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編者按：本來主要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府主體地位的決定因素;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府責任的重構(gòu)等進行講述，包括了化解社會風險的保障、中外社會保障制度實踐的證明、社會轉(zhuǎn)型期大背景的要求、社會轉(zhuǎn)型期大背景的要求、立法和制度保障責任的重構(gòu)、財政責任的重構(gòu)、財政責任還要遵循與歷史債務產(chǎn)生原因相統(tǒng)一的原則等，具體資料請見：

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是關系到我國國民經(jīng)濟全面深入可持續(xù)發(fā)展的首要議題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的同時，也會對社會保障制度的發(fā)展提出新的要求與任務。就中國現(xiàn)階段的國情而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的推進路徑必定是堅持城鄉(xiāng)整合的政策導向，立足于地區(qū)差異，按照分階段梯度推進的建構(gòu)原則，優(yōu)先解決農(nóng)村戶籍人口的基本生活保障問題，逐步構(gòu)建多層次的面向農(nóng)村戶籍人口的社會保障體系，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

社會保障作為一項社會制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，所以政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的過程中是責無旁貸的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的實施運行需要借助政府的行政強制力量，需要政府承擔首要責任。不過，由于公共部門缺乏競爭而效率較低，工業(yè)化發(fā)達國家相繼掀起了社會保障私有化的浪潮，不少國家在社會保障的實施過程中引進了私人部門，比如智利、新加坡等國，采取多家私人公司競爭、政府進行監(jiān)督管理的方式，取得了十分顯著的成效。

因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中，必須把市場的力量與政府的力量相結(jié)合，同時不能忽略社會“第三部門”等其他力量的介入。在社會保障的實施過程中，政府、市場、社會的功能是各有利弊，關鍵在于揚長避短，理清政府、市場、社會三者之間的責任邊界，進行合理的責任劃分。當然，政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的首要責任主體的地位，是毋庸置疑的。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府主體地位的決定因素

政府是社會保障的首要責任主體，尤其是處在社會轉(zhuǎn)型期，需要進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設的政府，更是扮演著特別重要的責任主體。

(一)化解社會風險的保障

隨著傳統(tǒng)家庭規(guī)模和功能的轉(zhuǎn)變，有些風險是工業(yè)社會中具有普遍意義的社會風險，社會風險的化解都需要更強有力的主體參與，只有政府才能利用其公共權(quán)力來化解社會風險?；馍鐣L險需要提供具有公共性的產(chǎn)品或服務。以維護社會公平和促進社會穩(wěn)定為主要目標的社會保險是具有公共性的產(chǎn)品，但由于其準公共產(chǎn)品的特性，人們在消費時不可避免地會產(chǎn)生“搭便車”心理，一般的企業(yè)和個人會因風險太大而不愿介入；而如果政府主導社會保障，則能夠有效地消除市場失靈的問題。首先，可以有效降低社會保障領域的“逆向選擇”和“道德風險”。其次，可以大大降低交易成本和管理成本，由政府強制力能夠保證大范圍的參保人員以較低廉的價格享受到較全面的保障。最后，政府組織承擔社會風險的能力較強，政府部門可以設計合理的制度來保證社會保障制度承擔的風險在同代人之間橫向和縱向共擔。

因此，對于社會保障來說，政府必須以一種積極的姿態(tài)介入社會保障領域，提供滿足廣大人民需要的社會保障服務來化解風險，適應社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要。

(二)中外社會保障制度實踐的證明

縱觀世界各國，無論是工業(yè)化發(fā)達國家還是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新興工業(yè)化國家，無論是社會保障制度已經(jīng)較為成熟的國家，還是處在積極探索和試驗的國家，無論是哪種國家的任何類型的社會保障制度，即使政府的角色和定位有所差異，但都顯著地表現(xiàn)為政府主導性的特征。在各國社會保障的實踐中，大致可以將各國社會保障的類型分為“政府一社會”型社會保障制度與“政府一市場一社會”型社會保障制度。

實行“政府一社會”型社會保障制度的國家，主要通過政府強大的政治、法律、行政、經(jīng)濟權(quán)利，通過稅收等手段籌集資金，并在全社會范圍內(nèi)進行再分配。英國和瑞典等福利國家即為典型代表，福利國家的政府介入社會保障的范圍最廣、程度最深，政府擔當著社會保障制度的直接管理者的角色，對所有國民提供“從搖籃到墳墓”高水平的社會保障，國民終生都能夠享受較好的福利待遇。但是政府無所不包、無所不保的社會保障實踐，很容易形成“高福利”的剛性，使社會保障制度的改革積重難返。

實行“政府一市場一社會”型社會保障制度的國家，充分依托和發(fā)揮市場及市場主體的力量和作用，通過政府的主導作用，引導市場的參與，政府和市場的共同作用形成全社會的力量建立社會保障制度。美國、德國、智利等國是其典型代表。但是政府主導、市場運作型社會保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法規(guī)，此外還必須具有發(fā)達的市場機制與健全的市場體系。

(三)社會轉(zhuǎn)型期大背景的要求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是在我國在從城鄉(xiāng)二元割裂向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型的宏觀背景下的必然產(chǎn)物。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障作為社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，涉及眾多利益群體之間利益的重新分配，而我國特殊的社會轉(zhuǎn)型道路更是需要政府的強勢介入。

快速轉(zhuǎn)型的中國社會的一個鮮明特點就是兩重性和復雜性，即社會優(yōu)化與社會弊病并生、社會進步與社會代價共存、社會協(xié)調(diào)與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。其中一個主要表現(xiàn)是既加速社會的階層分化，又造成了兩極分化。

從中國的現(xiàn)實情況來看，貧富差距過大、勞動關系失衡等種種社會轉(zhuǎn)型期的社會代價、社會弊病的主要誘因，還是社會保障制度的殘缺不全，或者是社會保障制度因政府未到位而滯后于社會轉(zhuǎn)型期的需要。作為改革的“減震器”，在消除社會摩擦、促進社會順利轉(zhuǎn)型的過程中，社會保障自身也很容易產(chǎn)生一系列的摩擦，比如現(xiàn)有受益群體和理論受益群體、傳統(tǒng)受益群體和政府機構(gòu)之間的摩擦等。如何消除社會保障制度的自身摩擦，關系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障能否順利完成，進而又會關系到社會穩(wěn)定和社會轉(zhuǎn)型，而這一重任，政府是責無旁貸的。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府責任的重構(gòu)

一般而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府的責任主要包括四個方面：

立法和制度保障責任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府責任順利實施的首要前提。但是，由于中國國情的特殊性，中國的社會保障制度的變革并沒有遵循立法先行的國際慣例，而是采取了試點先行、逐步擴展的策略，從而只能由政府承擔制訂制度、政策的責任。

財政責任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府責任順利實施的關鍵保障，主要是指政府為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障承擔的財政開支。貫穿于我國政府的財政責任之中的有歷史責任和現(xiàn)實責任兩個維度。歷史責任主要是指城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的轉(zhuǎn)制成本，這個歷史責任的分擔形式涉及到農(nóng)民工社會保障、農(nóng)村社會保障等新制度的安排，從而關系到政府制度保障責任的實施。財政責任還涉及中央、地方兩級財政責任的劃分。

組織實施責任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的重要環(huán)節(jié)，它承擔了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的運行職能，全力保證社會保障從企業(yè)保險中脫胎而出，完全走向社會化運作。

監(jiān)管責任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度依法正常、健康運行的基本保證，實施主體是國家為實施社會保障事業(yè)而規(guī)定的從中央到地方的各種社會保障管理機構(gòu)，這些主體遵循一定的監(jiān)管原則和運行機制。

然而，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中的政府責任實施現(xiàn)狀并沒有完全到位，存在著缺位、錯位、越位三者交織的畸形現(xiàn)象。筆者認為，在立法和制度保障責任方面，政府存在著“缺位”現(xiàn)象，不僅高階位的法律缺失，而且制度供給整體上不足。在財政責任方面，政府表現(xiàn)為“錯位”和“缺位”并存。財政的現(xiàn)實責任的履行上，存在著整體上的絕對不足和中央、地方責任財權(quán)、事權(quán)不對等的尷尬，而在財政的歷史責任方面，政府采取了逃避的方式，對轉(zhuǎn)制成本的承擔沒有做出承諾。在監(jiān)管責任方面，政府存在著“錯位”行為。因為政府在并不擅長的社保基金運營領域“越位”，政府給予市場的自由空間狹窄，沒有讓市場發(fā)揮作用，所以使得基金的保值增值面臨極大的壓力，這種壓力加上“投資運營”和“監(jiān)督管理”都集中于政府身上，導致難以保證政府監(jiān)管責任的有效性。

(一)立法和制度保障責任的重構(gòu)

縱觀各國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，都是以頒布社會保障方面的法律揭開序幕。然而，我國政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中的“立法責任”始終“缺位”，由于一系列主客觀因素的限制，我國始終沒有《社會保險法》來“保駕護航”。在法律缺失的情況下，立法和制度保障責任主要是指政府承擔的本應由立法機構(gòu)承擔的制度設計和規(guī)范責任。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的制度，主要散見于政策文件、部門規(guī)章、相關機關的通知、命令等等，立法層次偏低。各地分散的地方規(guī)定使得社會保障制度難以統(tǒng)一，導致統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障嚴重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

作為社會保障領域綱領性大法的《社會保險法》，歷經(jīng)十幾年的坎坷仍然沒有出臺。近年來，《社會保險法》的立法步伐加快，然而，據(jù)悉，原定于2009年進行三審的《社會保險法》將推遲到2010年進行，其重要原因就是目前經(jīng)濟形勢不明朗，而且各方面的分歧較大，這表明《社會保險法》的出臺將再度延期。在《社會保險法》沒有出臺的前夜，筆者認為，應該更加重視政府的制度設計和規(guī)范的責任。社會轉(zhuǎn)型期間，中國城鎮(zhèn)化進程中社會保障的對象規(guī)模并不穩(wěn)定，新出現(xiàn)的特殊群體，比如農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等社會群體都需要進行相應的制度設計，克服制度運行帶來的困難和障礙，從而要求必須進行制度創(chuàng)新。

筆者認為，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中的制度保障過程中，應該首要考慮協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會保障制度之間的銜接問題以及與其他社會政策之間的關系。

第一，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)社保制度、農(nóng)民工社保制度、農(nóng)村社保制度三者的關系。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五大社保制度，這些制度相對來說較為成熟，并且運行多年。因此，筆者認為，我們在構(gòu)建農(nóng)民工社保制度和農(nóng)村社保制度時，在制度設計上，應該借鑒城鎮(zhèn)社保體系的制度模式，并且盡量避免制度模式的多元化，因為這樣有利于城鄉(xiāng)社保制度未來的一體化整合。此外，在城鄉(xiāng)的這三類社保制度中，還應該留出社保關系接續(xù)的“通道”，有利于人口在身份變化過程中的社保關系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

第二，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度與土地政策之間的關系。

我國的絕大多數(shù)農(nóng)村居民把土地視為“命根子”，社會保障制度的長期缺失，不僅讓大多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄家鄉(xiāng)長期閑置的土地，而且也讓土地規(guī)?；?jīng)營的進程舉步維艱，進而影響城鎮(zhèn)化的步伐。事實上，不少發(fā)達國家是將農(nóng)村、農(nóng)民工社保制度的提供和土地政策聯(lián)系起來的。當國家需要進行大規(guī)模的土地經(jīng)營時，就實行大量優(yōu)惠的農(nóng)村社保制度，引導農(nóng)民自愿放棄土地，反之亦然。這些經(jīng)驗對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民、農(nóng)民工以及城市化程度較高的農(nóng)民等社會群體中可以考慮適當借鑒。

第三，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度與人口政策之間的關系。

由于我國農(nóng)村居民長期以來缺乏相應的社會保障，絕大多數(shù)農(nóng)村居民同樣依賴家庭養(yǎng)老的方式，“養(yǎng)兒防老”的觀念在我國農(nóng)村社會根深蒂固。因此，計劃生育政策在城市與農(nóng)村的效果顯然不同。其實，社會保障制度與人口政策密切相關，一些工業(yè)化國家通過社會保障措施來調(diào)節(jié)人口的數(shù)量，比如，有國家通過給予生育補貼從而解決勞動力資源不足的問題。在我國，如果一旦為農(nóng)村居民提供了社保制度，讓他們老有所靠、病有所醫(yī)，相信對于計劃生育政策的推行也是能夠起到積極的促進作用。

(二)財政責任的重構(gòu)

社會保障是用經(jīng)濟手段解決社會問題的制度安排，是促進公平的收入調(diào)節(jié)機制，它離不開相應的財力支撐。因此，財政責任是政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中擔負著的不可推卸的責任。

社會保障的財政責任主要是指財政給付制度方面。目前我國政府已經(jīng)正式承擔起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的財政給付責任，具體表現(xiàn)在以下方面：

1社會保障運行管理的費用。管理城鄉(xiāng)社保實務的社保經(jīng)辦機構(gòu)雖然被列為事業(yè)單位，但是其運行管理費用卻從1997年以前由社?；鹬刑崛∞D(zhuǎn)成為由國家財政給予解決。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的逐步建立，社保的業(yè)務量將大幅激增，社保的經(jīng)辦機構(gòu)的運行成本將增加，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保運行上的財政投入也將越來越大。

2社會保障的補助支出。除了包括在社?；鹗詹坏种r的兜底功能，還包括在各地做實或者部分做實城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶時的政府財政補助，做實個人賬戶是政府彌補歷史責任，承擔轉(zhuǎn)制成本的重要表現(xiàn)，各級政府均在其承擔了不同的責任。比如，在東北的社保試點中，就規(guī)定“將個人賬戶規(guī)模從11％調(diào)整到8％，并按照5&做實，”而中央財政補助這5％中的75％，即3.75％，地方財政補助5％中的25％，即1.25％。

3建立社保戰(zhàn)略儲備基金。這意味著政府開始承擔歷史責任中的中長期轉(zhuǎn)制成本。2000年我國成立了全國社?；鹄硎聲?，這筆基金主要是作為養(yǎng)老保險的重要補充基金，其基金來源主要是中央財政撥款和國有股減持、利息稅、福利彩票及投資收益。

然而，財政的現(xiàn)實責任的履行上，存在中央、地方財政責任的“錯位”和政府在消除轉(zhuǎn)制成本的“缺位”。由于政府“立法責任”的嚴重“缺位”，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中的責任多見于政策性文件中，而這些文件對于政府的財政責任大部分都提到了“各級政府要在資金上給予適當補助”，但是至于各級政府“資金上給予適當補助的比例具體該是多少”等問題界定模糊，這種情況導致了

各級政府財政責任承擔的隨意性。結(jié)果，長期以來，中央政府、地方政府的財政責任的分配處于失衡的“錯位”狀態(tài)。

1994年我國進行了分稅制改革以后，決定了中央政府、地方政府無論是在財政上還是在社會事務上都應該有合理的責任分擔，但是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保的財政收入和支出方面就出現(xiàn)了嚴重不匹配的現(xiàn)象。雖然歷年來中央財政收入比地方財政收入略多，但是幾乎是“平分秋色”。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保方面，政府這幾年的財政支出主要集中于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的這一塊。然而，從表1看出，中央、地方財政對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度補助支出的絕對數(shù)，表現(xiàn)為地方過于依賴中央財政，中央財政承擔了絕大部分財政責任。

從財政支出的相對比例來說，中央財政對養(yǎng)老保險的補貼占中央財政總支出的比重，仍然比地方財政對養(yǎng)老保險的補貼占地方財政總支出的比重大很多，圖1，表明，中央政府對于養(yǎng)老保險非常重視，承擔了絕大部分的責任，而且中央財政的承擔還處于持續(xù)上升狀態(tài)。全國各地的地方政府并未真正地承擔起相應的財政責任，雖然地方財政由完全缺位到逐漸介入，但是和中央政府的重視程度之間有較大的差距，這種差距還有越拉越大的趨勢。

另一方面，政府在化解轉(zhuǎn)制成本這一歷史責任時存在著向企業(yè)和個人轉(zhuǎn)嫁責任的問題。轉(zhuǎn)制成本是因為我國從過去單位包辦的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制的社保轉(zhuǎn)型為“統(tǒng)賬結(jié)合”的社保制度，出現(xiàn)了“老人”、“中人”、“新人”的劃分，“老人”的全部養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金都是由新制度中的社會統(tǒng)籌基金支付的，而根據(jù)現(xiàn)有制度的模式，統(tǒng)籌基金直營支付社會基礎養(yǎng)老金部分，所以，從理論上看，“老人”的“個人賬戶”部分和“中人”的過渡性養(yǎng)老金部分構(gòu)成了養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型的成本。對于現(xiàn)有制度來說，這是一種歷史債務，是勞動者過去的一部分必要勞動向國家上繳的工資積累而成，應該由政府來支付。

此外，政府的財政責任也向個人轉(zhuǎn)嫁，主要表現(xiàn)在：第一，通過個人賬戶的空賬向制度內(nèi)的勞動者個人轉(zhuǎn)嫁。第二，通過領取資格的限制，將一部分在國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中被淘汰而又沒有再就業(yè)的“中人”排斥在制度之外，讓其自行負責養(yǎng)老問題，或者讓其養(yǎng)老保險權(quán)益自行消失，比如從失業(yè)下崗工人轉(zhuǎn)化為現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度外的個體戶或者非正規(guī)就業(yè)者的就是如此。

要使政府的財政責任從“錯位”到“歸位”，筆者建議，首先，要確定各級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中不同的社保項目中的財政責任。因為中央政府與地方政府的各項資源不對稱，所以各自的優(yōu)勢和對社會風險的分散程度也就不同。從工業(yè)化發(fā)達國家的現(xiàn)狀可以窺見一斑。比如美國，聯(lián)邦政府提供的社會保障主要是限于“老遺殘”等項目，而更多的社會保障責任由州政府加以承擔；而在北歐國家，中央財政給付主要涉及社會公共安全、職業(yè)健康和預防性、應急性社會政策，并用于平衡地區(qū)差別，其余基本的社會保障項目則由地方政府負責。

在中國，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中最主要涉及的社保項目就是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險。其中，養(yǎng)老保險的風險是在人的特定階段普遍存在的風險，事關中國億萬人民的老年生活保障，影響意義深遠，而且可控性強，所以，養(yǎng)老保險是應由中央政府承擔較多的責任。而醫(yī)療保險雖然是所有人都會遇到的，但是相對于養(yǎng)老風險來說，醫(yī)療風險不確定性強，難以控制，需要地方政府的嚴密監(jiān)管，所以，必須中央、地方兩級進行管理。而工傷保險在世界上不少國家是屬于雇主賠償責任的范疇，它的公共性明顯要低于其他的社保項目，可以努力讓其追求自我平衡。

其次，筆者建議要遵循事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則。事實上，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中，世界各國的各級政府的財政責任都堅持了事權(quán)、財權(quán)統(tǒng)一。比如，澳大利亞社會保障的大部分事權(quán)在中央，相應的其主要財權(quán)也在中央。社會保障所需資金來源于個人所得稅的收入，根據(jù)法律規(guī)定，只有澳大利亞聯(lián)邦政府可以征收所得稅。近幾年來，我國中央財政收入與地方財政收入的比例一般保持在52：48左右，那么，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中的各級政府的財政責任的分擔，中央政府與地方政府也應當參照這個比例。

再次，財政責任還要遵循與歷史債務產(chǎn)生原因相統(tǒng)一的原則。對于轉(zhuǎn)制成本，應該本著“誰獲益，誰負責”的原則在各級政府之間進行責任分配。淮在計劃經(jīng)濟時代獲得了被當成利潤上繳的養(yǎng)老保險基金，誰就理所當然應該承擔這種歷史責任。比如，中央所屬企業(yè)的利潤上繳給了中央政府，地方所屬企業(yè)的利潤上繳給了地方政府，對于歷史債務，就應該根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)由各級政府分別來進行承擔。