對在行政世界占據(jù)統(tǒng)治地位的工具理性的懷疑比其他的批判理論來得更為強(qiáng)烈。后現(xiàn)代公共行政通過揭示每個(gè)個(gè)體之間的相互依賴性，進(jìn)而對行政統(tǒng)治的模式提出了更高的要求，即認(rèn)為公共行政應(yīng)建立在包括公民以及行政人員在內(nèi)的多方人士之間真誠和開放的話語系統(tǒng)之中[4](P182)。后現(xiàn)代公共行政現(xiàn)代的個(gè)人和社會似乎都失去了表現(xiàn)真實(shí)的能力，由于建立在特定的歷史、文化、社會背景的基礎(chǔ)之上，我們曾經(jīng)依賴的那些傳統(tǒng)術(shù)語，現(xiàn)在不能在建立真實(shí)客觀世界方面起作用了。語言建構(gòu)了我們身處的這個(gè)世界，然而，以語言為基礎(chǔ)的知識卻被產(chǎn)生它的歷史條件和特定的環(huán)境所束縛。換言之，后現(xiàn)代主義者認(rèn)為文字和符號已經(jīng)不能表達(dá)那些穩(wěn)固和長久的東西，在某種意義上，他們認(rèn)為所有的東西都是虛假的，沒有什么事情能夠被證明是真實(shí)的。因?yàn)樵谌魏苇h(huán)境中，在任何一個(gè)被解釋的事情中，總是存在著無窮的解釋①。既然無法真正用語言去說明我們想要去指代的東西，那么就永遠(yuǎn)不會存在可以被證實(shí)或是證偽的東西。這一觀點(diǎn)對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)所賴以的現(xiàn)代性基礎(chǔ)形成了巨大的挑戰(zhàn)。在DavidFarmer看來，現(xiàn)代性反映了它對那種運(yùn)用合理語言去捕捉世界的能力充滿了信心，它反映了一種樂觀主義，并聲稱擁有完整的理解世界的潛力，而后現(xiàn)代主義者認(rèn)為這種信心、這種樂觀和這種聲稱可以得到的力量應(yīng)該被摒棄[19]?，F(xiàn)代主義認(rèn)為可以用一種先驗(yàn)的和普遍的真理對社會現(xiàn)實(shí)做出解釋，這種真理主要是指MaxWeber思想中的層級官僚制概念、哲學(xué)科學(xué)中的邏輯實(shí)證主義以及社會科學(xué)中的系統(tǒng)理論，這些都是公共行政得以發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基石。然而，在后現(xiàn)代主義者看來，這些所謂覆蓋一切的超驗(yàn)話語以及超驗(yàn)敘述根本是不存在的。因此，后現(xiàn)代主義者更傾向于贊美那些小的、不同尋常的、邊緣的以及有差異的存在，在筆者看來，后現(xiàn)代的這一特征與批判性研究方法目前在公共行政研究領(lǐng)域所處的地位是一致的。正如Fox和Miller所說，后現(xiàn)代主義是那種與眾不同的回歸和復(fù)仇，是那種任意的、非模式化的和不可同化的異類主張[20]。在此基礎(chǔ)之上，后現(xiàn)代主義對公共行政學(xué)提出了批判，認(rèn)為現(xiàn)代性引導(dǎo)下發(fā)展起來的公共行政學(xué)對真實(shí)世界的理解是失敗的，類似于等級制這種結(jié)構(gòu)是由社會創(chuàng)造的，而不是永恒不變的自然世界的一部分。在Fox和Miller看來，后現(xiàn)代公共行政應(yīng)該發(fā)展一種可靠的話語，這種話語以建構(gòu)性為主要特征，倡導(dǎo)開放、平等，注重培養(yǎng)人們傾聽、學(xué)習(xí)、包容和尊重他人的美德，鼓勵(lì)多元的思維風(fēng)格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。Fox和Mille認(rèn)為制定和修訂公共政策的場所就是一個(gè)公共能量場，能量場作為替代官僚制的語境，是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動機(jī)構(gòu)成的。社會對話和公共政策的形成就是在不同目標(biāo)、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在這個(gè)政策形成過程中，沒有任何一種目標(biāo)或意圖具有絕對的權(quán)威和優(yōu)勢。后現(xiàn)代公共行政要求公民進(jìn)行真誠的、真實(shí)的面對面的對話，因?yàn)橐坏﹨⑴c者的信任遭到背叛，公民對公共事務(wù)的參與度，特別是在公共政策的執(zhí)行方面，可能會受到威脅。這個(gè)真實(shí)話語的規(guī)則是交談?wù)叩恼嬲\、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的相關(guān)性。另一位后現(xiàn)代公共行政學(xué)的代表人物DavidFarmer看來，一種思考官僚制和公共行政的新思路能夠有助于超越現(xiàn)今思考的局限性，并未改善公共服務(wù)開辟新的可能性。據(jù)此，DavidFarmer提出四種引導(dǎo)后現(xiàn)代公共行政學(xué)發(fā)展的突破點(diǎn)。DavidFarmer主張想象是一種行政精神，在后現(xiàn)代的新情境中，領(lǐng)導(dǎo)者和管理者應(yīng)運(yùn)用想象進(jìn)行管理，通過把想象放在首要位置、把激發(fā)下屬和其他人的想象作為自己的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)者和管理者甚至可以對想象做更深入的思考。而解構(gòu)則可以幫助我們揭示支撐現(xiàn)代公共行政理論的假設(shè)，以及現(xiàn)代公共行政理論對類似官僚、效率等術(shù)語的依賴性，從而幫助我們理解當(dāng)代官僚制的符號化特征。去領(lǐng)地化主要強(qiáng)調(diào)公共行政理論不應(yīng)局限于科學(xué)主義的話語體系，提倡通過更自由的思考去探索新的和具有創(chuàng)造力的可能性。而變樣則是鼓勵(lì)一種在公共行政體系內(nèi)的反制度和反行政的態(tài)度。