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一、西方國家社會保障制度演變的新趨勢

1.從國家主義、新自由主義到公民社會模式

社會保障制度的國家主義，其實質(zhì)是國家包攬一切，包括社會保障責(zé)任。這種理念主張國家是社會保障的價值起點(diǎn)和實際承擔(dān)者，強(qiáng)調(diào)國家在社會財富再分配中的主導(dǎo)地位。國家主義可以有效實現(xiàn)社會保障的法律平等和公正，雖然在一定程度上導(dǎo)致政府和市場的責(zé)任邊界不夠清晰，但卻一直得到學(xué)界和西方國家的支持。新自由主義認(rèn)為社會保障責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)該是市場和勞動者個人，政府只有在家庭和自由競爭這兩個主要福利來源都失靈時才應(yīng)承擔(dān)暫時性扶助義務(wù)。這種理念主張削減社會福利，政府應(yīng)著力加強(qiáng)勞動崗位供給，實現(xiàn)貧困者的再就業(yè)，以工作代替福利。公民社會模式認(rèn)為國家應(yīng)承擔(dān)社會保障的主要責(zé)任，市場和個人也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這種理念主張走“第三條道路”，倡導(dǎo)國家權(quán)力的下放與分權(quán)，主張社會保障不能全部依靠市場和個人，但也反對國家對社會保障的包辦代替。

2.從“工作福利國家”到“能力建構(gòu)的福利國家”

上世紀(jì)80年代開始，英美等國鼓勵人們回到工作中，大力推行“工作福利”。然而隨著經(jīng)濟(jì)全球化和知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本和勞動力頻繁出現(xiàn)跨國界的流動，政府依國家權(quán)力調(diào)控勞動力市場和社會保障的能力不斷削弱，西方國家開始注重通過加大教育和培訓(xùn)投資實現(xiàn)勞動就業(yè)，采取通過提高勞動者素質(zhì)確保社會保障制度功能實現(xiàn)的新途徑。

3.從“為福利而工作”到“工作有其酬”

從本世紀(jì)末到現(xiàn)在的二十多年的時間里，世界范圍內(nèi)的勞動力市場由全職穩(wěn)定就業(yè)向不穩(wěn)定臨時就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變，“工作貧困”現(xiàn)象日增多。所以，消除“工作貧困”，實現(xiàn)“工作有其酬”成為許多發(fā)達(dá)國家社會保障的主要目標(biāo)。西方各國紛紛實“行反工作貧困”計劃，例如英美等國對低收入的個人和家庭實行“負(fù)稅制”，澳大利亞和加拿大采取實行家庭補(bǔ)貼制，其他國家則通過稅款抵扣或免除部分社會保障稅等方式增加勞動者收入。

4.更注重社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動

西方各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也逐漸認(rèn)識到社會保障制度不僅僅是危機(jī)的一種補(bǔ)救措施，是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”和“減壓閥”，它也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)國家中，社會保障制度及其運(yùn)行體制和經(jīng)濟(jì)增長密不可分。一方面，社會保障運(yùn)行和改善的前提在于經(jīng)濟(jì)持續(xù)的增長，“另一方面，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制本身是造成諸多社會問題的深層原因之一，如失業(yè)、貧困、分配不公等等，這些問題的相對普遍化、嚴(yán)重化會妨礙市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的正常運(yùn)行，并且也正是社會保障法律制度產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會根源?！彼?，西方國家開始注重社會保障與儲蓄、投資和資本市場的關(guān)系，確保社會保障與經(jīng)濟(jì)的良性互動。

二、西方發(fā)達(dá)國家社會保障制度的改革

西方各國實行的社會保障制度已經(jīng)歷了近百年，取得了豐富的發(fā)展經(jīng)驗。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，原有的社會保障制度日益無法和現(xiàn)實相適應(yīng)。尤其在一些高福利國家，社會保障體制在運(yùn)行中出現(xiàn)了比較突出的問題和弊端。第一，西方國家普遍實行的高福利政策使得政府公共支出不斷加大，國家和企業(yè)不堪重負(fù)。人們的過高需求無法和經(jīng)濟(jì)增長保持同步，西方各國政府近年來普遍出現(xiàn)巨額財政赤字，負(fù)債累累甚至面臨破產(chǎn)。上世紀(jì)80年代以來西方資本主義的發(fā)展模式加速了社會分化，為了解決民眾對福利保障的需求與政府可提供服務(wù)之間的矛盾，國家只能靠借錢維持財政，長期寅吃卯糧。第二，過高的社會福利造成了一定程度的社會惰性，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。由于保障救濟(jì)水平高，少數(shù)失業(yè)者寧愿失業(yè)也不愿接受工資水平相對較低的就業(yè)職位，出現(xiàn)“工作貧困”現(xiàn)象。同時西方國家普遍在收入分配上實行過高的累進(jìn)稅率，造成了實質(zhì)上的平均主義，從而大大挫傷了人們的工作積極性，對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會創(chuàng)新造成障礙。此外隨著人口老齡化的加重，西方國家在醫(yī)療保障方面的支出持續(xù)擴(kuò)大，醫(yī)療保健費(fèi)用大幅度上升，養(yǎng)老金支出也有增無減。為了平衡財政收支、解決財政困難，政府只得通過加大稅收解決難題。而稅收負(fù)擔(dān)的加大使得國內(nèi)一些企業(yè)轉(zhuǎn)向國外投資，減少了國內(nèi)投資，這樣就會削弱產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力。在新的形勢下，西方國家在上世紀(jì)80年代開始紛紛進(jìn)行制度改革，以期解決社會保障下的財政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡問題。

1.實行多層次的養(yǎng)老保障體制

為了解決人口老齡化帶來的巨大養(yǎng)老金缺口，西方各國政府在實施全面基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，形成國家、市場和個人三方面主體相結(jié)合的多支柱、多層次的養(yǎng)老保障體系。鼓勵企業(yè)和個人通過商業(yè)保險投保補(bǔ)充養(yǎng)老保險或進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄，從而降低政府的財政給付壓力，提高抗風(fēng)險能力。以德國為例，它先后實行了兩次養(yǎng)老保險制度改革，2001年提出優(yōu)先發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險，強(qiáng)化個人自愿養(yǎng)老保險體系的改革主張，2004年又完善養(yǎng)老金計算體系，通過了延長法定退休年齡解決養(yǎng)老金缺口的財政方案。

2.在社會保障制度中適度引入市場機(jī)制

提高社會保障基金的管理水平和運(yùn)行效率。社會保障作為一種準(zhǔn)公共物品，具有有限的非競爭性和非排他性。按照公共物品理論，社會保障原則上應(yīng)當(dāng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。因此很多發(fā)達(dá)國家將市場機(jī)制作為社會保障運(yùn)行管理的重要手段，希望通過市場減少資金浪費(fèi)，提高運(yùn)行效率。例如德國將社會保障基金由政府集中壟斷管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣α糠稚⒏偁幑芾砟Ｊ剑膭钌鐣C(jī)構(gòu)參與到社會保障項目的運(yùn)行管理活動中。

3.適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展變化，不斷完善保障項目

上世紀(jì)末發(fā)達(dá)國家面臨的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化,家庭小型化、人類預(yù)期壽命延長和老齡化趨勢都讓各個國家的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度面臨巨大的資金壓力.無家庭成員照料的老人面臨的生活護(hù)理成為一個必須要解決的社會問題。為此，發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)90年代開始建立老年人長期護(hù)理的社會保險制度，將老人護(hù)理問題納入國家和社會共管，對老年人入住社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)或在家中接受社區(qū)護(hù)理產(chǎn)生的各種費(fèi)用由國家給予補(bǔ)貼，既降低政府支出又可保障日常護(hù)理待遇的不過分降低。

4.社會保障以普遍性和全民化原則為制度設(shè)計的基點(diǎn)

21世紀(jì)以來，發(fā)達(dá)國家的社會保障改革的總體目標(biāo)圍繞著增收節(jié)支、控制成本過快上漲而展開，但這些改革措施都是一些細(xì)枝末節(jié)性的改變，著重于具體制度的微操作。從總體上來說，發(fā)達(dá)國家社會保障制度改革的基礎(chǔ)性原則并沒有改變，仍然堅持社會公平的基本價值取向，以普遍性和全民化為制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)對所有國民的平等保障。例如日本在2006年醫(yī)療保險改革中明確提出“國民皆保險”的基本原則。美國奧巴馬醫(yī)改的目標(biāo)也明確提出要削減赤字、降低成本，實現(xiàn)全民免費(fèi)醫(yī)療。

三、西方國家養(yǎng)老制度

對我國社會保障制度完善的借鑒意義改革開放以來，我國社會保障制度改革所取得的成就舉世矚目。但是我們也應(yīng)該清醒地看到，由于經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)體制尚在轉(zhuǎn)軌中、存在著城市和農(nóng)村二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等原因，我國在社會保障法制建設(shè)中存在的問題和困難還不少。因此，需要我們分析研究西方國家社會保障制度方面的改革經(jīng)驗，為我國社會保障制度的改革與完善提供借鑒。從我國社會保障的具體制度上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面逐步改進(jìn)：

1.完善多層次養(yǎng)老保障制度

加快建立企業(yè)年金制度，鼓勵商業(yè)養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新摸索。我國目前的養(yǎng)老社會保障制度有三個層次，第一層面是政府提供的基礎(chǔ)性社會保障，以社會全體成員的基本養(yǎng)老制度為核心，主要資金來源于國家財政和強(qiáng)制性繳費(fèi)。這是我國養(yǎng)老保險體系的基礎(chǔ)和核心。第二個層面是以個人和所在企業(yè)公同出資的養(yǎng)老金計劃，即職業(yè)年金。第三個層面是商業(yè)養(yǎng)老保險或儲蓄，由個人自己決定購買?？梢哉f，我國目前已經(jīng)初步建立了由國家、社會和個人責(zé)任共擔(dān)的多層次、多渠道的養(yǎng)老保障制度，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足養(yǎng)老保險的社會需要。按照目前養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的30%，加上個人賬戶資金，也只有退休前工資的58%，過低的替代率不僅不能保障職工退休后的生活水平不下降，而且根本無法保障養(yǎng)老所需的醫(yī)療、護(hù)理等額外費(fèi)用支出。而即使以目前水平的國家財政給付來說，每年的資金缺口也在1000億元，未來壓力會越來越大，所以當(dāng)務(wù)之急是在保持現(xiàn)有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，如何盡快建立企業(yè)職業(yè)年金制度。目前只有少數(shù)國有大型企業(yè)和壟斷性企業(yè)參與到該計劃之中，給自己員工辦理了企業(yè)年金。而廣大的民營私企和效益不高的國有企業(yè)還沒有建立企業(yè)年金制度。對此筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)企業(yè)建立職工年金制度給予一定的財政支持，對職業(yè)年金實施減免稅收政策，幫助困難企業(yè)建立職業(yè)年金制度。鼓勵個人購買商業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老，對商業(yè)銀行參與“以房養(yǎng)老”計劃進(jìn)行積極探索，盡快完善目前的多層次養(yǎng)老保障制度。

2.社會保障要依據(jù)本國國情量力而行

社會保障水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。社會保障的水平，必須以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件。我們國家社會保障制度的發(fā)展應(yīng)該與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相一致，不宜盲目一味擴(kuò)大社會保障的范圍。在保障對象、保障形式和保障標(biāo)準(zhǔn)上，要充分考慮國家、企業(yè)、個人三方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力和問題的輕重緩急。政府對社會保障的完善要統(tǒng)籌規(guī)劃，先解決最緊迫的國民生存發(fā)展和社會安定問題，再隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求慢慢推進(jìn)。要吸取西方福利國家的教訓(xùn)，避免高福利帶來的高赤字、高債務(wù)問題。同時要謹(jǐn)記，社會保障支出亦有剛性，易升不宜降，否則就會引起社會的動蕩與不滿，不利于國家安定有序地發(fā)展。

3.加快社會保障的法制建設(shè)

完善社會保障的法律體系。社會保障制度是一項復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會制度，為了保證它在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期能夠順利實施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，就必須保證它穩(wěn)定性和規(guī)范性。目前，我們國家社會保障體系中普遍性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度已經(jīng)建立，全民醫(yī)療保障正在逐步推進(jìn)，以社區(qū)為主的社會救助體系初見成效，在社會保障制度的法制化和規(guī)范化上已取得重大突破。但要看到，目前制度仍然存在著保障水平低、范圍覆蓋面窄、制度碎片化、社會不同層次的成員權(quán)益不平等等內(nèi)在缺陷，還需要全面優(yōu)化建設(shè)。對此，要盡快從國家層面完善社會保障立法，兼顧地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，加大對落后地區(qū)省份的傾斜照顧和政策引導(dǎo)。

4.強(qiáng)化對社會保障資金運(yùn)作的監(jiān)督力度

嚴(yán)格財務(wù)運(yùn)行管理制度。西方國家的改革歷程中突出的一點(diǎn)是推行社會保障制度完善的同時堅持嚴(yán)格的執(zhí)行和監(jiān)督制度，杜絕貪腐現(xiàn)象。然而由于一些國家建立的監(jiān)督機(jī)制過于繁瑣，在實際操作中有時難以貫徹到底。有些西方國家社會保障開支過度膨脹的根本原因就在于監(jiān)督和約束機(jī)制不暢而導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用增幅過大。對于我國電視會保障制度改革來說，要吸取西方國家的改革經(jīng)驗，就是加強(qiáng)社會保障資金運(yùn)作的監(jiān)督力度和法制化，嚴(yán)格財務(wù)運(yùn)行管理制度，堅決打擊社會保障資金被挪用、浪費(fèi)的現(xiàn)象，切實保證社會保障資金只能用于社會保障目的，?？顚Ｓ?，從而避免重蹈西方國家的覆轍，確保社會保障各項工作的順利開展。

作者：喬煜單位：蘭州理工大學(xué)法學(xué)院