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筆者于2007-2011年在湖南、甘肅、江蘇、上海、四川等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策的實施仍存在許多不如人意的地方。

第一，農(nóng)戶對補貼政策認(rèn)知程度有限。盡管農(nóng)業(yè)保險在大部分省市已經(jīng)推行，但據(jù)筆者在甘肅酒泉地區(qū)展開的統(tǒng)計調(diào)研表明，相比于農(nóng)村人身意外保險、普通家財險，農(nóng)戶對種養(yǎng)兩險的熟悉程度低得多。而在最早開展農(nóng)業(yè)保險補貼試點的農(nóng)業(yè)大省湖南調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，聽說過農(nóng)業(yè)保險補貼政策的農(nóng)民僅占調(diào)查人數(shù)的10.5%，熟悉農(nóng)業(yè)保險政策流程的農(nóng)戶僅占3.8%，尤以種植業(yè)為甚。尤其某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾發(fā)生謊報投保數(shù)量以套取保費補貼等違規(guī)行為，使得許多農(nóng)戶對保費補貼仍保持較明顯的不信任，進(jìn)而影響其農(nóng)業(yè)保險購買決策，加大了農(nóng)險的推廣難度。

第二，補貼方式單一，未能有效地與其它支農(nóng)手段結(jié)合，激勵效應(yīng)有限。筆者在湖南發(fā)放了250份調(diào)查問卷，擬分析農(nóng)戶不同補貼水平下，農(nóng)戶增加投保的意愿。筆者以水稻種植為例，運用SPSS12軟件，利用方差分析，考察了在補貼水平分別為每畝15.12元、13.44元、11.76元、10.08元、8.40元時，農(nóng)民愿意參保的種植面積數(shù)量的變化。在同質(zhì)性檢驗中，顯著性水平為0.124大于0.05，意味著方差是同質(zhì)的，可以進(jìn)行方差分析。在ANOVA分析中，F(xiàn)值為4.728，顯著性水平為0.016小于0.05達(dá)到了顯著性水平，這就意味著按照補貼水平分組中，至少有兩組存在差異。在事后比較中可以看到，按照補貼水平進(jìn)行分組后，每畝補貼15.12元與每畝補貼8.40元、10.08元、11.76元之間存在顯著性差異，而每畝補貼8.40元、10.08元、11.76元之間不存在顯著性差異。由此可見，當(dāng)每畝補貼15.12元（即補貼率達(dá)到90%）時，農(nóng)民參與投保意愿才會顯著增加，這必將導(dǎo)致各級政府補貼負(fù)擔(dān)極其沉重。而相比之下，當(dāng)問及到農(nóng)戶“糧食直補與農(nóng)業(yè)保險補貼比較，您認(rèn)為哪一項對您生產(chǎn)幫助更有為效”時，68.21%的農(nóng)戶都回答糧食直補更有效，原因在于糧食直補宣傳面更廣，而且直接補貼對于農(nóng)戶效用增加的效果更為明顯。僅8.09%的人回答農(nóng)業(yè)保險保費補貼更有效。盡管農(nóng)戶對糧食直補的接受程度遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險費補貼政策，但當(dāng)問及“若從糧食直補中扣除一部分金額作為農(nóng)業(yè)保險費，您是否能接受”時，47.3%的農(nóng)戶表示可以接受，其原因是盡管農(nóng)民自主投保積極性不高，但考慮到若享受政府補貼農(nóng)業(yè)保險費，其自負(fù)保費大幅降低的情況下，從直補中扣除這小部分保費尚能接受。有52%的受訪者表示可以接受將農(nóng)村信貸支持與農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，不僅獲得風(fēng)險保障，且更易獲得貸款。

第三，種植業(yè)補貼品種的規(guī)定仍不盡科學(xué)，區(qū)域特色作物未納入中央補貼范疇。我國種植業(yè)補貼品種仍以糧食作物為主，考慮經(jīng)濟(jì)作物較少。尤其從補貼試點推廣情況來看，許多省、市的特色作物并未考慮在其中。如陜西的蘋果、海南的橡膠、云南的烤煙等。這些省份地處我國西部，地方財政實力有限，而中央政府未將其納入補貼范圍。這種沒有考慮各地特色的一刀切做法，顯然使農(nóng)業(yè)保險的供給有所折扣，從而影響農(nóng)業(yè)保險的有效需求。第四，風(fēng)險分散缺乏財政支持，農(nóng)業(yè)保險財政補貼體系不夠健全。誠如前述，一個科學(xué)、完備的補貼體系應(yīng)涵蓋保費補貼、再保險費補貼、保險公司經(jīng)營管理費用補貼等等。但到目前為止，全國范圍內(nèi)仍以農(nóng)業(yè)保險保費補貼為主。盡管有些省市政府對一定程度的巨災(zāi)實施兜底，但即使是在地方財政實力雄厚的省市，如上海，其農(nóng)業(yè)保險分保仍缺乏必要的財政支持。

我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼機(jī)制設(shè)計框架的改進(jìn)

（一）補貼作物的選定：兼顧支柱作物及區(qū)域性特色作物。一般來說，需要納入財政補貼的農(nóng)業(yè)保險種類的是支柱作物和主要家禽家畜，如水稻、小麥、棉花、玉米、能繁母豬、奶牛、以及各地支柱農(nóng)作物及經(jīng)濟(jì)作物等，這些產(chǎn)品在國民經(jīng)濟(jì)中戰(zhàn)略意義重大，直接影響公眾日常生活、消費，關(guān)乎國家糧食安全及各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。同時，由于我國各地地情差異極大，應(yīng)充分考慮各地實情，兼顧當(dāng)?shù)靥厣魑锏难a貼，以提供對地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必要保障。而暫不納入財政補貼的作物則包括某些單一風(fēng)險作物。這些作物遭受損失的概率較小，符合一般的商業(yè)保險承保條件，故無須納入政策補貼的范疇。對于一些范圍小、價值高的設(shè)施農(nóng)業(yè)和精細(xì)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險保障可暫不納入補貼范圍，同理，一些品種較為稀少的動物物種（一般被作為特種養(yǎng)殖險投保）如養(yǎng)鹿保險、養(yǎng)貂保險等，這些物種就養(yǎng)殖面而言并不廣，且一般不占地方畜牧產(chǎn)業(yè)的支配位置，除非有條件地區(qū)，否則這類作物不宜納入財政補貼范疇。

（二）補貼對象的覆蓋：建立雙層次、多渠道支持的補貼機(jī)制。所謂雙層次即對農(nóng)戶投保的保費補貼，以及對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理費用補貼。各級政府與農(nóng)民按照一定比例承擔(dān)保費，使農(nóng)民保費負(fù)擔(dān)大大降低，這是激勵農(nóng)民投保、提高農(nóng)業(yè)保險參與率最為直接最為有效的方法之一。同時，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)給予管理費用補貼也是許多國家尤其是發(fā)達(dá)國家的通行做法。多渠道支持是指不只是直接給予補貼，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持還應(yīng)表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散、再保險安排及稅收優(yōu)惠等方面。目前我國一些省市的地方政府已經(jīng)通過各種方式，如財政兜底、給予再保險補貼等方式支持農(nóng)險發(fā)展。但從商業(yè)再保險來看，目前大多數(shù)農(nóng)險公司仍主要在國際再保險市場如向瑞士再保險辦理分保，但仍無法有效地支持農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展。據(jù)此，政府還應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供政策性分保，并給予農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)以保費補貼及管理費用的補貼，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在更廣泛的空間內(nèi)分散，吸引更多的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險市場。同樣，對農(nóng)業(yè)保險實施稅收優(yōu)惠政策是許多國家或地區(qū)支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的常用手段。除原有免繳農(nóng)險業(yè)務(wù)經(jīng)營稅之外，還可考慮減免農(nóng)業(yè)保險所得稅，以便農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將盈利年份應(yīng)繳稅額轉(zhuǎn)作彌補虧損年份專項資金。另外，針對許多經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取的“以險養(yǎng)險”或其他涉農(nóng)險種給予相應(yīng)的稅惠政策。

（三）補貼水平的確定：兼顧財政實力及農(nóng)戶合意標(biāo)準(zhǔn)，由保成本向保產(chǎn)量過渡。一般而言，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品純費率越高，則需要補貼越多，保險項目或保險產(chǎn)品保障水平越高，則需要的補貼率越低，反之，則需要較高的補貼率；同時，農(nóng)民投保意愿較強(qiáng)，且支付能力也強(qiáng)的保險險種需要補貼較少，反之，則需要補貼較高。在考慮農(nóng)戶支付意愿最佳激勵水平的基礎(chǔ)上，還應(yīng)以各地財政實力為現(xiàn)實基礎(chǔ)，同時，根據(jù)各地財政收入、農(nóng)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中的比重，對GDP的貢獻(xiàn)度不同，補貼水平也應(yīng)有所差異。值得注意的是，基于當(dāng)前對補貼險種采取“低保障、廣覆蓋”原則，我國采取的仍是保成本的方式，即種植業(yè)補貼險種的保險金額參照承保保險標(biāo)的生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本（種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本、機(jī)耕成本和地膜成本）予以確定，養(yǎng)殖業(yè)補貼險種的保險金額參照投保個體的生理價值（包括購買價格和飼養(yǎng)成本）確定。但針對當(dāng)前保成本很可能不足以為農(nóng)戶提供足額保障的實際情況，各地可以此標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶支付能力及地方財力予以調(diào)整。要在按品種、按比例給予投保農(nóng)戶保費補貼的基礎(chǔ)上，著力加快“保成本”向“保產(chǎn)量”、“保收入”過渡的步伐。

（四）運行機(jī)制的架構(gòu)：成立全國性農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)。為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的政府定位，為政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)制運行提供組織保證，應(yīng)考慮成立全國性農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)保險補貼制度的設(shè)計和改進(jìn)。其工作職責(zé)主要包括：一是制訂國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展戰(zhàn)略方針，包括農(nóng)業(yè)保險工作總體規(guī)劃、基本思路、發(fā)展改革等；二是明確中央政府對農(nóng)業(yè)保險供求雙方的稅惠或補貼的細(xì)則規(guī)定，并對其進(jìn)行財政補貼，包括建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險補助制度等；三是對財政補貼資金預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理，防止出現(xiàn)農(nóng)戶、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來吃財政的現(xiàn)象，同時不定期對保費補貼資金進(jìn)行監(jiān)督檢查，對保費補貼資金的使用情況和效果進(jìn)行評價，并作為確定下年度補貼地區(qū)的依據(jù)之一；四是接受和審查有意參與政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營的代辦機(jī)構(gòu)資格和準(zhǔn)入，并為其提供再保險服務(wù)；五是收集各地風(fēng)險損失數(shù)據(jù)，制定并完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失數(shù)據(jù)庫，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控中心。由于我國目前農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營規(guī)模尚小，專門設(shè)立一個農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)可能會導(dǎo)致資源浪費，待農(nóng)險規(guī)模逐漸擴(kuò)展，力量較為成熟時，可以農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管處為基礎(chǔ)，再聯(lián)合其他相關(guān)部委如財政部、農(nóng)業(yè)部、氣象部門等單獨成立一個專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，確保農(nóng)業(yè)保險財政補貼機(jī)制的順利運行，并適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)保險不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要。

配套措施

（一）立法先行：盡快出臺農(nóng)業(yè)保險立法。我國農(nóng)業(yè)保險立法可以遵循如下構(gòu)想：首先是正確選擇立法目標(biāo)及標(biāo)的。立法目標(biāo)應(yīng)定位于既與自身農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，又能與國家財政實力水平相匹配。其次，明確農(nóng)業(yè)保險政策性保險的特殊屬性。盡管當(dāng)前政策性保險主要定位于“種植業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)”保險，但從農(nóng)業(yè)保險發(fā)展態(tài)勢來看，傳統(tǒng)意義上廣義的“大農(nóng)險”即“農(nóng)村保險”當(dāng)中如農(nóng)房、農(nóng)機(jī)、漁船、漁民保險等也可能會被列入到補貼的范疇中，故在確定其定位時要留有空間；明確政府在推動農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營過程中的位置、作用等，并對農(nóng)業(yè)保險財政補貼方式、對象、范圍、水平、各項稅惠政策，實施自愿或強(qiáng)制保險等均應(yīng)做出較為具體的規(guī)定。再次，明確自愿保險原則，對一些關(guān)系國計民生的主要作物應(yīng)以一定誘導(dǎo)機(jī)制而非法定強(qiáng)制投保，力爭使政府、保險機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶、社會真正多方受益。最后，考慮到當(dāng)前補貼仍處在試點階段，許多制度性變遷需要在長期實踐、長期摸索中逐步完成，因此農(nóng)業(yè)保險立法的訂立要體現(xiàn)出一定的靈活性，為將來農(nóng)業(yè)保險補貼政策不斷科學(xué)與完善保留提升的空間。

（二）制度建設(shè)：確立財政補貼的長效機(jī)制。為了更好地保障農(nóng)業(yè)保險財政補貼的順利實施，開辟財政補貼籌資渠道，多方籌集補貼資金十分必要。一方面，要加大政府財政的支農(nóng)投入。從我國近年中央政府、地方各級政府財政收入看呈現(xiàn)上升趨勢，但考察支農(nóng)支出占財政收入比重，總體卻呈現(xiàn)出下降趨勢。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大背景下，現(xiàn)階段政府有必要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)保險補貼的直接投入，尤其可以考慮從國家和地方政府已設(shè)立的“農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金”中進(jìn)行列支，加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的支持，提升政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的能力。另一方面，鼓勵地方政府深入開展農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險能否開展成功，很大程度在于地方政府的支持力度。但由于各地方政府財力有限，且財力水平各有差異，各省市農(nóng)業(yè)保險試點開展的規(guī)模存在較為明顯的差異，致使農(nóng)業(yè)保險功效發(fā)揮較為有限。據(jù)此，應(yīng)加強(qiáng)中央財政對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，擴(kuò)大中央財政資金的支付范圍，完善中央財政補貼體系，同時，為補貼政策創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，充分調(diào)動地方政府積極性，使各省市補貼工作更深入更充分開展。

（三）效率提升：加大與其他政策的整合力度。在全國鋪開農(nóng)業(yè)保險補貼工作是大勢所趨，但依然可以有效發(fā)揮補貼政策的杠桿作用。在按照自愿、擇優(yōu)原則確定農(nóng)作物保費補貼試點省份的過程中，要考慮引入優(yōu)勝劣汰機(jī)制充分調(diào)動各地的積極性。同時，統(tǒng)籌安排各項支農(nóng)資金，形成政策合力。充分發(fā)揮其他財政政策的杠桿作用，尤其允許財政其他支農(nóng)項目和資金向農(nóng)業(yè)保險開展好的地區(qū)傾斜，同時還應(yīng)考慮將農(nóng)業(yè)保險補貼與其它農(nóng)村金融支農(nóng)政策、糧食直補政策進(jìn)行聯(lián)動，較好地誘導(dǎo)農(nóng)戶提高參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。如規(guī)定若未購買農(nóng)業(yè)保險則不能獲得農(nóng)村小額信貸或其他優(yōu)惠貸款。這樣可以利用農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)及信貸業(yè)務(wù)平臺的優(yōu)勢以“準(zhǔn)強(qiáng)制”方式鼓勵農(nóng)戶更多地參加農(nóng)業(yè)保險，也保證了信貸機(jī)構(gòu)的安全。使財政支農(nóng)各項政策相輔相成，取得最佳效果。

（四）監(jiān)督管理：對財政補貼資金實施動態(tài)監(jiān)控。各級財政要承擔(dān)的保費補貼資金，應(yīng)當(dāng)列入當(dāng)年度各級財政預(yù)算。尤其是各地方財政部門應(yīng)開展好農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的籌措、撥付、管理及結(jié)算等各項工作，實施專項管理，分賬核算；并會同農(nóng)林、畜牧、水利、氣象、宣傳等部門，相互配合，認(rèn)真履行各自相關(guān)職責(zé)。同時，地方財政部門需要根據(jù)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承保農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)度及規(guī)模，及時向其支付保費補貼資金，若有結(jié)余，農(nóng)險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)須將其全部上繳至地方財政部門。為了嚴(yán)防出現(xiàn)利用虛假保單套用財政補貼資金的行為，財政部門應(yīng)建立財政支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對保費補貼資金支付狀況實施動態(tài)監(jiān)控。

作者：王韌單位：湖南商學(xué)院財政金融學(xué)院