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一、發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權力制約機制的作用

稅收權力制約機制有兩個內(nèi)容，從縱向來說，是指稅務系統(tǒng)內(nèi)部上下級，依行政管理權限和行政隸屬關系，由上級稅務機關對所屬部門和下級機關實施稅法的監(jiān)督，以保障稅法的正確貫徹實施，維護稅法的嚴肅性。從橫向來說，是指在稅務機關內(nèi)部建立和完善稅收行政執(zhí)法責任制、執(zhí)法督查制等內(nèi)部監(jiān)控制度。在我國的稅收法律體系中，法律監(jiān)督分為兩類，即國家監(jiān)督和社會監(jiān)督。所謂國家監(jiān)督，是指國家機關的監(jiān)督，包括國家權力機關、行政機關和司法機關的監(jiān)督，實現(xiàn)國家機關之間相對獨立、互相制衡的現(xiàn)代治國理念。所謂社會監(jiān)督，是指由社會各政黨、各組織和公民依照憲法和法律，對各種涉稅活動的合法性所進行的監(jiān)督。審計監(jiān)督隸屬于行政機關監(jiān)督，同時它又對國家機關的監(jiān)督和社會監(jiān)督起重大作用，因此審計監(jiān)督對完善稅收權力制約機制具有直接作用和間接作用兩個方面。

第一、審計機關充分利用國家審計處理處罰權，在法定職權范圍內(nèi)對被審計單位的稅收違法行為作出處理處罰決定，為完善稅務部門內(nèi)部控制制度發(fā)揮直接作用，實現(xiàn)以權力制約和監(jiān)督權力。根據(jù)《審計法》規(guī)定，審計機關的主要職責是對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督；對中央銀行的財務收支和國有金融機構的資產(chǎn)負債損益進行審計監(jiān)督；對國家事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督；對國有及國有資產(chǎn)占控股或主導地位企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益進行審計監(jiān)督等。審計機關有要求被審計單位報送資料權；審計檢查權；調(diào)查取證權；采取強制措施權等。加強對經(jīng)濟領域的審計監(jiān)督，既是對被審計單位（納稅人）有無偷稅、漏稅、欠稅等違法行為的監(jiān)督，也是對稅收征管機關有無漏征、少征、不征稅金等違法行為的監(jiān)督。通過審計對被審計單位財政財務收支的真實性、合法性、效益性以及內(nèi)部控制制度作出評價，提出被審計單位應自行糾正的事項和改進建議，出具審計意見書；對納稅人、扣繳義務人編造虛假計稅依據(jù)不繳或者少繳的稅款，欠繳應納的稅款，以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款，以及稅務機關的涉稅罰沒收入，不按照稅款入庫預算級次上繳國庫等違反稅法的行為需要依法給予處理、處罰的，應當依法作出責令限期繳納、上繳應當繳納或上繳的財政收入；責令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；罰款；沒收違法所得等處理、處罰的審計決定。用經(jīng)濟制裁手段“制約和監(jiān)督”被審計單位因利益驅動而濫用職權的行為，促使稅務部門加強對稅務登記、賬簿、憑證和納稅申報的管理，完善稅款征收和稅務檢查等內(nèi)部控制制度。

第二、審計機關積極利用審計建議、移送處理等手段，通過認真履行審計監(jiān)督職責，調(diào)動各方面監(jiān)督力量，促進國家監(jiān)督體系整體合力的充分發(fā)揮，將執(zhí)掌權力的人置于有效制約與監(jiān)督的權力運行體系之中。

首先，加強國家機關的監(jiān)督。一是積極為人大及其常委會有效行使監(jiān)督檢查權服務，促進稅收法制建設。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常委會是國家權力機關，它通過聽取和審議政府工作報告等手段對行政機關及其工作人員實施監(jiān)督。根據(jù)《審計法》規(guī)定，審計署和地方各級審計機關每年對本級預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，并受本級政府的委托，向本級人大常委會提出本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。通過報告等形式，把本級政府執(zhí)行稅收法律法規(guī)和財政預算編制等事項置于權力機關監(jiān)督之下。二是加強行政監(jiān)督，促進依法征稅。行政監(jiān)督是由行政系統(tǒng)內(nèi)的各級政府及其所屬的各個工作部門之間對權力制約和監(jiān)督。一方面對審計工作中發(fā)現(xiàn)的與宏觀經(jīng)濟管理有關的重要問題和重大的稅收違法違紀問題，審計機關應當向本級人民政府和上一級審計機關提出專題報告。從而提升行政監(jiān)督層次，加大對行政權力制約和監(jiān)督力度；另一方面對稅務機關違反規(guī)定擅自改變稅收征收管理范圍和稅款入庫預算級次的，責令限期改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員建議有關部門依法給予降級或者撤職的行政處分。三是加強司法監(jiān)督，嚴懲犯罪分子。根據(jù)《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》、《審計署、公安部關于建立案件移送制度和加強工作協(xié)作配合的通知》，對稅務人員利用職務上的便利，收受或者索取納稅人、扣繳義務人財物或者謀取其他不正當利益,構成犯罪的,應當移送有關司法機關追究刑事責任。

其次，加強社會監(jiān)督。一是加強黨內(nèi)監(jiān)督，促進黨風廉政建設。國家機關、企事業(yè)單位等工作人員的權力是法律賦予的，中國共產(chǎn)黨通過政治領導、組織領導和思想領導對他們履行權力進行制約和監(jiān)督。審計機關對審計中發(fā)現(xiàn)違反稅法行為應負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨規(guī)黨紀，應當給予黨紀處分的，建議紀檢機關給予黨紀處分；二是審計機關充分運用審計公告和公布審計結果權，加大披露稅收違法問題的力度，積極實行審計結果公告制度，擴大社會公眾的知情權，通過公眾、納稅人、各種媒體，強化對稅務機關的執(zhí)法監(jiān)督。督促稅務機關正確行使稅務管理權、征稅權、檢查權、處罰權、扣押權等，增強稅務執(zhí)法透明度，保證公開、公平、公正執(zhí)行稅法，有效遏制稅收征管中的隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法以及危害納稅人合法權益的行為。

審計監(jiān)督的意義在于，有效的監(jiān)督是完善權力制約機制，保證稅務機關嚴格依法辦事的關鍵。同時，對于監(jiān)察、督促國家機關、社會組織和公民遵守稅法，依法納稅，具有重要的意義。明確推行執(zhí)法責任制的必要性、意義、目標、范圍、對象以及方法、措施、執(zhí)法范圍和依據(jù)，原則性地規(guī)定執(zhí)法責任劃分和執(zhí)法責任追究，將執(zhí)法責任從行政首長、分管領導、征收系列、稽查系列、內(nèi)部執(zhí)法職能部門等進行劃分，分別承擔相應責任。這樣才能明確征稅主體以及每一個稅務執(zhí)法人員的責任和義務，牢固樹立依法治稅觀念，確保依法履行職責，正確行使稅收權力?？傊?，通過審計監(jiān)督，明確責任，細化分工，強化稅務各業(yè)務部門和執(zhí)法各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制度，搞好國家機關、司法和輿論等監(jiān)督有機結合，形成多渠道監(jiān)督，建立運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效，權責明確，相互融合，相互制約的稅務管理體制。同時，我們也應當看到，我國社會主義市場經(jīng)濟體制正處于發(fā)展和完善之中，各項制度不能一步到位，市場在資源配置中的基礎性作用尚未充分發(fā)揮，權力還在許多領域發(fā)揮著替代市場作用的情況，加強對稅收權力的制約和監(jiān)督具有長期性、復雜性。審計機關目前雙重領導的行政型體制，使得國家審計對權力制約和監(jiān)督的重要作用的發(fā)揮還受到很大的限制。隨著我國行政體制改革的深化和民主法制建設的發(fā)展，審計體制將不斷創(chuàng)新，必將在對稅收權力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮越來越大的作用。

二、加強審計監(jiān)督對完善稅收權力制約機制的必要性

權力是特定主體憑借其所能控制和支配、同時又是對方必需的某些公共資源和價值，而單方面確認和改變法律關系、控制和支配他人財產(chǎn)或人身的能量和能力。根據(jù)這一權力定義，我們把稅收權力概括為它是國家稅法賦予稅務機關用于征收稅款、管理稅務事務的權力。主要有征稅權、稅法解釋權、委托代征權、稅收保全權、強制執(zhí)行權、行政處罰權、稅收檢查權、稅款追征權等。稅法作為一種義務性規(guī)范，是以政治權力作后盾，規(guī)定納稅人為核心構成的，不允許任何稅務機關或納稅人隨意改變或違反法定的納稅義務，稅務機關和稅務人員必須按照稅法的要求，嚴格履行稅法規(guī)定的權力與義務，進行稅收的征收、管理、稽查、處罰，實行“稅收遵從”原則，保證國家稅收及時、足額入庫。稅收權力的運行是稅務機關及其工作人員將法律上的權力轉化為實際生活中權力運用的過程，是體現(xiàn)權力價值及社會效益的重要內(nèi)容。由于權力的運行具有擴張性、腐蝕性兩個重要特點，如果不加以限制，就會誘發(fā)各種腐敗現(xiàn)象，其根本的原因一是有權力所有者與權力使用者的分離；二是人性和人格的弱點所決定的。孟德斯鳩對此有經(jīng)典的論述，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”在稅收權力運行中，通常表現(xiàn)在一般納稅人資格認定、發(fā)票的供應管理、對稅款延期繳納的審批、稅務稽查、稅務違法處罰和對“雙定戶”的定額核定6個環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生權力變異。目前一些地區(qū)的稅務部門在稅收權力的運行中已經(jīng)出現(xiàn)了不少問題，如有的擅自變通國家稅收政策，越權減免稅；有的隨意批準緩稅、欠稅；有的實行“包稅”、征收“過稅”甚至有的搞權錢交易，腐化墮落，大肆收受納稅人錢財，原河北省國稅局長李真就是典型代表。這些問題的存在，在一定程度上擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序，破壞了稅收法律法規(guī)和政策的統(tǒng)一性、權威性和嚴肅性，污染了社會經(jīng)濟環(huán)境，影響了稅務機關在人民群眾中的形象。因而建立稅收權力監(jiān)督制約機制,縮小權力恣意行使的空間，減少稅收行政權濫用就顯得尤為必要。

審計是國家設立的審計機關依法開展的審計監(jiān)督活動。審計監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，是構成國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系的重要組成部分，在整個經(jīng)濟監(jiān)督體系中處于較高層次，是國家監(jiān)督機制構架中的重要一環(huán)。它通過對財政、稅務、工商行政管理、物價等專業(yè)監(jiān)督部門的再監(jiān)督，克服各專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督一方面不夠獨立、不夠超脫，而另一方面又互相掣肘的負面影響，促使這些部門合理地運用自身的監(jiān)督權力，形成不同層次不同角度的經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡。黨的十六大報告從深化政治體制改革的高度，對審計工作提出了新的要求，賦予審計機關更重要的職責，突出加強對權力的制約和監(jiān)督，強調(diào)要“發(fā)揮司法機關和行政監(jiān)察、審計等部門的作用”，提出要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督。今年年初國務院領導在審計署視察時再次強調(diào)了審計監(jiān)督的重要性，指出審計是政府權力制約機制和監(jiān)管工作的重要組成部分，是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，是領導決策和民眾的眼睛，審計工作只能加強，不能削弱。這充分體現(xiàn)黨和國家對審計工作的高度重視，明確了審計監(jiān)督在加強對權力制約和監(jiān)督中的重要地位。從而使審計機關通過加強審計監(jiān)督，完善稅收權力制約機制發(fā)揮積極作用。

內(nèi)容提要：本文從權力的概念入手，分析完善稅收權力制約機制必要性，發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權力制約機制的作用。目前，在我國稅收法律體系中包含國家機關和社會監(jiān)督兩類，審計監(jiān)督隸屬于國家機關監(jiān)督，除發(fā)揮自身監(jiān)督職能外，同時對其他國家機關和社會監(jiān)督起重要作用，從而發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權力制約機制的直接作用和間接作用。