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農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，作為我國第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要注重當前利益，更為重要的是要更多地考慮農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，隨著今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展對資金的需求會越來越大，且農(nóng)業(yè)在一國經(jīng)濟發(fā)展過程中具有特殊而重要的地位和作用，這決定了政府必須對農(nóng)業(yè)的發(fā)展給予必要的支持，雖然政府極力給予大力的支持，但是在力度和規(guī)模上投入不足，支出結構、城鄉(xiāng)財政分配比不合理等。因此，針對公共財政支農(nóng)的具體舉措進行研究，對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，有著重大的意義

一我國財政支農(nóng)的具體舉措

（一）加快農(nóng)村稅費改革，增強相關體制保障我國農(nóng)村稅費改革，主要通過取消、免征或者降低收費標準，以及停止征收農(nóng)業(yè)稅的方式來完成的。取消相關收費15項，減輕農(nóng)民負擔約200億元；屠宰稅、牧業(yè)稅和除煙葉稅之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一律免征，減輕農(nóng)民負擔約300億元；取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資收費項目，減輕農(nóng)民負擔700多億元；2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅，與1999年比較，累計減輕農(nóng)民負擔1200億元。

（二）提高對農(nóng)民的補貼，落實政策措施這些政策體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)范與農(nóng)相關的補貼方式，使補貼政策不打折扣。如2006年落實良種補貼40.9億；農(nóng)機購置補貼13.5億；落實糧食直接補貼資金142億；2007年中央財落實了生產(chǎn)資料增加支出的綜合補貼125億元。二是構建規(guī)范長效機制，防止農(nóng)民負擔反彈。主要表現(xiàn)在完善與嚴格執(zhí)行“四項制度”；防止新開負擔口子，總之在機制構建上防止農(nóng)民負擔反彈現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）加大中央轉移支付，緩解縣鄉(xiāng)財政困難近幾年，中央財政安排轉移支付收到了明顯的效果。安排了各類轉移支付資金，調動了地方財政的積極性。穩(wěn)步實施了以“三獎一補”為核心內容的緩解縣鄉(xiāng)財政困難新機制。同時，地方通過自籌新增安排獎勵補助資金，縣鄉(xiāng)財政開始向好的方向轉化。

（四）調整財政支農(nóng)支出結構，加大投入力度總的來看，“十一五”時期全國財政支出和預算內固定資產(chǎn)投資安排，將不斷增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，新增財政支出向“三農(nóng)”傾斜，并調整預算內基本建設投資結構，在確保國債資金用于“三農(nóng)”的比例不降低的同時，新增加的預算內固定資產(chǎn)投資主要用于“三農(nóng)”。

（五）整合支農(nóng)資金，加強資金監(jiān)管1.積極開展整合支農(nóng)資金試點。目前中央政府部門直接分配與管理農(nóng)業(yè)資金的部門有十六七個之多。這種管理格局，影響著地方各級政府農(nóng)業(yè)投資的分配、使用和管理方式。國家發(fā)改委提出要會同有關部門共同做好國家農(nóng)業(yè)投資的管理整合。即中央一級政府部門在農(nóng)業(yè)投資方面各負其責，加強溝通、協(xié)調，開始研究編制年度政府農(nóng)業(yè)指南，明確各類投資項目的安排原則，避免交叉重復，以及制定縣級政府農(nóng)業(yè)投資整合的指導性意見。在各地試點經(jīng)驗的基礎上，國家發(fā)改委研究制訂了一個推進縣級農(nóng)業(yè)投資整合管理的試點。2.完善財政支農(nóng)資金的監(jiān)督制度。例如：屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。同時，建立規(guī)范的財政支農(nóng)資金管理制度，促進包括項目立項、選擇、實施、竣工后續(xù)管理在內的，整個資金運行全過程管理的規(guī)范化；逐步建立以結果為導向的財政支農(nóng)資金使用機制，加強財政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查。

二存在的問題

（一）對“三農(nóng)”的投入不足建國以來，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在國家財政體系中，曾為國家財政增長做出了巨大貢獻，為我國各項社會事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格“剪刀差”等方式間接貢獻超過1萬億元。但從現(xiàn)狀來看，農(nóng)村公共基礎設施相對城鎮(zhèn)而言依然很差，國家僅給予適當補助，直接造成城鄉(xiāng)公共品供給水平的巨大差異。目前，占全國總人口64%左右的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。從全國的平均水平來看，全國平均千人擁有的衛(wèi)生技術人員3.6個，而農(nóng)村僅有1.3個；農(nóng)村中學生基數(shù)極大，是城市中學生的4倍，而真正享受到的國家中學教育經(jīng)費僅占38%；全國城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率比例高達22：1，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24：1，而在農(nóng)村，有1/3的農(nóng)村五保戶得不到供養(yǎng)；城市救濟保障資金完全來自于市縣財政支出，城市救濟基本做到應保盡保，而農(nóng)村則由市（縣）、鄉(xiāng)、村三級共同解決，由于鄉(xiāng)、村兩級財政的現(xiàn)實困難，最終得到保障的只占應保障的25%。由于以上的投入傾向，造成我國當前農(nóng)業(yè)公共設施可供資源的不足和服務功能單一或缺失，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。這些包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村道路交通建設、農(nóng)村社會化服務體系的完善及有關農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預告等，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監(jiān)督和有效的激勵，導致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。這些從質與量兩個方面說明我國財政支農(nóng)的政策體系中，“三農(nóng)”的投入在今后依然是一項艱巨的任務。

（二）支出結構不合理從上述情況可以看出，我國財政支農(nóng)政策的實行逐步得到加強，但是從資金的運行狀況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比例仍然偏低，支出結構存在不合理的現(xiàn)狀：一是在涉農(nóng)部門中事業(yè)費支出比例過高。目前，我國不少地方市、縣兩級財政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費用開支的比重高達65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民增加當前收入，而對能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等基本建設的投入較少。三是對農(nóng)業(yè)科技資金的投入比重過低。我國農(nóng)業(yè)科技水平與國際先進水平總體差距為15-20年。

（三）城鄉(xiāng)財政分配比不合理建國以來，我國的城鄉(xiāng)財政支出總的狀況是城市優(yōu)于農(nóng)村，雖然在1994年國家實行分稅制改革，基本理清了中央和地方在收入上的財權，但中央和地方政府及地方各級政府之間的財政關系仍未理順。在城市，政府提供公共產(chǎn)品和服務時，城市居民一般不會要求負擔其費用，城市興建公共設施時，居民也不必交納任何費用。但在農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，財政轉移支付不能足額到位，只好攤派或舉債運作，國家惠農(nóng)政策只能寫在紙上，不能落實到實際行動中，農(nóng)民享受政府提供的公共產(chǎn)品必須在交納相關稅費；農(nóng)民必須自己出錢辦義務教育，甚至定為基本國策的計劃生育和作為基礎設施的道路建設也無一例外的要繳納費用。這些本應由政府提供的公共品，卻往往以農(nóng)民為主承擔；本屬于政府負責的公共品，理應由中央財政承擔，但實際上，這些事權都下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權大于財權。

三影響財政支農(nóng)效果的原因分析

（一）農(nóng)業(yè)投資的特點和政府收入結構的制約盡管我國在對農(nóng)村的財政支出中，逐年加大對農(nóng)村的投入，但是由于農(nóng)業(yè)固有的投資周期長、風險大、收益低的實際情況，相對我國總體財政收入與支出而言，政府財政對農(nóng)業(yè)投資比例卻逐年下降。從具體情況來看，有兩個因素影響到農(nóng)業(yè)投入：一是工業(yè)化進程的加快(這種增長主要是靠投資推動的)，使資源(包括資金)過度流向非農(nóng)業(yè)部門；二是市場化進程的不平衡，農(nóng)村事實上邊緣化。盡管1992年后我國市場化進程加快，但關系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品糧食、棉花等的市場化程度有限，甚至被完全排除在市場化進程之外，再加上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的價格差十分嚴重，使本來就對資源吸引力弱的農(nóng)業(yè)陷入了困境。我國政府是國有經(jīng)濟的所有者，而政府的財產(chǎn)和預算收入集中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，政府出于擴大自身財政收入的需要，新增加的投資集中于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種自然趨勢，這就使我國的農(nóng)業(yè)投資會減少。這種機制導致農(nóng)村投入事實上的不足。

（二）政府對農(nóng)業(yè)投資的動力不足從某種程度上說，農(nóng)業(yè)投資是經(jīng)濟效益和社會效益的結合。政府作為農(nóng)業(yè)基礎建設投入的主體，其行為動機應該是謀求客觀及長遠的經(jīng)濟效益與社會效益，滿足人民日益增加的生產(chǎn)需要及協(xié)調國民經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)的收益低，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對地方財政收入的直接貢獻相對較小，政府對農(nóng)業(yè)投資必定會減少。在實際運行中，地方政府受利益最大化驅動，對農(nóng)業(yè)這種周期長、收益低產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動力，甚至經(jīng)常把農(nóng)業(yè)投資轉移出去，不愿意加大對農(nóng)業(yè)的投資。有的地方財政大幅度減少對農(nóng)業(yè)的支出也是造成政府財政對農(nóng)業(yè)投資投入不足的主要原因。

（三）產(chǎn)業(yè)投資體制不健全在我國，現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資體制依然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，政府既承擔著國民經(jīng)濟的管理職責，又承擔著對各行業(yè)投資的職責，在政府繼續(xù)肩負著對各個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性投資職責的過程中，如果農(nóng)村支出沒有形成健全的機制，其增加農(nóng)業(yè)投資的可能性將會降低。政府可增加農(nóng)業(yè)投資的資金主要受到國民經(jīng)濟發(fā)展水平和政府產(chǎn)業(yè)投資體制這兩個因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經(jīng)濟的各個產(chǎn)業(yè)都承擔著經(jīng)營性投資職責，財力分散，并且產(chǎn)業(yè)投資的體制不健全；另一方面，其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為了自身發(fā)展，都以各種理由爭奪最優(yōu)惠的政府財政支出，從而會減少政府可增加的農(nóng)業(yè)投資的支出。