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〔摘要〕二元結構既是發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象，又是這些國家發(fā)展滯后的重要根源。目前中國城鄉(xiāng)二元結構的存在，成為阻礙經(jīng)濟社會健康、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。本文探討了二元經(jīng)濟理論的思想內涵及其對中國的適應性，并從公共財政二元分配體制的視角分析了這種結構形成及其進一步固化的原因，從而提出了相應的公共資源配置和財政支出結構調整的對策，為促使這種結構向一元同質的現(xiàn)代化結構轉化提供指導。

〔關鍵詞〕二元經(jīng)濟論；城鄉(xiāng)二元結構；公共分配；財政支出結構

在發(fā)展中國家，二元性是一個普遍存在的現(xiàn)象。二元結構是發(fā)展經(jīng)濟學對發(fā)展中國家的社會經(jīng)濟特點的一種理論概括。當前，中國處于經(jīng)濟結構轉變的關鍵時期，經(jīng)濟發(fā)展具有鮮明的“過渡”特征。從發(fā)展階段看，正從低收入階段向中等收入階段過渡，最終完成由“二元經(jīng)濟”向現(xiàn)代化經(jīng)濟的轉變；從體制模式看，正在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡；從發(fā)展水平看，正從初步小康到較高水平的全面小康的過渡。過渡性表明經(jīng)濟轉型過程中產(chǎn)生的各種失衡現(xiàn)象將會長期存在，經(jīng)濟運行中存在的結構性矛盾，主要是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的矛盾，在目前乃至今后相當長的一段歷史時期內，將成為制約中國經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的第一因素。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及國民經(jīng)濟的快速增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為關系到宏觀、戰(zhàn)略和持續(xù)發(fā)展的問題。因而，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，推進經(jīng)濟從落后狀態(tài)向發(fā)達狀態(tài)的轉變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構的趨同是中國目前最為緊迫的任務，也必然成為21世紀前20年中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標。從公共財政支出機制的角度看，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長和發(fā)展狀況的差異體現(xiàn)的中國城鄉(xiāng)二元結構，在很大程度上是由公共財政的投入規(guī)模與結構決定的。所以，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，要求從調整財政支出結構入手，在城鄉(xiāng)之間合理有效地配置財政資源。

一、二元經(jīng)濟理論評述

作為一個術語，“二元經(jīng)濟”最初是伯克（Booke，1933）提出，他在對印度尼西亞社會經(jīng)濟的研究中，把該國經(jīng)濟和社會劃分為傳統(tǒng)部門和現(xiàn)代化的荷蘭殖民主義者所經(jīng)營的資本主義部門，他當時的研究既具有開創(chuàng)性，但同時又僅僅限于對二元經(jīng)濟的一種單純的描述。典型的二元經(jīng)濟理論是由發(fā)展經(jīng)濟學家阿瑟。劉易斯（WALewis）提出的，后來經(jīng)過費景漢（JFei）和拉尼斯（GRanis）等發(fā)展經(jīng)濟學家們的不斷發(fā)展、完善和深化，成為描述發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的一種典型經(jīng)濟發(fā)展理論，也被稱為“劉易斯—費—拉尼斯模式”（Lewis—Fei—ranisModel）。二元經(jīng)濟理論明確指出了二元經(jīng)濟結構是各國經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個普遍存在的現(xiàn)象，即以主要為滿足農(nóng)村人口自我消費為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟部門與資本主義性質的以大工業(yè)為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存的“二元經(jīng)濟”現(xiàn)象，提出了發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟的基本模式，進而研究發(fā)展中國家利用什么經(jīng)濟機制，由傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉化，使城鄉(xiāng)處于平衡發(fā)展狀態(tài)，最終使二元經(jīng)濟結構變?yōu)橐辉?jīng)濟結構的規(guī)律性。

1劉易斯的二元經(jīng)濟論

劉易斯的二元經(jīng)濟理論有三個假設：（1）將國民經(jīng)濟分為兩個部門：一是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門，它使用了大部分勞動，具有自我維持、勞動人口過剩及邊際勞動生產(chǎn)率為零的特征；二是勞動生產(chǎn)率高的現(xiàn)代化城市工業(yè)部門，其勞動力源源不斷地來源于有著剩余勞動的農(nóng)業(yè)部門。傳統(tǒng)部門落后，但比重龐大；現(xiàn)代部門先進，但比重較小。（2）勞動無限供給；（3）工資水平固定不變，并具有完全彈性。具體來說，劉易斯的二元理論包括“最低生存費部門”和“先進部門”，即把現(xiàn)實中的農(nóng)村部門列為最低生存費部門，他強調這個部門的經(jīng)濟特征是處在馬爾薩斯的最低生存費均衡狀態(tài)；把城市工業(yè)部門歸為先進部門。為了追求理論的明確性，他關于兩部門發(fā)展的理論采用的是農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩個概念，因為農(nóng)業(yè)和工業(yè)在經(jīng)濟理論上的特征比農(nóng)村和城市更清楚。但在勞動力轉移問題上，劉易斯本人明確地將其劃分為農(nóng)村部門和城市部門。就是說，他已注意到了農(nóng)村與城市間的勞動力轉移，不同于農(nóng)業(yè)和工業(yè)間的勞動力轉移。

劉易斯的二元經(jīng)濟理論認為，在一定的條件下，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力為零或近乎于零，構成這個部門的成員享受平均的收入分配，與邊際生產(chǎn)力無關。勞動者在這種“傳統(tǒng)的工資”水平上提供勞動，無論多少勞動力，農(nóng)業(yè)部門都能提供，因而存在無限勞動供給。這是促使二元結構形成并能維系它長期存在的關鍵性因素，具體表現(xiàn)為傳統(tǒng)部門中存在著大量的隱蔽失業(yè)者。這種大量隱蔽失業(yè)人口的存在，既是傳統(tǒng)部門生活水平低下和發(fā)展受阻的根源，又是現(xiàn)代部門擴張所需勞動力的源泉。同時，在提供同等質量和同等數(shù)量的勞動力的條件下，非熟練勞動者在先進部門比農(nóng)業(yè)部門的工資高。這種工資差異也導致農(nóng)業(yè)部門的勞動力不斷地向先進部門轉移，直到兩者工資水平相近為止。因此，劉易斯理論也叫勞動力無限供給理論。

關于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進部門的相互關系，劉易斯認為，一方面，農(nóng)業(yè)部門是產(chǎn)生過剩勞動力的根源，即在現(xiàn)行工資水平下，農(nóng)業(yè)部門對現(xiàn)代部門的勞動力供給超過這些部門對勞動力的需求，換言之，發(fā)展初期非熟練勞動力是充裕的，從而使現(xiàn)代工業(yè)部門能以不變的低工資得到源源不斷的勞動力供給。在這個意義上，農(nóng)業(yè)部門勞動力無限地就業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展的推動力來自先進部門。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門邊際生產(chǎn)率為零的隱蔽失業(yè)和過剩勞動力的出現(xiàn)，使得工業(yè)部門可以形成剩余產(chǎn)出，而剩余產(chǎn)出又通過利潤的再投資增加資本存量，不斷擴大資本規(guī)模，從而創(chuàng)造更多的勞動機會，吸納更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，而這正是經(jīng)濟發(fā)展的關鍵。事實上，這里隱含著這樣的假設：現(xiàn)代城市部門的資本積累能帶來固定比例的勞動力就業(yè)的增長，意味著不存在勞動力節(jié)約型的技術進步，資本積累與擴張速度越快，創(chuàng)造的就業(yè)機會增長也越快，也就越可能將剩余的勞動力吸收到先進部門中去。這種情況一直延續(xù)到農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力被先進部門吸收完畢，農(nóng)業(yè)部門的勞動邊際生產(chǎn)率不再為零，城市工業(yè)部門不提高工資水平就不再有農(nóng)業(yè)勞動力的供給，這時先進部門勞動者和農(nóng)業(yè)勞動者的收入都將隨著投資的增加而獲得提高，兩部門的發(fā)展處于平衡狀態(tài)，經(jīng)濟結構發(fā)生轉變，經(jīng)濟中的二元結構也由此消失。

2拉尼斯—費景漢的二元經(jīng)濟理論

拉尼斯—費景漢（GRanisandJFei）的二元經(jīng)濟理論是對劉易斯理論的改良精確化。拉尼斯—費景漢提出的兩部門概念是由最低生存費部門和資本主義部門構成（以下分別簡稱為農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門）。他們指出，發(fā)展中經(jīng)濟的特征就在于廣大的農(nóng)業(yè)部門與規(guī)模小的工業(yè)部門并存。因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高而出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)剩余是農(nóng)業(yè)勞動力流入工業(yè)部門的先決條件。因此，他們把勞動力向工業(yè)部門的流動過程劃分為三個階段：第一階段類似于劉易斯模型。第二階段是工業(yè)部門吸收那些邊際勞動生產(chǎn)率低于農(nóng)業(yè)部門平均產(chǎn)量的勞動力。此時，農(nóng)業(yè)部門勞動力的邊際產(chǎn)量為正值，他們向工業(yè)部門的轉移導致農(nóng)業(yè)部門的萎縮，從而農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供的剩余減少，農(nóng)產(chǎn)品供給短缺，使工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品間的貿易條件轉而有利于農(nóng)業(yè)，工業(yè)部門工資開始上漲。第三階段是經(jīng)濟完成了對二元經(jīng)濟的改造，農(nóng)業(yè)完成了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉變。農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門工資都由其邊際生產(chǎn)力決定，農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門之間的勞動力流動完全取決于邊際生產(chǎn)力的變動。經(jīng)過改進后的模型更準確反映了二元經(jīng)濟發(fā)展的內在聯(lián)系和自然演進過程。

總之，我們認為，應從兩個方面來把握劉易斯—費—拉尼斯二元經(jīng)濟論的中心思想：

第一，勞動力在兩個部門之間的轉移構成經(jīng)濟發(fā)展的主線。二元經(jīng)濟發(fā)展的本質是結構轉換。二元經(jīng)濟結構的直接根源是傳統(tǒng)部門勞動力的無限供給，因而其轉化的關鍵動力在于不斷促進農(nóng)業(yè)部門剩余勞動力向城市和非農(nóng)業(yè)轉移。二元經(jīng)濟理論以新古典學派的觀點為基礎，認為發(fā)展中國家的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在著勞動邊際生產(chǎn)力為零的隱蔽性失業(yè)，而農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代部門之間存在著工資差別，于是經(jīng)濟的自動機制把勞動力從低工資的農(nóng)業(yè)部門推向高工資的現(xiàn)代部門，提高了農(nóng)業(yè)部門的工資水平，增加了現(xiàn)代部門的就業(yè)和產(chǎn)出，最終消除農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代部門之間的差別并達到充分就業(yè)。但需指出的是，這種轉移又暗含著一定的條件，包括：農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市（或現(xiàn)代部門）的轉移不能有人為的障礙（尤其是體制上的障礙），以使這種轉移順暢自然；農(nóng)業(yè)部門剩余勞動力的素質應不斷提高以適應工業(yè)化的需要；農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率必須不斷提高，以與工業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率大體相當?shù)取?/p>

第二，二元經(jīng)濟是兩個既相互獨立又相互影響的經(jīng)濟部門構成的有機整體。經(jīng)濟發(fā)展的過程，就是以城市產(chǎn)業(yè)為代表的現(xiàn)代部門取代傳統(tǒng)部門的過程，就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民轉變?yōu)閺V義工業(yè)、城市和工人的過程，就是家庭生產(chǎn)組織形式變?yōu)楣S企業(yè)組織的過程。這個過程的終結就是現(xiàn)代經(jīng)濟的一元化格局。這已被發(fā)達國家成功地完成了從二元經(jīng)濟向現(xiàn)代一元經(jīng)濟過渡的實踐所證明。二元經(jīng)濟理論的一個重要貢獻是得出了一國要加速現(xiàn)代化進程，在很大程度上要不失時機地實現(xiàn)二元經(jīng)濟結構向現(xiàn)代經(jīng)濟結構轉換的重要結論，并進一步指出要使結構轉換得以均衡和持續(xù)實現(xiàn)，必須把握現(xiàn)代部門與農(nóng)業(yè)部門的關系?，F(xiàn)代部門是主導部門，但農(nóng)業(yè)部門絕不是消極或被動的部門，兩部門之間必須均衡互動，在現(xiàn)代部門快速發(fā)展的同時，保證農(nóng)業(yè)部門的相應發(fā)展。解決這個問題的主要途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，因為它是保證工業(yè)部門擴張和農(nóng)業(yè)勞動力順利轉移的條件。這就要求改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，特別是要依靠國家向農(nóng)業(yè)進行特殊投資來提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與現(xiàn)代部門生產(chǎn)率的同步增長。

二、二元經(jīng)濟理論對中國的適應性分析

任何理論觀點，都有自己嚴格的前提和限制條件。以二元經(jīng)濟理論分析一個國家的經(jīng)濟，無疑也應遵循理論本身的精神和實質。因此，在運用二元經(jīng)濟論分析中國狀況時，最重要的、第一位的工作是，審視二元經(jīng)濟論的理論模型賴以建立的前提條件和限制條件是否符合中國的實際，這應是我們能否采用、或在多大程度上采用二元經(jīng)濟的理論和結論的惟一準則。從根本上來說，中國經(jīng)濟的發(fā)展雖然有其自身的特殊性，但仍然具有二元結構理論賴以成立的經(jīng)濟條件。主要表現(xiàn)在：第一，中國作為一個發(fā)展中大國，國民經(jīng)濟的二元結構特征尤為突出。第二，中國農(nóng)村勞動力資源豐富是經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，因而勞動力供給是充分的。第三，中國是一個發(fā)展中的國家，資本短缺是經(jīng)濟發(fā)展的一個主要約束因素，資本需求與資本供給之間的矛盾將在一個很長的時間持續(xù)。

在傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門的關系方面，劉易斯在二元經(jīng)濟的論述中指出“在以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎的農(nóng)業(yè)國家中，情況迥然不同。我們知道在小農(nóng)經(jīng)濟中，如果有關農(nóng)民的問題為人關注，如果農(nóng)業(yè)的服務體系，農(nóng)業(yè)的信貸制度、道路、水的供應等的基礎設施被提供出來，那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率就會迅速提高。然而我們知道，在缺乏這些措施時，農(nóng)業(yè)有停滯的趨向；我們也知道，僅僅極少數(shù)國家已經(jīng)采取了這些措施。如果資本主義部門與農(nóng)業(yè)部門進行貿易（例如，為取得食物、原料和市場而依賴于貿易），那么貿易的擴大在農(nóng)業(yè)部門蕭條時將受到威脅，因為這樣促使貿易條件對資本主義部門不利。實際上，小農(nóng)經(jīng)濟增長的失敗很可能是抑制世界上絕大多數(shù)不發(fā)達國家工業(yè)部門擴大的主要原因”。這里我們看到了劉易斯對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的重視，但這種重視是從它對現(xiàn)代部門形成及成長的重大制約作用出發(fā)的，原則上還是視傳統(tǒng)部門為經(jīng)濟發(fā)展中的落后一級，這與中國的情況有很大的差距。

中國是世界上農(nóng)業(yè)文明最悠久的國家，農(nóng)業(yè)部門在“經(jīng)濟現(xiàn)代化”過程中具有特殊意義。其一，農(nóng)業(yè)迄今仍是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)業(yè)部門是現(xiàn)代部門的主要原料提供者。其二，農(nóng)業(yè)部門構成現(xiàn)代部門最重要的市場，沒有農(nóng)業(yè)市場，現(xiàn)代部門的發(fā)展就要受到極大的制約。其三，農(nóng)業(yè)部門利用大量勞動力，與少量的資本和適當?shù)募夹g相結合形成的勞動力密集型生產(chǎn)方式，符合中國資源稟賦的低成本比較優(yōu)勢，對經(jīng)濟現(xiàn)代化具有獨特的作用?？梢?，農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代部門相互關系的主要方面不是對立，而是互補互動。一方面，農(nóng)業(yè)在為現(xiàn)代部門提供原料和資本的同時，也接受現(xiàn)代部門影響，從現(xiàn)代部門發(fā)展中得到源源不斷的技術和設備，可以在極大范圍內提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與實現(xiàn)自身現(xiàn)代化，從而成為經(jīng)濟現(xiàn)代化不可缺少的基本因素；另一方面，現(xiàn)代部門只有在農(nóng)業(yè)部門繁榮的基礎上才可能進一步發(fā)展壯大。這進一步說明中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的途徑不是單維的，即簡單地用現(xiàn)代部門取代農(nóng)業(yè)部門，而應該通過有效的傳導機制—加速農(nóng)業(yè)部門的現(xiàn)代化來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代部門的協(xié)調發(fā)展。

就收入分配差距而言，二元經(jīng)濟論認為，因為勞動者有無限的勞動供給，僅僅只得到一個不變的維持生存狀態(tài)的工資水平，因而勞動力轉移所增加的收入主要是由資本所有者和企業(yè)家作為剩余占有。但沒有指出現(xiàn)代部門與農(nóng)業(yè)部門勞動者之間的收入差別問題，并假定工農(nóng)業(yè)兩部門的實際勞動工資是相等的。這個假定與現(xiàn)實不符。在發(fā)展中國家，現(xiàn)代部門的工資比農(nóng)業(yè)部門的工資普遍要高。在勞動力轉移過程中，由于現(xiàn)代部門的工資比農(nóng)業(yè)部門工資高，因此，城市居民的收入就比農(nóng)村居民收入增長得快，從而，收入分配將向城市居民傾斜。這就是說，不僅資本家階級從經(jīng)濟增長中獲得更大的好處，而且現(xiàn)代部門工人和城市居民也可以獲得比農(nóng)民更多的收入，結果收入分配越來越不均。

事實上，劉易斯本人并不認為二元經(jīng)濟論的結論，即二元結構最終轉變?yōu)楝F(xiàn)代一元結構適用于所有國家。從劉易斯發(fā)表《二元經(jīng)濟論》以后的若干論文的變化來看，似乎可以認為，隨著時間的推移，劉易斯本人對二元經(jīng)濟論模型的適用范圍加上了愈來愈多的限制條件。1979年，劉易斯在《再論二元經(jīng)濟》的論文中，就“許多作者對于過去20年來，不發(fā)達國家現(xiàn)代部門的迅速擴張，沒有通過‘利潤滲透’導致傳統(tǒng)部門的同樣繁榮感到驚奇和失望”的回答中，明確指明“事實上，沒有理由期望傳統(tǒng)部門總是從現(xiàn)代部門的擴張中獲益；經(jīng)濟系統(tǒng)中既有使傳統(tǒng)部門受益的力量，也有使其受到損害的因素。因而最后的結果，在不同的情況下大相徑庭”。而二元經(jīng)濟論模型的結論，即二元成功地轉化為現(xiàn)代部門的一元，是在排除這些限定條件的前提下才得以成立的。對于中國而言，恰恰是處在這些被排除的條件（及不被考慮的因素）下進行傳統(tǒng)部門向現(xiàn)代部門的轉化進程的。由此可見，對二元經(jīng)濟論要有全面的理解，既不能不管具體情況隨意照搬和套用某種理論或以國外經(jīng)驗為公理，也不能不顧理論所設立的一系列前提條件而任意引用。若如此，既能造成對二元經(jīng)濟論理論本身的歪曲，又會對一個國家經(jīng)濟發(fā)展的理論認識和政策選擇造成災難性后果。另一方面，必須特別強調的是，中國的二元結構問題在理論和實踐上具有特殊的復雜性，既包括二元結構轉化中迫切需要解決的勞動力轉移問題，又涉及全面解決社會經(jīng)濟各方面協(xié)調發(fā)展的問題。從這個意義上說，二元經(jīng)濟論對于中國的實際缺乏一定的針對性，因此，二元經(jīng)濟論并不能成為指導、分析中國從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡的完整和惟一的理論工具，正確的選擇就是基于中國現(xiàn)實，充分吸收二元經(jīng)濟論關于向現(xiàn)代經(jīng)濟結構轉換理論的科學成分和可貴的思想資源，從總體上把握社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，為下一步的現(xiàn)代化發(fā)展提供理論、戰(zhàn)略的準備。

三、中國公共分配的二元結構

中國二元經(jīng)濟結構的產(chǎn)生，是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結果，同時它的長期存在又是社會生產(chǎn)力還比較落后的重要表現(xiàn)。中國在工業(yè)化初期為了實施趕超戰(zhàn)略，受“工業(yè)偏好”思想認識的支配，對城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民和農(nóng)民實行不同的資源傾斜政策。國家的資源配置在工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間嚴重不均，長期過度傾斜于工業(yè)，對農(nóng)業(yè)公共投資嚴重不足，支農(nóng)支出比重持續(xù)下降，導致農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴重滯后于工業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)在城市工業(yè)工資大大超過農(nóng)業(yè)工資，造成了資本利潤率大大下降，難以構成劉易斯所謂的經(jīng)濟增長源泉。同時，在公共產(chǎn)品提供方面出現(xiàn)了嚴重的公共產(chǎn)品供給的城市化傾向，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重不足和滯后。

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度的差別主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的資金投入或成本分攤制度上。自70年代末80年代初期以來，由于制度的解體，我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給主體缺失，但在之后的經(jīng)濟快速發(fā)展時期，卻始終沒有建立起公共產(chǎn)品的正常供給制度。中央政府主要以純公共產(chǎn)品的供給為主，由于農(nóng)村社區(qū)的邊緣性、生產(chǎn)的分散性及公共產(chǎn)品受益的區(qū)域性，這類物品和服務對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展的直接效用并不大；地方政府作為準公共產(chǎn)品的供給主體也沒有相應地承擔起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任，而是按照“公共產(chǎn)品的受益原則”將公共產(chǎn)品供給的責任層層下推，大部分的準公共產(chǎn)品，特別是“軟”公共產(chǎn)品或者不能有效提供，或者最后由農(nóng)民自己承擔。這種農(nóng)村個人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品關系的模糊與顛倒是中國農(nóng)民負擔過重的主要原因之一。具體表現(xiàn)在最主要的地區(qū)性公共產(chǎn)品供給，如義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、水利設施、道路交通等實質上實行的是農(nóng)村地區(qū)“自給自足”的政策。相比之下，城市公共產(chǎn)品由中央和各級地方政府提供。以義務教育財政投入為例，現(xiàn)行《義務教育法》對實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資的投入責任，即中央、省、市和縣級政府各應承擔多少、怎么承擔，表述籠統(tǒng)，難以進行操作。同時，義務教育籌資地方化的機制和地方政府自身財政收入?yún)T乏的情況，必然造成不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務教育的條件、水平和質量的巨大差距，且有擴大趨勢。20年來，農(nóng)村中小學主要依靠農(nóng)民負擔的農(nóng)業(yè)稅、教育費附加、教育集資維持運轉，鄉(xiāng)村兩級政府承擔了絕大部分的義務教育投入，中央和省級政府承擔的責任很少，造成了農(nóng)村教育水平的停滯甚至倒退。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的一項調查，農(nóng)村義務教育資金的投資比例中，中央政府只負擔2%，省和地區(qū)負擔11%，縣和縣級市負擔9.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78.2%.財力最薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了占全國義務教育學生人數(shù)2/3以上的農(nóng)村義務教育投入，已不堪重負。

從對農(nóng)村公共產(chǎn)品總體投入情況看，改革開放以來財政農(nóng)業(yè)支出占財政支出的總體比重是較低的，如果剔除水利氣象等事業(yè)費支出，農(nóng)村投入只占財政支出的3%左右。從財政投入的結構看，財政對農(nóng)村的支出主要提供支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水平氣象等部門的事業(yè)費和基本建設支出，這兩項一般都占到94%左右，農(nóng)業(yè)科技三項費用所占比重不到一個百分點，而這一部分更能有效地為私人產(chǎn)品帶來邊際產(chǎn)出增加。即便如此，有限的財政支農(nóng)資金也還不能完全到位。聯(lián)合國糧農(nóng)組織曾要求廣大發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)研究的投資從1980—1999年每年應增加8%，投資份額應占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6%左右，我國實際上遠沒有達到聯(lián)合國的最低要求；與發(fā)展中國家相比較，發(fā)展中國家對農(nóng)村基礎設施的投入的一般水平為10%左右，而我國只有3%左右。近年來我國政府加大了對農(nóng)業(yè)的投入，但力度仍顯不夠。在財政經(jīng)濟狀況明顯轉好的情況下，每年財政對農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發(fā)展中國家也算是很低的。財政對農(nóng)業(yè)投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%—8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入，則這一比例更低，僅4%—5%之間，這種投入力度對于增強農(nóng)業(yè)基礎地位，提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力顯然是不夠的。

四、財政支出結構調整的著力點

1根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段，適時調整公共資源在城鄉(xiāng)之間的分配格局

著名經(jīng)濟學家錢納里和賽爾昆根據(jù)100多個發(fā)達國家與發(fā)展中國家20年經(jīng)濟變動的長期趨勢，得出各國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)結構趨同性理論，指出人均GDP在300—1200美元之間是國民經(jīng)濟結構迅速發(fā)展變化的階段，這個階段正好也是一國從傳統(tǒng)狀態(tài)向現(xiàn)代化過渡的經(jīng)濟成長時期。中國的經(jīng)濟發(fā)展已進入工業(yè)化中期階段。在這一階段，國民經(jīng)濟結構將發(fā)生迅速變化，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的發(fā)展要素主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是世界各國經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。這一時期城鄉(xiāng)關系的基本特征是，農(nóng)業(yè)不再替工業(yè)發(fā)展提供積累，工業(yè)依靠自身實現(xiàn)的積累加速增長，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展?？梢?，工業(yè)化進入中期階段后，將是城鄉(xiāng)關系開始改善和調整的最重要時期，亟需采取可行的措施，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，走城鄉(xiāng)互動、互促的協(xié)調發(fā)展道路，消除公共分配的二元結構，加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護，合理調整和規(guī)范財政資源和國民收入在城鄉(xiāng)之間的分配格局，促進工農(nóng)業(yè)平等發(fā)展和加速工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

2重視對農(nóng)業(yè)的財政投入，確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長

增加政府農(nóng)業(yè)投入的關鍵是要形成完善的、有法可依的投入體系，從體制上保障農(nóng)業(yè)投入的逐步提高。世界農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗證明，公共政府財政農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有極為重要的作用。一般而論，政府的農(nóng)業(yè)投入是與整個經(jīng)濟增長同步的，英國經(jīng)濟學家簡。莫利特在分析了世界上88個國家的農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的關系后得出了這樣一條結論：人均收入每增加1%，農(nóng)產(chǎn)品總值中再投入農(nóng)業(yè)的比例應增長0.25%，農(nóng)業(yè)才能穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產(chǎn)業(yè)，維系農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，首要條件是農(nóng)業(yè)有良好的內部環(huán)境和外部環(huán)境，其內部環(huán)境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，廣泛應用的農(nóng)業(yè)科技等；外部環(huán)境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善、農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建立與完善、農(nóng)業(yè)保險制度的建立與完善、農(nóng)業(yè)稅收制度的完善等，而創(chuàng)建良好的農(nóng)業(yè)內部環(huán)境與外部環(huán)境重在公共財政投入。近年來，國家財政支農(nóng)支出雖然有了較大幅度的增長，但仍低于財政總支出的增長，財政支農(nóng)支出的比重仍在下降。為此，在城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)階段，公共財政投入應當堅持面向農(nóng)村，注重擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，一方面，把增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入作為調整國民收入分配結構的重要方向，加大財政支農(nóng)資金的投入力度，提高財政支農(nóng)資金占財政總支出的比例，逐步建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的內在機制；另一方面，要注意保持投入的可持續(xù)性。

3優(yōu)化財政支農(nóng)資金結構，建立公共財政支農(nóng)資源配置新體系

公共財政對農(nóng)業(yè)的投入結構集中反映出財政資金在農(nóng)業(yè)支出中的分配構成，體現(xiàn)了公共財政對農(nóng)業(yè)的投入重點和投入方向，是財政支農(nóng)政策的組成部分。不斷優(yōu)化財政支農(nóng)資金投入結構也是提高公共財政農(nóng)業(yè)投入效率的主要途徑。

（1）有效安排農(nóng)業(yè)基礎設施投資。農(nóng)村基礎設施是農(nóng)村公共品的重要內容，是促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的重要基礎。農(nóng)村公路、電力和通訊等基礎設施的公共投資是提高農(nóng)民收入、減少貧困和地區(qū)不均等的戰(zhàn)略之一，是提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和綜合效益的重要舉措。同時也有利于拓展農(nóng)民的就業(yè)空間，降低農(nóng)民生產(chǎn)、生活的成本與風險。目前，我國農(nóng)村基礎設施建設面臨的突出問題是，農(nóng)村基礎設施建設同全國性、區(qū)域性重大基礎設施建設配套性差，農(nóng)村中小型基礎設施建設尤其成為薄弱環(huán)節(jié)。從韓國“新農(nóng)村運動”的經(jīng)驗和近年來我國加強農(nóng)村中小型基礎設施建設的成效看，在“十一五”期間，要注意加強同國家或跨區(qū)域重大基礎設施相配套的農(nóng)村基礎設施建設，并將加強農(nóng)村中小型基礎設施建設，作為加強財政支農(nóng)的重點。在具體實施時，既應該統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展及其對中小型基礎設施需求的變化趨勢，注意有彈性地篩選出不同階段、不同地區(qū)增加農(nóng)村中小型基礎設施建設的重點和優(yōu)先順序，又要建立基礎設施的績效評價機制，加強項目管理和對建設過程的多方位監(jiān)督。

（2）重視農(nóng)村人力資本質量，明確各級政府義務教育的投資責任。我國義務教育發(fā)展的嚴重失衡是義務教育經(jīng)費籌措方式的弊端造成的，要從根本上解決全國義務教育的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距問題，必須在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府義務教育公共投資中，重點強化中央和省級政府的投資責任，改變當前這兩級政府在義務教育公共投資中比例過低的狀況。國家要制定義務教育最低財政標準，對低于財政標準的縣鄉(xiāng)，由中央和省級財政自上而下地通過建立規(guī)范化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持，以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力，提高中央和省級政府對義務教育的財政供給水平。

（3）加強財政支農(nóng)資源整合，提高農(nóng)業(yè)財政政策績效。當前，國家財政用于農(nóng)業(yè)的資金結構不合理，農(nóng)民直接受益的資金比重不高。農(nóng)民直接受益或者說農(nóng)民得益較多的財政支出主要是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費和農(nóng)村救濟費。這三項支出的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%.為了確保財政支農(nóng)資源的有效利用，需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政資金結構，改進農(nóng)業(yè)財政資金的管理體制，加強部門整合、資源整合和項目整合，突出重點，加大向農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、關鍵領域、重點項目的傾斜支持力度。

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