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摘要：低保標準偏低、資金短缺、管理制度不健全是實施農(nóng)村低保制度面臨的主要問題。需要通過提高保障標準、豐富保障方式、拓寬資金渠道、完善基礎(chǔ)管理等措施完善這一制度。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：社會保障；農(nóng)村低保；財政支出

2007年，我國全面實施農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度的建立與實施對全面推進農(nóng)村扶貧事業(yè)，保證農(nóng)村困難群體的基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和長治久安，加速推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。盡管農(nóng)村低保制度的起點較低，但由于保障人口基數(shù)大、歷史欠賬多、各地經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政狀況差異巨大，全面實施這一制度仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村實施最低生活保障的現(xiàn)狀

(一)保障標準低、區(qū)域間差異大。一是現(xiàn)行農(nóng)村低保標準只是生活保障標準，遠非發(fā)展保障標準。現(xiàn)行農(nóng)村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況，適時、適度進行調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。二是城鄉(xiāng)之間低保標準和實際支出水平差異懸殊。2007年，民政部第三季度的民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國農(nóng)村低保平均標準為70.9元／人·年，而城市低保平均標準為179.2元／人·年，農(nóng)村低保標準僅相當于城市低保標準的39.5％。同期農(nóng)村低保月人均支出水平為30元，而城市低保月人均支出水平為95元，農(nóng)村低保實際支出水平只相當于城市低保實際支出的31.5％。當季全國財政用于農(nóng)村低保的月支出為8.8億元，用于城市低保的月支出為23億元，農(nóng)村低保財政支出僅相當于城市低保財政支出的38.2％。2007年，中央財政用于社會保障的支出高達2017億元，其中用于農(nóng)村低保的財政支出只有30億元，僅占中央財政社會保障支出的1.5％。加上農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助支出的127億元，農(nóng)村社保支出也只占中央財政社保支出的7.7％。如果考慮到許多地方還為城市低保對象提供的醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)培訓等福利，城鄉(xiāng)低保之間的實際差異會更大。三是地區(qū)間低保標準的差異較大。截止到2007年6月底，全國農(nóng)村低保年標準均為857元／人·年，最低的甘肅省只有600元／人·年，最高的上海市為2560元／人·年。在實施農(nóng)村低保制度的23個省份中，平均補助水平僅為月人均35.4元，其中，東部省份平均50.9元，中部省份平均25.3元，西部省份平均25.5元。從民政部公布的2007年第二季度農(nóng)村低保補助標準來看，最高的廣東省佛山市南海區(qū)是每人每月320元，而最低的云南省昆明市東川區(qū)每人每月僅8元，相差40倍。

(二)潛在保障對象眾多、脫貧難度大。一是農(nóng)村低保的潛在對象數(shù)量巨大。目前，農(nóng)村低保的基本對象是各地收入水平低于絕對貧困線以下的農(nóng)村居民，其范圍大體相當于全國農(nóng)村貧困人口。根據(jù)全國扶貧辦的統(tǒng)計，截止到2006年底，全國年人均收入低于683元的農(nóng)村絕對貧困人口有2148萬人，全國年均低于924元的低收入農(nóng)村人口有3550萬人。如果將現(xiàn)行的農(nóng)村低保標準提高到足以保障農(nóng)村居民的基本發(fā)展需要(大約年人均收入為1200元)，則農(nóng)村低保對象將增加到8000萬人。二是農(nóng)村低保對象基數(shù)增長很快。近年來，隨著各地陸續(xù)調(diào)整農(nóng)村低保標準及落實“應(yīng)保盡保”的要求，享受低保的農(nóng)村人口數(shù)量迅速增加。2001年，全國農(nóng)村低保對象僅有304.6萬人，到2006年已增加到1509.1萬人，到2007年第三季度則迅速上升到2781.3萬人，大約占農(nóng)村戶籍人口的3.7％，已突破了民政部最初預計的3.5％的底線。三是農(nóng)村低保對象的脫困難度大。目前，在全國低保對象中，有約1／5為五保戶，1／3強為殘疾人口，超過1／4的人口居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區(qū)，即大約有50％的低保對象難以通過開發(fā)式扶貧和提高就業(yè)技能實現(xiàn)脫困，需要政府長期保障其基本生活。約25％的貧困人口需要通過投資高昂的移民安置才能從根本上解決貧困問題。從新進入貧困線的人口結(jié)構(gòu)看，因病致貧是農(nóng)村貧困的首位因素，以遼寧為例，全省因病致貧的農(nóng)村人口占農(nóng)村低保對象的37％。

二、實施農(nóng)村最低生活保障制度的難點

(一)用于農(nóng)村最低生活保障的財政支出給各級財政造成巨大壓力。第一，地方財政資金壓力遠高于中央財政。為調(diào)動地方財政的積極性，防止出現(xiàn)地方定標準、中央出資金的問題，現(xiàn)行農(nóng)村低保資金籌集方案采取以地方為主、中央給予專項補貼的辦法。2007年，中央財政的專項補助資金大約占農(nóng)村低保資金的30％。中央財政用于農(nóng)村低保的支出不到當年中央財政支出的千分之一。相比之下，農(nóng)村低保支出占地方財政支出的比例大約相當于中央財政的三倍。第二，縣鄉(xiāng)級財政支出壓力遠高于省級財政。目前，除福建、遼寧等少數(shù)省份實行農(nóng)村低保支出以省為主的資金籌集模式外，多數(shù)省區(qū)效法財政部采取分級負擔的辦法，由地方四級財政分擔農(nóng)村低保資金籌集任務(wù)。但由于地方財力主要集中在省地(市)兩級，縣鄉(xiāng)兩級財政總體上屬于“吃飯財政”，為了減輕農(nóng)民負擔，又不允許由村集體負擔部分低保支出，而社會捐贈收入數(shù)量極為有限。第三，欠發(fā)達地區(qū)財政支出的壓力尤為突出。我國經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政支出水平呈“東高西低”的特點，而農(nóng)村低保對象數(shù)量和低保支出金額則呈“東少西多”的特點。越是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，低保對象占人口的比例越高，財政低保支出金額越大，低保占財政支出的比例越高。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力緊張，實施城市低保尚有困難，要全額、全面保障面廣量大的農(nóng)村低保支出困難更大。一些地方已出現(xiàn)“以錢定救助標準”、擠占挪用低保資金及未將農(nóng)村低保列入地方預算等問題。(二)農(nóng)村低保甄別機制和管理方式不完善。第一，農(nóng)村低保對象不易確定。農(nóng)村低保對象是收入低于貧困線的農(nóng)民，但隨著農(nóng)村勞動力流動性增強和農(nóng)民收入來源日益多源化，如何準確識別農(nóng)村低保對象比較困難。而如何準確評估農(nóng)民實物收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本在操作上也有很大難度。因此，準確判斷農(nóng)村低保申請人是否符合受助條件已成為困擾農(nóng)村低保制度實施工作的一大難題。第二，難以防范低保制度實施過程中的“道德風險”和“逆向選擇”。隨著農(nóng)村低保制度的實施，一些地方開始出現(xiàn)子女不再負擔老人養(yǎng)老金，而將贍養(yǎng)責任推卸給地方政府的現(xiàn)象。一些農(nóng)村基層組織和基層干部囿于地方利益、個人利益的需要，或多或少地降低政策標準、擴大低?？谧樱?qū)⒃哂诘捅藴实摹拔灞艨凇币矚w入低保范圍以減輕自身負擔等，這些做法使享受農(nóng)村低保人員的數(shù)量大大增加。此外，如何有效避免農(nóng)村低保制度“養(yǎng)懶漢”是一個必須正視的問題。第三，農(nóng)村低保工作隊伍的激勵和約束機制尚不健全。農(nóng)村低保對象的識別與退出，低保對象扶助金額的確定，低保物資與服務(wù)的具體分配等農(nóng)村低保制度的實施都有賴于廣大農(nóng)村基層干部做大量扎實細致的工作。作為政府專項工作延伸，農(nóng)村基層干部為低保制度的普及和實施所付出的勞動也需要通過政府購買服務(wù)的方式加以激勵和補償。但目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費打入低保預算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施。很難避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數(shù)量及瞞報低保對象收入水平等問題。

三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策

(一)提高保障標準，完善保障方式。第一，拓寬保障范圍，提高保障標準，變生存保障為發(fā)展保障。目前，隨著我國綜合經(jīng)濟實力和政府財力的顯著提高，財政支出重點正逐步從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注社會民生。應(yīng)適時提高農(nóng)村低保支出標準，逐步將低保對象的就業(yè)培訓、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對財力暫時不足的地區(qū)，可根據(jù)財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農(nóng)村低保標準。第二，豐富保障方式，提高保障效果。為避免農(nóng)村低保對象將低保金挪做他用，要在現(xiàn)有以現(xiàn)金方式提供農(nóng)村扶助的基礎(chǔ)上，增加實物和消費券方式，以確保農(nóng)村低保支出不發(fā)生挪用現(xiàn)象。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及地區(qū)之間居民低保標準，逐步縮小購買力差距。政府應(yīng)針對居民的實際生存發(fā)展需要建立以實物量和標準服務(wù)為基礎(chǔ)的綜合要素標準，再根據(jù)各地的物價水平換算為當?shù)剞r(nóng)村低保的貨幣化參考標準。要切實按照基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化原則，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間低保標準的購買力差距，并以此為基礎(chǔ)核定城鄉(xiāng)間和地區(qū)間居民低保專項轉(zhuǎn)移支付額度。對低保標準高于參考標準的地區(qū)，原則上應(yīng)核減其農(nóng)村低保專項轉(zhuǎn)移支付額度并用于補助財力不足地區(qū)。第四，建立農(nóng)村低保標準調(diào)整機制，逐步提高保障水平。要建立指數(shù)化調(diào)整機制，根據(jù)物價變化，適時調(diào)整保障標準。在居民基本生活品價格上漲較快的年份，可根據(jù)實際情況加快調(diào)整頻率、縮短調(diào)整周期；要建立相關(guān)參數(shù)體系，根據(jù)恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)等相關(guān)參數(shù)逐步縮小低保對象與社會其他階層的收入和實際生活質(zhì)量差距；要穩(wěn)定并逐步提高農(nóng)村低保支出在財政支出中的比例，逐步提高農(nóng)村低保標準。

(二)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，完善低保負擔體制，確保農(nóng)村低保支出足額到位。第一，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、確保農(nóng)村低保支出。資金保障是實施農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵，為此，各級政府既要充分利用財政收入的增量資金逐步增加農(nóng)村低保投人，還要站在全面構(gòu)建和諧社會和大力推進新農(nóng)村建設(shè)的高度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮各類樓堂館所及超標準城市建設(shè)項目，集中必要的財力物力用于農(nóng)村低保支出。要進一步整合扶貧資金、農(nóng)村低保資金、農(nóng)村社會建設(shè)資金，提高資金使用效率。各級財政部門在安排預算時應(yīng)將農(nóng)村低保支出足額編列入預算，人大、審計等有關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)村低保支出的監(jiān)督和審計力度。第二，拓寬低保資金渠道，吸引社會力量參與農(nóng)村低保服務(wù)。建立健全社會捐贈制度，對提供農(nóng)村低保捐贈的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠。在農(nóng)村大力開展針對低保對象的各類志愿活動，向農(nóng)村低保對象提供各類急需的科技、教育、文化、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)服務(wù)，并實行服務(wù)費用減免優(yōu)惠。大力開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、單位與低保對象之間的對口幫扶。在社會福利彩票收益中提取一定比例資金用于農(nóng)村低保。第三，合理劃分各級財政農(nóng)村低保費用支出責任。要從各地低保支出資金需求和實際財力出發(fā)，兼顧財政在城鄉(xiāng)居民低保支出之間的平衡，重新設(shè)計各級財政間農(nóng)村低保的財政負擔比例。適當提高中央政府負擔農(nóng)村低保支出的比例，待政府間轉(zhuǎn)移支付逐步以非專項轉(zhuǎn)移支付為主后改為以地方財政負擔為主。取消縣鄉(xiāng)兩級財政的農(nóng)村低保資金承擔義務(wù)，逐步形成以省市為主、中央補助、社會各界參與的農(nóng)村低保支出負擔的新格局。第四，增加專項轉(zhuǎn)移支付，切實提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村低保支出的資金保障水平。由于中西部地區(qū)農(nóng)村低保對象多、地方財力弱、實施農(nóng)村低保的難度大，中央財政和省級財政有必要增加農(nóng)村低保專項轉(zhuǎn)移支付額度，并重點向中西部地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，根據(jù)地方財力的實力情況，確定不同的專項轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

(三)完善農(nóng)村低保甄別和管理方式。第一，進一步完善農(nóng)村低保對象甄別機制。要建立簡便有效的農(nóng)民實物收入、勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和贈予性收入申報評估制度和相關(guān)評估標準，提高對農(nóng)民實際收入的評估準確性，并切實降低調(diào)查成本。要建立農(nóng)民財產(chǎn)和農(nóng)民消費評估制度及評估標準，對財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過標準的農(nóng)民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。要進一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無故未履行義務(wù)而進入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村低保，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進行追索。要建立健全農(nóng)村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開內(nèi)容，加強群眾監(jiān)督。第二，完善監(jiān)管制度，防范道德風險。要進一步通過優(yōu)化農(nóng)村低保工作流程、明確相關(guān)業(yè)務(wù)工作標準，實現(xiàn)農(nóng)村低保工作的規(guī)范化、標準化。要進一步加強農(nóng)村低保工作的社會監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，加大對相關(guān)違法違紀行為的查處力度。要將農(nóng)村低保工作列入農(nóng)村基層組織的政績考核指標體制，定期開展農(nóng)村低保工作滿意度調(diào)查，切實加強群眾監(jiān)督。第三，加強工作人員物質(zhì)保障，提高管理水平。要切實解決農(nóng)村低保工作的機構(gòu)、人員、編制、工作經(jīng)費等實際問題，農(nóng)村低保工作經(jīng)費應(yīng)足額列入相關(guān)預算。要大力加強農(nóng)村社會保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓，切實提高農(nóng)村低保工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。要結(jié)合農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村低保管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，運用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村低保的工作效率和信息傳輸速度。