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鄉(xiāng)鎮(zhèn)居于城市之末、農(nóng)村之首，是溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)政分配、管理、監(jiān)督等方面的作用具有基礎(chǔ)性，直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，對(duì)于農(nóng)民增收、政權(quán)鞏固、社會(huì)安定關(guān)系重大。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展的外部環(huán)境具有不確定性，收支規(guī)模偏小，實(shí)施資金分配、經(jīng)濟(jì)調(diào)控及資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的能力低下，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的供需矛盾成為財(cái)政運(yùn)行中的突出問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的理論基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行中的財(cái)政活動(dòng)和制度安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的存在與發(fā)展依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載的職能和任務(wù)。政府級(jí)次的安排與其提供公共品的分工密切相關(guān)。不同的公共品往往具有不同的受益范圍，受益范圍廣、消費(fèi)外部性強(qiáng)的公共品由高層級(jí)政府提供更具效率，受益范圍小、消費(fèi)外部性弱的公共品由低層級(jí)政府提供則更能滿足居民需求。不同層級(jí)政府應(yīng)提供不同的公共品，以實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)與財(cái)政職能的最佳匹配。地方性公共品的特征構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在與發(fā)展的前提條件。地方性公共品的受益范圍基本上被限定在本區(qū)域之內(nèi)，為本區(qū)域內(nèi)每位成員所享用。這種受益在本區(qū)域內(nèi)散布得相當(dāng)均勻，消費(fèi)外部性一般不會(huì)溢出一定的地域。地方性公共品由地方政府分散提供，可以比較準(zhǔn)確地反映居民對(duì)該公共品的需求強(qiáng)度和受益程度，決策成本比較低，容易克服公共品供求不相匹配的矛盾，資源配置效率較高。農(nóng)村公共品的區(qū)域差異性、成本的低承受性、較小的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)［1］，一方面成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在與發(fā)展的理由，另一方面又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展受到限制甚至失去存在的必要性。由于人們居住地不同，在消費(fèi)公共品時(shí)必須進(jìn)行私人消費(fèi)，否則將失去消費(fèi)公共品的機(jī)會(huì)，因而造成實(shí)際享用的公共品不均等問(wèn)題。這種情況在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異巨大的我國(guó)表現(xiàn)得尤其明顯。由于城市化水平低、基礎(chǔ)設(shè)施分布不均衡、居民自由流動(dòng)存在障礙，個(gè)人對(duì)公共品的消費(fèi)所對(duì)應(yīng)的私人消費(fèi)投資往往差異巨大。這種相關(guān)性導(dǎo)致了公共品消費(fèi)的非均等化，如果個(gè)人無(wú)法承擔(dān)消費(fèi)公共品所必需的私人消費(fèi)成本，就會(huì)失去消費(fèi)公共品的機(jī)會(huì)和可能，公共品的非排他性就無(wú)法體現(xiàn)。大量公共品衍生的私人消費(fèi)成本的存在，是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立提供部分鄉(xiāng)村公共品具有必要性。但鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、公共品規(guī)模小，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村公共品提供的效率，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的演化呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的演化進(jìn)程

在漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史上，鄉(xiāng)級(jí)行政組織乃至鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)長(zhǎng)期存在并從事一些帶有財(cái)政性質(zhì)的活動(dòng)，但獨(dú)立的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的出現(xiàn)只有不到100年的時(shí)間。秦漢到隋，鄉(xiāng)村治理實(shí)行實(shí)體性行政、功能性自治的體制;隋到明清，鄉(xiāng)村治理實(shí)行功能性行政和實(shí)體性自治體制。秦王朝統(tǒng)一中國(guó)后，實(shí)行以郡縣制為特點(diǎn)的中央集權(quán)體制?？h是基層政權(quán)單位，縣以下設(shè)立鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)是縣延伸的行政組織，其功能主要是征稅、司法、教化、治安，實(shí)行城鄉(xiāng)分治、上下分治的管理體制，縣以下未建立正式政權(quán)體制，鄉(xiāng)只是具有行政功能的組織。在縣以上實(shí)行中央集權(quán)的垂直統(tǒng)治，縣以下主要依靠傳統(tǒng)權(quán)威進(jìn)行間接統(tǒng)治，通過(guò)鄉(xiāng)、里等行政組織網(wǎng)絡(luò)，收取賦稅、征派勞役兵役，維持治安和司法。隋唐期間，鄉(xiāng)一級(jí)不再是正式的行政單位，只具有一定的行政功能［2］。宋代“王權(quán)止于縣政”，縣以下通過(guò)半官半民的保甲體制進(jìn)行治理，鄉(xiāng)官制變?yōu)槁氁壑?，鄉(xiāng)官不再是領(lǐng)取俸祿的正式官員，而是縣政府的差役。此時(shí)的鄉(xiāng)村治理主要依靠宗族社會(huì)的自治力量，這是由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余難以供養(yǎng)一個(gè)龐大的官僚組織體系，交通、信息等方面的高昂成本使國(guó)家行政難以進(jìn)一步向下延伸。自20世紀(jì)初以來(lái)，政權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政機(jī)構(gòu)得以建立，其職能經(jīng)歷了多次變化，工作職責(zé)得以明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政活動(dòng)增加。即便如此，在大部分時(shí)間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政活動(dòng)的獨(dú)立性并不強(qiáng)。1941年，國(guó)民政府頒布《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》，建立鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)，設(shè)立鄉(xiāng)代表會(huì)議、鄉(xiāng)公所，下設(shè)民政、警察、經(jīng)濟(jì)、文化四股，功能包括編查戶口、整理財(cái)政、規(guī)定地價(jià)、設(shè)立學(xué)校、辦理警衛(wèi)、推進(jìn)衛(wèi)生、開(kāi)辟交通、實(shí)行救恤等。新中國(guó)成立后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)財(cái)糧助理員，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等工作。1953年，政務(wù)院要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《憲法》規(guī)定農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)質(zhì)上是縣級(jí)財(cái)政的一部分。1958年建立體制，實(shí)行政社合一，一般是一鄉(xiāng)一社，生產(chǎn)和政權(quán)組織一體化，從事直接的生產(chǎn)管理。隨后實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，由生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、落實(shí)上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)、收繳公糧或農(nóng)業(yè)稅收、進(jìn)行決算分配、管理集體資產(chǎn)、維持社會(huì)治安等，實(shí)際上是將政權(quán)組織進(jìn)一步下沉至生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。公社作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)在財(cái)政上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，但只能在上級(jí)政府規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)支，既不能隨意向農(nóng)民伸手，也不得違反上級(jí)財(cái)政管理。20世紀(jì)80年代，隨著制度的瓦解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐漸建立起來(lái)，其獨(dú)立性也空前強(qiáng)化。1982年，全國(guó)人大五屆五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》規(guī)定，設(shè)立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府。1983年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求建立鄉(xiāng)政府，隨之要建立鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算體制，明確其收支來(lái)源與范圍。1985年，財(cái)政部制定《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理試行辦法》，規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收支由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”。隨后全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣鄉(xiāng)之間實(shí)行財(cái)政包干體制。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得了獨(dú)立的預(yù)算權(quán)，以農(nóng)業(yè)稅為核心收入，承擔(dān)了較多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)職能，如發(fā)展工業(yè)、開(kāi)展義務(wù)教育等。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要原因，是希望調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理財(cái)積極性，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源中，農(nóng)業(yè)稅缺少?gòu)椥?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分布極不平衡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政能力相差極大。在全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增長(zhǎng)空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了有更多的財(cái)政收入來(lái)源想出了各種辦法。20世紀(jì)90年代中期，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍開(kāi)展“財(cái)源基地”建設(shè)，核心是鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特種養(yǎng)殖，增加財(cái)政收入。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)制農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，損害了農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)，因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失敗引發(fā)了一些群體性事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有很強(qiáng)的收取農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅的積極性，而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅的計(jì)量十分困難。在一些農(nóng)民組織能力較弱的地區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅不再據(jù)實(shí)征收，而是按人頭或耕地面積平攤，以農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅名義增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重。由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)有力的民主監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有財(cái)政收支決定權(quán)，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力?！叭嵛褰y(tǒng)”是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民收取的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)的費(fèi)用。由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)有力的監(jiān)督，統(tǒng)籌費(fèi)大多未能做到?？顚Ｓ?，一部分被挪用甚至被吃喝掉了。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民承擔(dān)的“三提五統(tǒng)”越來(lái)越高，負(fù)債越來(lái)越多，鄉(xiāng)級(jí)集體性資產(chǎn)卻未見(jiàn)增加。1991年國(guó)務(wù)院規(guī)定農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留不得超過(guò)上一年農(nóng)民人均收入的5%，還規(guī)定農(nóng)民每年應(yīng)該承擔(dān)一定數(shù)量的義務(wù)工和積累工。鄉(xiāng)村兩級(jí)通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民人均收入，實(shí)行“以資代勞”，由農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)“兩工”變成了村勞動(dòng)力必須承擔(dān)“兩工”費(fèi)用，通過(guò)各種手段向農(nóng)民收費(fèi)。1994年我國(guó)推行分稅制改革，但在省以下實(shí)際上并沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。原有的“收支掛鉤”型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制(實(shí)質(zhì)上是變相的財(cái)政包干制)普遍存在，個(gè)別地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”型財(cái)政體制。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的義務(wù)教育、衛(wèi)生、文化等方面的社會(huì)責(zé)任愈來(lái)愈多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員增加，行政運(yùn)行成本愈來(lái)愈高，還有因政績(jī)驅(qū)動(dòng)而引發(fā)的大量支出需求。行政主導(dǎo)的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制建立在包干制和基數(shù)法的基礎(chǔ)之上，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出需要不匹配，出現(xiàn)較大收支缺口，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村組織亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重和大量地方債務(wù)［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重依賴于農(nóng)民出資出勞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要承擔(dān)滿足農(nóng)民最低限度公共品需求的責(zé)任;農(nóng)民對(duì)公共品的偏好難以有效表達(dá)出來(lái)，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織收入行為缺乏有效的制約手段，這都使縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)為了應(yīng)付自上而下的達(dá)標(biāo)升級(jí)事務(wù)或維護(hù)政府部門(mén)的利益，收費(fèi)建設(shè)大量與農(nóng)民需求無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。在分稅制上收財(cái)權(quán)后，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口日益突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共品供給實(shí)行的是自上而下的制度外供給決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立性的增強(qiáng)，既在一些地區(qū)發(fā)揮了促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的作用，也誘發(fā)了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重并導(dǎo)致鄉(xiāng)村干群關(guān)系惡化和社會(huì)不穩(wěn)定。在國(guó)家投入不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給能力主要依賴農(nóng)民負(fù)擔(dān)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給能力問(wèn)題很快變成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。在財(cái)政能力不足的情況下，為了提供必要的公共品，地方政府不斷地加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，地方政府又沒(méi)有將從農(nóng)民那里獲得的資源全部用于滿足農(nóng)民的需求［4］。地方政府在提供農(nóng)村公共品時(shí)，即使按農(nóng)民對(duì)公共品需求的偏好供給，在缺乏中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的背景下，農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方政府也只能借助于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榈胤秸┙o的農(nóng)村公共品偏離農(nóng)民的需求，農(nóng)民更加難以忍受自上而下下達(dá)的出資出勞的負(fù)擔(dān)，以致農(nóng)村共同生產(chǎn)費(fèi)也被當(dāng)做農(nóng)民負(fù)擔(dān)而列在中央控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的清單之中。21世紀(jì)初開(kāi)始，農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入統(tǒng)籌費(fèi)被取消。2006年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的核心收入農(nóng)業(yè)稅被廢止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搭車收費(fèi)的載體被拆除。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少的情況下，其大量的支出責(zé)任如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資支出責(zé)任也上劃縣級(jí)財(cái)政。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能萎縮的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工人數(shù)卻難以壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難突出。2006年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原則上推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，縣鄉(xiāng)財(cái)政施行“共編預(yù)算、統(tǒng)設(shè)賬戶、集中收付、統(tǒng)辦采購(gòu)、統(tǒng)管票據(jù)”，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì)賬務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入全部納入縣級(jí)財(cái)政管理。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象是廣大農(nóng)村居民，主要職能是提供社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和福利，進(jìn)行行政管理，維護(hù)法律和秩序，提供災(zāi)害救濟(jì)等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域范圍小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的社會(huì)具有單一性，公共事物相對(duì)比較簡(jiǎn)單，主要管理執(zhí)行性事務(wù)，其工作具有綜合性特點(diǎn)?？h級(jí)部門(mén)也將管理機(jī)構(gòu)向下延伸，在鄉(xiāng)級(jí)設(shè)立站、所。財(cái)政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要部門(mén)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的組織形式，或直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，或主要受縣級(jí)財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，在財(cái)政上受縣級(jí)支配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作也具有綜合性特點(diǎn)，不僅執(zhí)行財(cái)政收支事務(wù)，而且履行管理、監(jiān)督農(nóng)村財(cái)務(wù)的職能。我國(guó)實(shí)行的是中央自上而下集中領(lǐng)導(dǎo)的治理模式，上級(jí)政府可以根據(jù)自身的需要或出于某種公共利益的考慮改變收入分配，改變事權(quán)和支出責(zé)任。法律沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)政府委托的許多支出責(zé)任，但有的支出責(zé)任卻只有目標(biāo)而缺乏財(cái)政支持。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“五統(tǒng)”等收入來(lái)源，以往面向農(nóng)民收取的各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入被規(guī)范或取消，“三亂”行為受到嚴(yán)厲監(jiān)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自組織財(cái)政收入功能急劇弱化，供給農(nóng)村公共品的能力衰退。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入絕大部分來(lái)自于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金與龐大而復(fù)雜的農(nóng)村公共品需求相比，顯得數(shù)量不足，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的用途很明確，難以靈活使用。工商業(yè)落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，其收入幾乎全部依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政收入彈性很小，但財(cái)政支出卻存在剛性，收支缺口難以壓縮。在財(cái)政困難的背景下，許多地區(qū)于2006年開(kāi)始推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)預(yù)算的自主性?！班l(xiāng)財(cái)縣管”減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，部分堵塞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、亂進(jìn)人、亂支出、亂舉債漏洞，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)的順序合理安排支出，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，同時(shí)也壓制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的干預(yù)能力。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給的制度設(shè)計(jì)，最主要的是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為公共品供給提供資金保障。近年來(lái)中央加大了對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的投入力度，大量采用專項(xiàng)撥款的轉(zhuǎn)移支付形式，在主管部門(mén)主導(dǎo)下完成鄉(xiāng)村公共品供給的決策和實(shí)施，如提供義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、新合作醫(yī)療補(bǔ)助等。這種通過(guò)自上而下的各級(jí)部門(mén)實(shí)施的條條式公共品供給，實(shí)際上有一大部分沒(méi)有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生直接聯(lián)系，如鄉(xiāng)村公路的修筑資金一般情況下并沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥付。這種形式的優(yōu)點(diǎn)是為專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了資金保障，但不足之處在于部門(mén)主導(dǎo)的運(yùn)作方式一旦脫離消費(fèi)者的有效監(jiān)管，可能出現(xiàn)高成本、低服務(wù)水平的問(wèn)題。例如，新農(nóng)合醫(yī)療補(bǔ)助最大的受益者可能不是農(nóng)民，而是醫(yī)療部門(mén)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這是由于實(shí)行合作醫(yī)療后，醫(yī)生待遇提高了，城鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)備更新了，但醫(yī)療價(jià)格卻難以下降。這種條條式供給的公共品，往往與農(nóng)村的實(shí)際需求存在差異，無(wú)法準(zhǔn)確反映農(nóng)民的農(nóng)村公共品需求偏好。由于轉(zhuǎn)移支付往往要求下級(jí)配套，因而還存在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)容易向資源優(yōu)勢(shì)地方集中的問(wèn)題，造成扶強(qiáng)不扶弱的現(xiàn)象。公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，組織性資源也不足，沒(méi)有能力配套;那些有能力配套的地方，公共品供給已經(jīng)相對(duì)豐富。這樣，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。以上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品供給的第二種形式，是直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給農(nóng)村公共品的能力，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策和執(zhí)行公共品的提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的優(yōu)點(diǎn)是容易了解農(nóng)村公共品的需求偏好，能較準(zhǔn)確地供給農(nóng)村公共品。但在缺少?gòu)?qiáng)有力監(jiān)督的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能傾向于將更多的資源用于政績(jī)工程乃至為小集團(tuán)或個(gè)人牟利?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在收費(fèi)權(quán)受到嚴(yán)格限制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)力與從轉(zhuǎn)移支付途徑增加的財(cái)力，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的人頭經(jīng)費(fèi)，側(cè)重于“養(yǎng)人”而不是“辦事”，成為“吃飯財(cái)政”。還有一部分涉農(nóng)補(bǔ)助通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付，支付標(biāo)準(zhǔn)與資金來(lái)源往往有明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有自由裁量權(quán)。農(nóng)村公共品供給的輔助性制度設(shè)計(jì)，是在政府監(jiān)督下的“一事一議”式村級(jí)公共品供給方式?！耙皇乱蛔h”是農(nóng)村社區(qū)組織基礎(chǔ)上的制度建構(gòu)，以村組為單位，通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，討論決定與村民利益關(guān)系密切的公共品供給，民主管理由“一事一議”籌集的資金。為了防止鄉(xiāng)村組織借“一事一議”的名義加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央在農(nóng)村稅費(fèi)改革文件中規(guī)定每個(gè)農(nóng)民每年負(fù)擔(dān)的“一事一議”經(jīng)費(fèi)不能超過(guò)15元，相關(guān)事項(xiàng)經(jīng)鄉(xiāng)、縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門(mén)層層審批后才能實(shí)施。非行政性的村組組織因其非行政性特征而不具有強(qiáng)制性，不能強(qiáng)迫社區(qū)成員做他們不愿做的事情，在少數(shù)成員不服從多數(shù)成員時(shí)，雖然是民主的公共品供給決策，也沒(méi)有辦法強(qiáng)制實(shí)施，這導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)以自愿為基礎(chǔ)的合作供給公共品數(shù)量不足。即使是對(duì)于所有人有利的公共品決策，由于缺少?gòu)?qiáng)制力，少數(shù)人的不繳費(fèi)可能發(fā)展為多數(shù)人的不繳費(fèi)。更何況在村莊公共品供給中，農(nóng)民可以從公共品中獲得的收益并不平衡，全村所有人在社區(qū)公共品供給上達(dá)成一致更不容易。有一些農(nóng)村的“一事一議”得以開(kāi)展，往往得益于這些地方農(nóng)村內(nèi)部具有強(qiáng)大的輿論力量，或者存在具有領(lǐng)導(dǎo)力和犧牲精神的農(nóng)民領(lǐng)袖，足以將村中少數(shù)想搭便車的人邊緣化，起到了相當(dāng)于法律或行政強(qiáng)制力的作用。在當(dāng)前農(nóng)民流動(dòng)頻繁的社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，原有的村莊共同體正加速解體，村莊的組織資源大量流失，農(nóng)村輿論力量越來(lái)越不足以克服村莊公共品供給中少數(shù)人搭便車的難題，“一事一議”制度很難有效實(shí)施。相對(duì)于稅費(fèi)改革前，農(nóng)民在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕、涉農(nóng)補(bǔ)貼增加的同時(shí)，由于公共品供給不足，不得不在一些領(lǐng)域增加更多支出。比如，大中型水利設(shè)施提供的農(nóng)田灌溉不能滿足需要，農(nóng)戶不得不增加對(duì)小型水利設(shè)施的投入。我國(guó)財(cái)政體制的法制化程度較低，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定性與獨(dú)立性產(chǎn)生了不利影響。現(xiàn)有上級(jí)主導(dǎo)型財(cái)政體制中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的事權(quán)規(guī)定、變更、上收、下放、調(diào)整有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在很多模糊空間，導(dǎo)致下級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任不明晰、不穩(wěn)定，為上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任提供了巨大可能性。稅收立法權(quán)高度集中在中央，收費(fèi)的立法權(quán)、解釋權(quán)、開(kāi)征聽(tīng)證權(quán)，稅目及稅率的調(diào)整權(quán)，大部分集中在中央、省和一些較大的市，省級(jí)以下政府缺乏穩(wěn)定的收入制度和主體稅種［5］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入除了依賴于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付外，沒(méi)有更多的合法財(cái)政收入來(lái)源;縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分不明確，存在事權(quán)下放過(guò)多等問(wèn)題;在縣鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分上帶有包干制和基數(shù)法成分，收入劃分、上解、下劃、結(jié)算均錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏透明度，財(cái)政關(guān)系總體上呈現(xiàn)行政權(quán)力集中體制下的分稅或分成模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政得到的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額不足以滿足基本公共服務(wù)均等化要求，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)前瞻

近年來(lái)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“存”“廢”的討論中，減少財(cái)政級(jí)次、“弱市虛鄉(xiāng)”的觀點(diǎn)產(chǎn)生了較大影響。筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能確實(shí)大幅減少，但農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的國(guó)情及由此決定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)定位并不能提供取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的充足理由。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)穩(wěn)定狀況、村民自治水平、縣級(jí)政府的行政能力及農(nóng)村非政府組織的發(fā)育狀況等，在沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮作用的情況下，并不利于農(nóng)村公共品的高效、足額提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府，管轄區(qū)域小，人口不多，行政事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，相對(duì)于縣級(jí)政府而言具有輔助性質(zhì)。雖然在一定意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以被視為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，但由于其工作直接面對(duì)群眾，具有更多的服務(wù)性質(zhì)，政府職能的重點(diǎn)是提供公共服務(wù)和比較簡(jiǎn)單的管理，在維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)社會(huì)公益和培育法治精神等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。應(yīng)針對(duì)我國(guó)地區(qū)間差異較大且城鄉(xiāng)關(guān)系正處于大變動(dòng)之中的特點(diǎn)，區(qū)分不同階段和不同情況，選擇不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革模式。交通、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，擴(kuò)展了縣級(jí)政府的有效管理幅度，縣級(jí)政府最優(yōu)轄區(qū)的半徑也已相應(yīng)變大，一些由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政提供的公共品如農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練及村際道路建設(shè)等改由縣級(jí)政府提供，可以有效克服公共品提供過(guò)程中的外部性并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。財(cái)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以存在的基礎(chǔ)，也是一級(jí)政權(quán)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)該有明確獲得的收入權(quán)，建立相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)支撐。上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該重點(diǎn)保證各地至少達(dá)到最低基本公共服務(wù)水平。根據(jù)各地的最低基本標(biāo)準(zhǔn)支出需要與標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力之間的差距計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付，由上級(jí)政府對(duì)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任撥付相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的職能，應(yīng)該定位為運(yùn)用可支配財(cái)力提供本轄區(qū)內(nèi)行政、治安、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)等地方性公共品;負(fù)責(zé)上級(jí)政府安排的各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼的落實(shí)與管理如種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)，落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)財(cái)政政策;對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)行使一定的監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)及財(cái)政支出責(zé)任的劃分，應(yīng)該通過(guò)明確的法律法規(guī)形式進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的重要特點(diǎn)，不在“聚財(cái)”而在“管財(cái)”。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財(cái)制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理公共支出的關(guān)口前移，以公眾參與制定的有效的制度管人管事，有效約束支出行為。堅(jiān)持依法理財(cái)，通過(guò)制度建設(shè)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為的約束，防止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算以外亂批條子，亂開(kāi)增支口子，防止以權(quán)代法和以權(quán)謀私。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的透明度，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出程序的規(guī)范化建設(shè)，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全程進(jìn)行有效監(jiān)控。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)通過(guò)的預(yù)算，不得隨意變更。在未來(lái)若干年里，農(nóng)村帶有一定社區(qū)性的公共品的供給活動(dòng)，還需農(nóng)民參與其中。政府在短期內(nèi)無(wú)力也不可能包攬適宜農(nóng)村需求的全部公共品。

當(dāng)前，為提高農(nóng)村公共品的供給效率，需要重視社區(qū)性組織資源的培育，使社區(qū)可以清晰表達(dá)出其對(duì)公共品需求的偏好，提高組織資源和輿論力量在克服社區(qū)內(nèi)部成員搭便車行為方面的影響力，發(fā)掘鄉(xiāng)土文化中有利于增加組織資源的積極因素，動(dòng)員自愿捐獻(xiàn)以補(bǔ)充農(nóng)村公共資源的不足，為農(nóng)村社區(qū)組織自發(fā)提供公共品減少交易成本。