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一、世貿組織關于農業(yè)補貼的規(guī)則

農業(yè)補貼受到各個國家高度關注，因為它涉及到安全問題、農民收人問題、農村社會穩(wěn)定問題以及環(huán)保問題等。農產品貿易自由化在1986年開始的關貿總協(xié)定烏拉圭回合談判開始作為議題正式提出來，直到]99找年才真正形成一個WTO的農業(yè)協(xié)議，談判進程之所以如此艱難，關鍵在農業(yè)補貼上意見不一致。協(xié)定的形成及生效意味著當時關貿總協(xié)定的成員以及1995年以后世貿組織的成員都應該按照它的要求逐步推動農產品貿易自由化，我國作為世貿組織成員自然也得遵守它。

農業(yè)補貼是一國政府對太國農業(yè)支持與保護政策體系中最重要、最常用的政策工具，是政府通過行政手段干預資源轉移到農業(yè)領域以支省寺本國農業(yè)的發(fā)展。一般意義上的補貼是指政府通過財政手段向某種產品的生產、流通、貿易活動或某些居民提供的轉移支付農業(yè)補貼主要是對農業(yè)生產、流通和貿易進行的轉移支付，農業(yè)補貼措施作為一個政策體系，起源于20世紀30年代初的美國。第一次世界大戰(zhàn)使糧食普遍短缺，美國以其豐富的農業(yè)資源積極擴大糧食生產和出口，導致后來農產品大量過剩、出口急劇減少、農民收人大幅度下降，大量農戶破產。為扭轉局面，30年代初，羅斯福政府制定《農業(yè)調整法》，政府撥專項資金，設立專門機構，從農業(yè)資金、糧食儲備和農產品市場銷售三個方面人手，實行支持與保護本國農業(yè)的政策。歐盟的農業(yè)保護政策源于第二次世界大戰(zhàn)后十幾年農產品供給不足、依靠進口的階段，其對農業(yè)保護政策除對農業(yè)和鄉(xiāng)村建設的財政投人外，主要手段仍是對農產品的價格與出口補貼等。

在WTO農業(yè)多邊協(xié)議框架下，農業(yè)補貼具有兩層含義:一是廣義補貼，即政府對農業(yè)部門的所有投資或支持，如對農業(yè)科技、農田水利、農業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于這些投資或支持不會對農產品的產出結構和農產品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而被稱為農業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”，WTO農業(yè)協(xié)議不限制“綠箱政策”。根據《農業(yè)協(xié)議》規(guī)定“綠燈表示可以放在削減范圍外，綠燈的國內支持指用于農業(yè)、農村基礎設施、農業(yè)生產者的退休、農地的轉用及投資補助的機構調整方面的支持政策?！绷硪环N是狹義補貼，指政府對農產品市場價格的支付以及其他形式的保護，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其它形式補貼，這類補貼通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱政策”，WTO農業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱政策”，并試圖通過多邊貿易協(xié)議框架加以限制和削弱。根據《農業(yè)協(xié)議》，禁止對農產品出口“給予或維持任何補貼，包括任何形式的收人支持或價格支持在內”，對國內生產者的補貼，“不適當?shù)卮碳こ隹诨蚱渌矫鎳乐負p害其他締約國的利益’，是要禁止的，“屬于黃箱補貼的所有國內支持以1986一1988年的補貼為基準，換算成具體的數(shù)額作為削減基準，在6年內必須削減20%。”根據WTO規(guī)定，“黃箱政策”的補貼額度，對發(fā)達國家限于農業(yè)總產值的5%以內，對發(fā)展中國家限于10%以內。

在中美貿易談判中，農業(yè)補貼是一個焦點。美國擔心中國的農產品今后在國際市場上與它競爭，希望把中國的農業(yè)補貼限制在一個潛在的水平，這是美國的戰(zhàn)略意圖。經過與37個成員國特別是與美國和歐盟的反復磋商和討價還價，我國最終與談判國在農產品關稅減讓、關稅配額、出口補貼、農業(yè)補貼等方面達成協(xié)議。我國承諾取消農產品的出口補貼，包括價格補貼、實物補貼，以及對出口產品加工、倉儲、運輸?shù)难a貼;同意把《農業(yè)協(xié)議)}6.2款的投資補貼和投人品補貼計算到6.4款“微量允許”補貼中，據此談判結果是，我國農產品價格補貼、投資補貼和投人品補貼最高限定可達到農產品總值的8.5%。也就是說，我國在農業(yè)補貼方面的“黃箱政策”補貼為8.5%，雖然比發(fā)展中國家少，但比發(fā)達國家的5%要多。

二、我國農業(yè)補貼的演變及其現(xiàn)狀

價格補貼、收入補貼、支出補貼或出口補貼等對于農民的直接支付，是農業(yè)保護中傳統(tǒng)的重要手段或者說是國內支持手段之一，也是受WTO農業(yè)協(xié)議沖擊最大的方面WTO農業(yè)協(xié)議對于國內補貼的使用(特別是對于直接刺激生產的價格支持政策)加以嚴格限制和規(guī)定必須削減，特別是明確規(guī)定了削減國內支持總量的方式、時間和幅度。

那么我國農業(yè)補貼的現(xiàn)狀如何呢?我國農業(yè)的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業(yè)生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。如1979一1980年間財政用于農用塑料薄膜的補貼就達16億多元，對當時農業(yè)的增產增收起到重要的作用。與其他國家和地區(qū)相比，我國財政對農業(yè)的補貼的特點是:

(1)補貼范圍的普遍性。財政對農業(yè)生產流通領域的多環(huán)節(jié)、多類別的補貼，幾乎涉及到農產品生產與流通的全過程。由于補貼面較廣、補貼很分散，各環(huán)節(jié)、各類別上所獲得的補貼數(shù)額很少，財政補貼的作用因此難以集中發(fā)揮效能，補貼的效果較差。(2)以價格補貼為主，貼息貸款為輔。大多數(shù)補貼主要用于降低農用生產資料價格、支農服務的收費標準以及農產品購銷環(huán)節(jié)的補貼。這些補貼占財政對農業(yè)補貼的比重較大。1991一1996年，中央財政和地方財政用于糧棉油在流通環(huán)節(jié)的補貼達到1866億元，占整個財政補貼總額的50%。這其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費補貼，農民只是從中間接獲得補貼利益。(3)補貼方式的隱蔽性。長期以來，財政對農業(yè)的補貼方式多采取“暗補”的方式，即財政補貼資金不直接以財政撥人的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現(xiàn)在農業(yè)生產中，帶有一種補助性質。但這種“補助”并不為大多數(shù)生產者所知曉，對生產的直接刺激力度不大，且容易流失。

90年代中后期，我國對糧棉等農產品實行較大力度的價格和流通干預政策，政府收購價顯著高于市場均衡價，迫于庫存壓力出口時，整體收購和經營成本又顯著高于國際市場價，因而這類流通干預政策確定在一定程度上具有保護性補貼效果。近年糧棉國有部門虧損掛帳高達數(shù)千億元，實際補貼規(guī)模在我國是史無前例的。然而，這種農業(yè)補貼與其他發(fā)達國家不同:國外主要是基于“農民收入平價”原則，試圖通過大規(guī)模補貼把農民收人提高到城市居民大體相等的水平。我國高價收購糧棉農產品政策的根本目標是控制嚴重通貨膨脹，政府試圖通過對價格干預刺激農產品供給以抑制通貨膨脹，是特定環(huán)境下的短期政策。在通貨膨脹問題消除后，為了保護農民利益，國家針對農產品價格下降問題，對糧食等主要農產品實行了保護價，以支持糧食生產發(fā)展。

然而，國家對糧食經營的補貼，實際上更多地給了中間部門、流通環(huán)節(jié)，到糧食生產者手中的補貼很少，也就是說，國家通過訂購制度、保護價制度等，補給了糧食企業(yè)、糧食流通部門，對農業(yè)的支持和補貼實際上是不到位的。1998年以來，我國為了實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確定了農業(yè)結構調整政策，其中包括糧食的品種品質調整。為了讓農民在優(yōu)質優(yōu)價的市場價格約束下，改變過去追求低質量、高產量的生產行為，政府于1999年夏收起決定低質量退出國家定購，以縮小補貼的范圍和總量。但是過去幾年里由于采取糧食收購保護價政策，國家財政已背系統(tǒng)長期虧損，而廣大農民卻沒有明顯的收益，甚至連續(xù)幾年出現(xiàn)收人下降局面。

從以上我國農業(yè)補貼的演變情況看，我國農業(yè)補貼的現(xiàn)狀用一句話來表述，那就是補貼范圍廣、補貼效率低，以“黃箱”補貼為主，“綠箱”補貼為輔。正是這種現(xiàn)狀，使外國對我國的農業(yè)補貼問題存在誤解，我國有不少具有比較優(yōu)勢的農產品，改革開放以來出口增長較快。有的外國人不理解其真實經濟原因，捕風捉影地認為中國政府補貼在起作用，甚至經常以反傾銷起訴手段來壓制。我國蜂蜜、大蒜等農產品出口近年受到不公正對待就是這類事例。

三、我國農業(yè)補貼政策的調整方向

加入世貿組織后，為了保護我國農業(yè)發(fā)展、保持農村穩(wěn)定和增加農民收人，緩解外國農產品對我國的沖擊，我國必須進一步加大對農業(yè)的保護力度，增加財政對農業(yè)的補貼。然而受世貿組織規(guī)則的約束，農業(yè)補貼的空間受到限制。在這種情況下，如何保護糧食生產和農民利益，怎樣進行補貼，成了我國最迫切的問題。解決這一問題，需要我國在農業(yè)補貼政策方面作出如下調整:

首先，調整和用好“黃箱”補貼。按照WTO規(guī)定，政府對農業(yè)的“黃箱”補貼，發(fā)達國家限于農業(yè)總產值的5%以內，發(fā)展中國家限于10%內;我國人世談判的結果是允許8.5%以內的“黃箱”補貼。盡管WTO規(guī)則對我國農業(yè)補貼作出了明確的約束，但我國迄今為止的“黃箱”補貼為每年2200多億元，離8.5%的限度至少還有1004億元(即121億美元)的支持空間，我們應當充分利用好這一空間，建立以農產品價格支持尤其是以糧食價格支持為核心的政策體系。這一體系的重點是:

(1)改暗補為明補。財政對農業(yè)的補貼應由過去的間接補貼、對中間環(huán)節(jié)的補貼等“暗補”形式，轉向直接補貼農產品保護價及與之相關聯(lián)的倉儲建設、保管費用等方面，轉向國家需要扶持與發(fā)展的農業(yè)生產經營項目的補貼，以農產品的保護價格為手段，實施財政補貼對農業(yè)的“明補”，最終確立以產出補貼為主體的農業(yè)補貼支持方式。這不僅可以減少補貼資金的流失，而且能使補貼更直接、更具體，更能達到補貼政策的目標要求。

(2)改補“硬件”為補“硬軟件”并重。長期以來，財政對農業(yè)的補貼主要以補貼物資，如農業(yè)機械、化肥、農藥、農膜、柴油等“硬件”為主，缺乏對農業(yè)科技、社會化服務體系這些“軟件”的補貼，補貼效果不夠理想，難以形成較大的生產能力。大量事實表明，農業(yè)科技內存量和內含值是極大的。一項先進農業(yè)技術的推廣應用可使農產品產量增加10%一30%，質量也相應提高，為社會所創(chuàng)造的價值是無法估量的。因此，必須在增加對農業(yè)生產者提供新品種、化肥、農藥、農用油、農業(yè)機械等“硬件”補貼的同時，增加對農業(yè)“軟件”的補貼，有利于保證農業(yè)的優(yōu)質、高效;通過對農業(yè)社會化服務體系的完善，解決農戶生產經營的后顧之憂，促進農業(yè)經濟的發(fā)展。

(3)建立制度化和規(guī)范化的補貼制度。要建立健全農業(yè)補貼的政策法規(guī)，使財政對農業(yè)的補貼成為一項長期和穩(wěn)定的制度。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性，使補貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農業(yè)補貼法規(guī)，使之成為支持、保護和發(fā)展農業(yè)的一項制度，以加強農業(yè)補貼管理，提高農業(yè)補貼的運行效率。使農業(yè)補貼支持政策的基本目標以提高農業(yè)生產能力為中心，同時兼顧農民收人。

其次，充分用足WTO的“綠箱”補貼。加人世貿組織后，由于對農業(yè)直接的價格支持和投人補貼受到WT(〕規(guī)則的限制，它的運用空間相對縮小。但“綠箱”補貼則不受限制，如涉及農業(yè)科研、病蟲害防治、環(huán)境保護、收人保險、自然災害救助、農業(yè)服務等方面的補貼，是世貿組織所允許的。由于財力限制，目前我國對“綠箱”補貼政策并不充分，每年補貼額為182億元左右。為了使我國農業(yè)補貼政策更加符合世貿組織規(guī)則，應當增加財政支持力度，用足“綠箱”補貼空間。

為此，農業(yè)補貼政策應突出以下重點:

(1)增加農業(yè)科技投人補貼。加強農業(yè)科學技術研究工作，加快農業(yè)科技成果推廣步伐，要提高農業(yè)科技投人的比重，除積極鼓勵和支持農業(yè)技術推廣人員與科研機構合作，共同為農業(yè)生產者提供技術咨詢、技術服務、技術承包以外，為解決技術推廣中的資金困難，建議設立國家農業(yè)技術推廣基金。對重大農業(yè)科技成果的推廣應用予以必要的支持。

(2)注重對農業(yè)基礎設施建設的補貼。農業(yè)基礎設施的建設，一靠國家，二靠農民自己，實行責任分攤，農民受益的辦法，符合市場經濟條件下的農業(yè)基礎設施建設的實際，也是許多國家所采取的辦法。參照國外成功經驗，結合我國實際，比較科學合理的辦法是:小型農業(yè)基礎設施建設由農民自籌資金解決。中型以上的農業(yè)基礎設施由地方政府立項審核，財政根據建設規(guī)模大小按投資總額的一定比例給予補貼，不足部分由集體、受益農記承擔。通過增加農業(yè)基礎設施建設投人補貼，以改善農業(yè)生產條件，增強農業(yè)的發(fā)展后勁。

(3)增加農村環(huán)境和生態(tài)保護投人補貼。農村環(huán)境和生態(tài)的保護，是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要條件，政府應建立全國農業(yè)資源信息管理和配置，向農民提供結構調整和保護生態(tài)環(huán)境的補貼。

(4)增加農業(yè)的服務支出，比如增設農產品檢驗專項基金，建立農產品質量的無償檢驗制度和畜禽病疫無償防檢制度;增設市場服務專項基金，建立農產品信息服務體系;擴大對農業(yè)病蟲害防治的投資規(guī)模等。

第三，支持農業(yè)保險業(yè)務的全面開展。為了增強農業(yè)的風險承受能力，保護農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展和維護農民的利益，需要建立農業(yè)保險體系。在發(fā)達國家，農業(yè)保險受到廣泛的重視，成為政府支持農業(yè)發(fā)展的一個重要手段。如美國政府為所有參加保險的作物提供30%的保險費補貼，投保的農民當年作物收成減產25%以上時，可獲得聯(lián)邦作物保險公司的最高賠償金額;日本政府對主要農作物給予15%的補貼，遇到災害時給予10%一30%的保費;加拿大的保險范圍幾乎涵蓋了所有的農產品，農民自愿參加作物保險，聯(lián)邦及各省政府支持50%的保險負擔。通過農業(yè)保險實現(xiàn)對農業(yè)的保護，使作物保險升格成為農民收益保險，取代災害救濟及價格補貼，已是WTO框架下世界農業(yè)政策的新走向之一，且這一支持措施并不違背WTO規(guī)則，值得我國借鑒。目前我國農業(yè)保險制度還不完善，農業(yè)保險水平低，農業(yè)保險運行遠遠不能適應WT(〕框架下農業(yè)生產發(fā)展的需要。

因此，農業(yè)宏觀政策要高度重視農業(yè)保險問題，把農業(yè)保險制度建設列人政府農業(yè)宏觀政策的議事日程，建立符合中國實際的農業(yè)保險體系，充分發(fā)揮農業(yè)保險在促進農業(yè)生產發(fā)展方面的重要作用。為此，首先需要發(fā)揮政府的職能作用，并借鑒國外已有的成功經驗，由政府直接開辦或者由政府委托的保險機構開辦，經營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用于救災支出少得多。它不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農戶成立互相保險合作組織，建立農業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠力、法，扶持其發(fā)展。

第四，實行切實可行的農村稅賦制度?，F(xiàn)在我們一方面對農產品實行保護價收購，被世貿組織其他成員指責為對農業(yè)進行，補貼，另一方面農民除負擔農業(yè)稅外，還要負擔三提五統(tǒng)和以資代勞、達標集資、社會負擔等名目繁多的收費。與其對農產品實行保護價收購，還不如將不合理的農業(yè)稅費降下來，由財政負擔，不要再讓農民掏腰包，以免授人“農業(yè)補貼”之柄。為此，必須根據中央關于減輕農民負擔和農村稅費改革的要求，積極推進農村稅費制度改革，建立有利于農民增收、農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展的合理稅賦制度，取消現(xiàn)行帶有缺陷的農業(yè)特產稅、屠宰稅以及名目繁多的各種雜費，代之以田賦和農業(yè)稅兩部分。在綜合考慮相關因素，既保證農村中小學義務教育和鄉(xiāng)村行政正常運轉，又照顧到國家現(xiàn)有財政支出能力的同時，將人均稅賦由現(xiàn)在的200多元減少到130元以下。農民在交完稅賦以后，有權拒絕任何部門的征糧索款。這樣，既符合世貿組織的規(guī)則，又能增加對農業(yè)的保護，還有利于減輕農民負擔。

總之，農業(yè)補貼問題是影響農民收人、農業(yè)穩(wěn)定和農業(yè)發(fā)展的大問題，如何解決這個問題是考驗政府管理水平的一道難題。人世后，要提高我國農產品的競爭能力，避免我國農業(yè)遭受國外農產品的猛烈沖擊，政府必須根據WTO規(guī)則的要求，對我國的農業(yè)補貼政策作出相應的調整。