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摘要：低保標(biāo)準(zhǔn)偏低、資金短缺、管理制度不健全是實(shí)施農(nóng)村低保制度面臨的主要問(wèn)題。需要通過(guò)提高保障標(biāo)準(zhǔn)、豐富保障方式、拓寬資金渠道、完善基礎(chǔ)管理等措施完善這一制度。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；農(nóng)村低保；財(cái)政支出

2007年，我國(guó)全面實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度的建立與實(shí)施對(duì)全面推進(jìn)農(nóng)村扶貧事業(yè)，保證農(nóng)村困難群體的基本生活，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，加速推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。盡管農(nóng)村低保制度的起點(diǎn)較低，但由于保障人口基數(shù)大、歷史欠賬多、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政狀況差異巨大，全面實(shí)施這一制度仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村實(shí)施最低生活保障的現(xiàn)狀

(一)保障標(biāo)準(zhǔn)低、區(qū)域間差異大。一是現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)只是生活保障標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)非發(fā)展保障標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級(jí)以上地方政府按維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價(jià)水平變化等情況，適時(shí)、適度進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。二是城鄉(xiāng)之間低保標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際支出水平差異懸殊。2007年，民政部第三季度的民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為70.9元／人·年，而城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為179.2元／人·年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于城市低保標(biāo)準(zhǔn)的39.5％。同期農(nóng)村低保月人均支出水平為30元，而城市低保月人均支出水平為95元，農(nóng)村低保實(shí)際支出水平只相當(dāng)于城市低保實(shí)際支出的31.5％。當(dāng)季全國(guó)財(cái)政用于農(nóng)村低保的月支出為8.8億元，用于城市低保的月支出為23億元，農(nóng)村低保財(cái)政支出僅相當(dāng)于城市低保財(cái)政支出的38.2％。2007年，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出高達(dá)2017億元，其中用于農(nóng)村低保的財(cái)政支出只有30億元，僅占中央財(cái)政社會(huì)保障支出的1.5％。加上農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助支出的127億元，農(nóng)村社保支出也只占中央財(cái)政社保支出的7.7％。如果考慮到許多地方還為城市低保對(duì)象提供的醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)培訓(xùn)等福利，城鄉(xiāng)低保之間的實(shí)際差異會(huì)更大。三是地區(qū)間低保標(biāo)準(zhǔn)的差異較大。截止到2007年6月底，全國(guó)農(nóng)村低保年標(biāo)準(zhǔn)均為857元／人·年，最低的甘肅省只有600元／人·年，最高的上海市為2560元／人·年。在實(shí)施農(nóng)村低保制度的23個(gè)省份中，平均補(bǔ)助水平僅為月人均35.4元，其中，東部省份平均50.9元，中部省份平均25.3元，西部省份平均25.5元。從民政部公布的2007年第二季度農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，最高的廣東省佛山市南海區(qū)是每人每月320元，而最低的云南省昆明市東川區(qū)每人每月僅8元，相差40倍。

(二)潛在保障對(duì)象眾多、脫貧難度大。一是農(nóng)村低保的潛在對(duì)象數(shù)量巨大。目前，農(nóng)村低保的基本對(duì)象是各地收入水平低于絕對(duì)貧困線以下的農(nóng)村居民，其范圍大體相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村貧困人口。根據(jù)全國(guó)扶貧辦的統(tǒng)計(jì)，截止到2006年底，全國(guó)年人均收入低于683元的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口有2148萬(wàn)人，全國(guó)年均低于924元的低收入農(nóng)村人口有3550萬(wàn)人。如果將現(xiàn)行的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到足以保障農(nóng)村居民的基本發(fā)展需要(大約年人均收入為1200元)，則農(nóng)村低保對(duì)象將增加到8000萬(wàn)人。二是農(nóng)村低保對(duì)象基數(shù)增長(zhǎng)很快。近年來(lái)，隨著各地陸續(xù)調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及落實(shí)“應(yīng)保盡?！钡囊?，享受低保的農(nóng)村人口數(shù)量迅速增加。2001年，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象僅有304.6萬(wàn)人，到2006年已增加到1509.1萬(wàn)人，到2007年第三季度則迅速上升到2781.3萬(wàn)人，大約占農(nóng)村戶籍人口的3.7％，已突破了民政部最初預(yù)計(jì)的3.5％的底線。三是農(nóng)村低保對(duì)象的脫困難度大。目前，在全國(guó)低保對(duì)象中，有約1／5為五保戶，1／3強(qiáng)為殘疾人口，超過(guò)1／4的人口居住在不適宜人類(lèi)生存、條件惡劣的地區(qū)，即大約有50％的低保對(duì)象難以通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧和提高就業(yè)技能實(shí)現(xiàn)脫困，需要政府長(zhǎng)期保障其基本生活。約25％的貧困人口需要通過(guò)投資高昂的移民安置才能從根本上解決貧困問(wèn)題。從新進(jìn)入貧困線的人口結(jié)構(gòu)看，因病致貧是農(nóng)村貧困的首位因素，以遼寧為例，全省因病致貧的農(nóng)村人口占農(nóng)村低保對(duì)象的37％。

二、實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的難點(diǎn)

(一)用于農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政支出給各級(jí)財(cái)政造成巨大壓力。第一，地方財(cái)政資金壓力遠(yuǎn)高于中央財(cái)政。為調(diào)動(dòng)地方財(cái)政的積極性，防止出現(xiàn)地方定標(biāo)準(zhǔn)、中央出資金的問(wèn)題，現(xiàn)行農(nóng)村低保資金籌集方案采取以地方為主、中央給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的辦法。2007年，中央財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金大約占農(nóng)村低保資金的30％。中央財(cái)政用于農(nóng)村低保的支出不到當(dāng)年中央財(cái)政支出的千分之一。相比之下，農(nóng)村低保支出占地方財(cái)政支出的比例大約相當(dāng)于中央財(cái)政的三倍。第二，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出壓力遠(yuǎn)高于省級(jí)財(cái)政。目前，除福建、遼寧等少數(shù)省份實(shí)行農(nóng)村低保支出以省為主的資金籌集模式外，多數(shù)省區(qū)效法財(cái)政部采取分級(jí)負(fù)擔(dān)的辦法，由地方四級(jí)財(cái)政分擔(dān)農(nóng)村低保資金籌集任務(wù)。但由于地方財(cái)力主要集中在省地(市)兩級(jí)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政總體上屬于“吃飯財(cái)政”，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又不允許由村集體負(fù)擔(dān)部分低保支出，而社會(huì)捐贈(zèng)收入數(shù)量極為有限。第三，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出的壓力尤為突出。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政支出水平呈“東高西低”的特點(diǎn)，而農(nóng)村低保對(duì)象數(shù)量和低保支出金額則呈“東少西多”的特點(diǎn)。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，低保對(duì)象占人口的比例越高，財(cái)政低保支出金額越大，低保占財(cái)政支出的比例越高。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力緊張，實(shí)施城市低保尚有困難，要全額、全面保障面廣量大的農(nóng)村低保支出困難更大。一些地方已出現(xiàn)“以錢(qián)定救助標(biāo)準(zhǔn)”、擠占挪用低保資金及未將農(nóng)村低保列入地方預(yù)算等問(wèn)題。(二)農(nóng)村低保甄別機(jī)制和管理方式不完善。第一，農(nóng)村低保對(duì)象不易確定。農(nóng)村低保對(duì)象是收入低于貧困線的農(nóng)民，但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性增強(qiáng)和農(nóng)民收入來(lái)源日益多源化，如何準(zhǔn)確識(shí)別農(nóng)村低保對(duì)象比較困難。而如何準(zhǔn)確評(píng)估農(nóng)民實(shí)物收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本在操作上也有很大難度。因此，準(zhǔn)確判斷農(nóng)村低保申請(qǐng)人是否符合受助條件已成為困擾農(nóng)村低保制度實(shí)施工作的一大難題。第二，難以防范低保制度實(shí)施過(guò)程中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。隨著農(nóng)村低保制度的實(shí)施，一些地方開(kāi)始出現(xiàn)子女不再負(fù)擔(dān)老人養(yǎng)老金，而將贍養(yǎng)責(zé)任推卸給地方政府的現(xiàn)象。一些農(nóng)村基層組織和基層干部囿于地方利益、個(gè)人利益的需要，或多或少地降低政策標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低?？谧樱?qū)⒃哂诘捅?biāo)準(zhǔn)的“五保戶口”也歸入低保范圍以減輕自身負(fù)擔(dān)等，這些做法使享受農(nóng)村低保人員的數(shù)量大大增加。此外，如何有效避免農(nóng)村低保制度“養(yǎng)懶漢”是一個(gè)必須正視的問(wèn)題。第三，農(nóng)村低保工作隊(duì)伍的激勵(lì)和約束機(jī)制尚不健全。農(nóng)村低保對(duì)象的識(shí)別與退出，低保對(duì)象扶助金額的確定，低保物資與服務(wù)的具體分配等農(nóng)村低保制度的實(shí)施都有賴于廣大農(nóng)村基層干部做大量扎實(shí)細(xì)致的工作。作為政府專(zhuān)項(xiàng)工作延伸，農(nóng)村基層干部為低保制度的普及和實(shí)施所付出的勞動(dòng)也需要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式加以激勵(lì)和補(bǔ)償。但目前由于地方財(cái)力所限，許多地方都沒(méi)有將低保工作經(jīng)費(fèi)打入低保預(yù)算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施。很難避免基層干部在實(shí)際操作中照顧親朋好友或有意多報(bào)低保對(duì)象數(shù)量及瞞報(bào)低保對(duì)象收入水平等問(wèn)題。

三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策

(一)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，完善保障方式。第一，拓寬保障范圍，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，變生存保障為發(fā)展保障。目前，隨著我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府財(cái)力的顯著提高，財(cái)政支出重點(diǎn)正逐步從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注社會(huì)民生。應(yīng)適時(shí)提高農(nóng)村低保支出標(biāo)準(zhǔn)，逐步將低保對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對(duì)財(cái)力暫時(shí)不足的地區(qū)，可根據(jù)財(cái)力和其他條件先易后難、突出重點(diǎn)、分階段提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。第二，豐富保障方式，提高保障效果。為避免農(nóng)村低保對(duì)象將低保金挪做他用，要在現(xiàn)有以現(xiàn)金方式提供農(nóng)村扶助的基礎(chǔ)上，增加實(shí)物和消費(fèi)券方式，以確保農(nóng)村低保支出不發(fā)生挪用現(xiàn)象。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及地區(qū)之間居民低保標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小購(gòu)買(mǎi)力差距。政府應(yīng)針對(duì)居民的實(shí)際生存發(fā)展需要建立以實(shí)物量和標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)為基礎(chǔ)的綜合要素標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)各地的物價(jià)水平換算為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保的貨幣化參考標(biāo)準(zhǔn)。要切實(shí)按照基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化原則，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間低保標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)買(mǎi)力差距，并以此為基礎(chǔ)核定城鄉(xiāng)間和地區(qū)間居民低保專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度。對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)高于參考標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，原則上應(yīng)核減其農(nóng)村低保專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度并用于補(bǔ)助財(cái)力不足地區(qū)。第四，建立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，逐步提高保障水平。要建立指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，根據(jù)物價(jià)變化，適時(shí)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。在居民基本生活品價(jià)格上漲較快的年份，可根據(jù)實(shí)際情況加快調(diào)整頻率、縮短調(diào)整周期；要建立相關(guān)參數(shù)體系，根據(jù)恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)等相關(guān)參數(shù)逐步縮小低保對(duì)象與社會(huì)其他階層的收入和實(shí)際生活質(zhì)量差距；要穩(wěn)定并逐步提高農(nóng)村低保支出在財(cái)政支出中的比例，逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

(二)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善低保負(fù)擔(dān)體制，確保農(nóng)村低保支出足額到位。第一，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、確保農(nóng)村低保支出。資金保障是實(shí)施農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵，為此，各級(jí)政府既要充分利用財(cái)政收入的增量資金逐步增加農(nóng)村低保投人，還要站在全面構(gòu)建和諧社會(huì)和大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的高度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮各類(lèi)樓堂館所及超標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)項(xiàng)目，集中必要的財(cái)力物力用于農(nóng)村低保支出。要進(jìn)一步整合扶貧資金、農(nóng)村低保資金、農(nóng)村社會(huì)建設(shè)資金，提高資金使用效率。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在安排預(yù)算時(shí)應(yīng)將農(nóng)村低保支出足額編列入預(yù)算，人大、審計(jì)等有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村低保支出的監(jiān)督和審計(jì)力度。第二，拓寬低保資金渠道，吸引社會(huì)力量參與農(nóng)村低保服務(wù)。建立健全社會(huì)捐贈(zèng)制度，對(duì)提供農(nóng)村低保捐贈(zèng)的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠。在農(nóng)村大力開(kāi)展針對(duì)低保對(duì)象的各類(lèi)志愿活動(dòng)，向農(nóng)村低保對(duì)象提供各類(lèi)急需的科技、教育、文化、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)服務(wù)，并實(shí)行服務(wù)費(fèi)用減免優(yōu)惠。大力開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、單位與低保對(duì)象之間的對(duì)口幫扶。在社會(huì)福利彩票收益中提取一定比例資金用于農(nóng)村低保。第三，合理劃分各級(jí)財(cái)政農(nóng)村低保費(fèi)用支出責(zé)任。要從各地低保支出資金需求和實(shí)際財(cái)力出發(fā)，兼顧財(cái)政在城鄉(xiāng)居民低保支出之間的平衡，重新設(shè)計(jì)各級(jí)財(cái)政間農(nóng)村低保的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。適當(dāng)提高中央政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保支出的比例，待政府間轉(zhuǎn)移支付逐步以非專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主后改為以地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。取消縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的農(nóng)村低保資金承擔(dān)義務(wù)，逐步形成以省市為主、中央補(bǔ)助、社會(huì)各界參與的農(nóng)村低保支出負(fù)擔(dān)的新格局。第四，增加專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，切實(shí)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保支出的資金保障水平。由于中西部地區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象多、地方財(cái)力弱、實(shí)施農(nóng)村低保的難度大，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政有必要增加農(nóng)村低保專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，并重點(diǎn)向中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，根據(jù)地方財(cái)力的實(shí)力情況，確定不同的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

(三)完善農(nóng)村低保甄別和管理方式。第一，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保對(duì)象甄別機(jī)制。要建立簡(jiǎn)便有效的農(nóng)民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈(zèng)予性收入申報(bào)評(píng)估制度和相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)農(nóng)民實(shí)際收入的評(píng)估準(zhǔn)確性，并切實(shí)降低調(diào)查成本。要建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民消費(fèi)評(píng)估制度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)也不能納入低保范圍。要進(jìn)一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對(duì)因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無(wú)故未履行義務(wù)而進(jìn)入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村低保，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進(jìn)行追索。要建立健全農(nóng)村低保對(duì)象及補(bǔ)助額度公示制度，并將其納入村務(wù)公開(kāi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。第二，完善監(jiān)管制度，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。要進(jìn)一步通過(guò)優(yōu)化農(nóng)村低保工作流程、明確相關(guān)業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的社會(huì)監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督，加大對(duì)相關(guān)違法違紀(jì)行為的查處力度。要將農(nóng)村低保工作列入農(nóng)村基層組織的政績(jī)考核指標(biāo)體制，定期開(kāi)展農(nóng)村低保工作滿意度調(diào)查，切實(shí)加強(qiáng)群眾監(jiān)督。第三，加強(qiáng)工作人員物質(zhì)保障，提高管理水平。要切實(shí)解決農(nóng)村低保工作的機(jī)構(gòu)、人員、編制、工作經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問(wèn)題，農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)足額列入相關(guān)預(yù)算。要大力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高農(nóng)村低保工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。要結(jié)合農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村低保管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，運(yùn)用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村低保的工作效率和信息傳輸速度。