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一、政治,經(jīng)濟(jì)背景

瑞典全稱瑞典國(KingdomoftheSweden)。是北歐的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。兩次世界大戰(zhàn)期間其經(jīng)濟(jì)均未遭受太大損失。二戰(zhàn)后,瑞典經(jīng)濟(jì)增長速度一直不穩(wěn)定,40年代未,60年代和80年代屬于經(jīng)濟(jì)增長相對(duì)較快的時(shí)期,50年代、70年代經(jīng)濟(jì)增長緩慢。進(jìn)入90年代,瑞典經(jīng)濟(jì)保持了一定的增長,1997年其國民生產(chǎn)總值實(shí)際增長率為1.8%。瑞士是世界上人均國民生產(chǎn)總值較高的國家,1997年人均國民生產(chǎn)總值為25932美元,居第十位。

瑞典的經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)。國有企業(yè)在公用事業(yè)、交通運(yùn)輸和工礦業(yè)中均占有較大的比重。瑞典是西方國家中社會(huì)福利水平最高的國家之一,由于社會(huì)福利的不斷擴(kuò)大,即使政府財(cái)政支出占國民生產(chǎn)總值的比重越來越大。

瑞典是實(shí)行君主立憲制的國家,國王是國家之首。其政府組織形式采取議會(huì)內(nèi)閣制,議會(huì)是最高立法機(jī)關(guān),其議員通過競選產(chǎn)生。議會(huì)的主要職責(zé)是:制定法律,決定稅收和公共資金的使用,監(jiān)督政府行為和國家行政。內(nèi)閣是行政機(jī)關(guān),由首相和若干內(nèi)閣大臣組成,首相由議會(huì)提名,經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后任命。內(nèi)閣由議會(huì)委托管理國家,并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。全國設(shè)立平行的且相互獨(dú)立的普通法院和行政法院兩大系統(tǒng),均屬司法機(jī)關(guān)。

二、瑞典政府審計(jì)的起源和發(fā)展

早在1539年,瑞典就成立了皇家審計(jì)廳,負(fù)責(zé)皇家的財(cái)政及審計(jì)與控制工作。以后瑞典政府審計(jì)經(jīng)歷了一系列的變革,直到1920年,瑞典成立了中央政府的審計(jì)機(jī)構(gòu),后經(jīng)改組稱為瑞典國家審計(jì)局,一直延用至今。瑞典國家審計(jì)局負(fù)責(zé)國家審計(jì)工作,同時(shí)負(fù)責(zé)政府會(huì)計(jì)和政府管理工作。進(jìn)入20世紀(jì),瑞典向福利國家邁進(jìn),國家直接干預(yù)人們的日常生活,例如,教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、老年保險(xiǎn)等。在這個(gè)過程中,政府一方面增加稅收,一方面擴(kuò)大支出,因此瑞典國家審計(jì)到80年代的工作重點(diǎn)一直放在對(duì)政府各項(xiàng)撥款與支出的審計(jì)上,以保證政府福利國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

20世紀(jì)70年代和80年代是瑞典國家審計(jì)發(fā)展的重要時(shí)期,標(biāo)志有兩個(gè):一是了《瑞典國家審計(jì)局法》,使國家審計(jì)有了法律依據(jù),同時(shí)也有了審計(jì)行為的基本規(guī)范。二是開始發(fā)展績效審計(jì)。60年代,國家審計(jì)組織就已經(jīng)開始實(shí)施績效審計(jì),到80年代,績效審計(jì)已成為國家審計(jì)普遍實(shí)施的主要內(nèi)容之一。

三、審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員

(一)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)

瑞典的政府審計(jì)是由下列人員和部門來進(jìn)行的。

1.議會(huì)審計(jì)師

議會(huì)審計(jì)師由國會(huì)從國會(huì)議員中選出,每年選舉12人,任期一年。國會(huì)審計(jì)師負(fù)責(zé)對(duì)國會(huì)和內(nèi)閣各部的審計(jì)工作,其常設(shè)機(jī)構(gòu)是秘書處,成員為國會(huì)審計(jì)師的助手。

2.國家審計(jì)局

國家審計(jì)局是政府所屬機(jī)構(gòu),向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,它不負(fù)責(zé)內(nèi)閣審計(jì),只對(duì)政府下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。國家審計(jì)局除進(jìn)行審計(jì)工作外,還從事政府會(huì)計(jì)管理工作。因此,它不但具有監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì),還具有管理機(jī)構(gòu)的某些特點(diǎn)。

3.地方審計(jì)機(jī)關(guān)

瑞典地方審計(jì)機(jī)關(guān)與國家審計(jì)局在各自政府級(jí)別中的地位和隸屬關(guān)系不同。國家審計(jì)局是中央政府行政部門的組成部分,而地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)則獨(dú)立于地方政府行政部門,直接受地方立法部門負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。瑞典地方審計(jì)機(jī)關(guān)分兩個(gè)層次,一是省級(jí),二是市級(jí)。兩級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)各自政府行政部門的財(cái)政及管理活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。瑞典國家審計(jì)局與兩級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。適用于國家審計(jì)局審計(jì)的法律是《瑞典國家審計(jì)局法》,而適用于地方兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的法律是《地方政府審計(jì):指導(dǎo)原則》,前者由議會(huì)制定,后者由地方議會(huì)制定。

(二)瑞典國家審計(jì)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置

瑞典政府審計(jì)活動(dòng)主要由瑞典國家審計(jì)局來進(jìn)行,故本文以下涉及瑞典政府審計(jì)的內(nèi)容均以國家審計(jì)局為背景。

瑞典國家審計(jì)局是瑞典國家最高審計(jì)機(jī)關(guān),也是政府會(huì)計(jì)的管理機(jī)關(guān)。它從屬于內(nèi)閣,向內(nèi)閣負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

國家審計(jì)局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì),成員包括:審計(jì)長(領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)主席)、瑞典政府開發(fā)部部長(領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)副主席)和其他不少于6名的成員。領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)的所有成員均由政府任命。審計(jì)長任期6年,可無限延期。其他委員會(huì)任期4年。

領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)有權(quán)決定下列問題:

1.國家審計(jì)局工作范圍內(nèi)有關(guān)計(jì)劃與執(zhí)行等重大事項(xiàng)。

2.有關(guān)立法的重大事項(xiàng)。

3.有關(guān)的重要組織事務(wù)、內(nèi)部工作方式或工作制度。

4.國家審計(jì)局向國會(huì)提出預(yù)算申請(qǐng)和其他重要經(jīng)濟(jì)問題。

5.職員的健康檢查、懲處(包括開除)、起訴、外遷及離職等事宜。

6.由審計(jì)長交辦的其他事項(xiàng)。

國家審計(jì)局設(shè)有五個(gè)處,分別是秘書處、行政管理處、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)處、財(cái)務(wù)審計(jì)處、績效審計(jì)處,各處下設(shè)若干個(gè)部門,此外,政府設(shè)立一個(gè)委托審計(jì)局代管的咨詢委員會(huì),咨詢委員會(huì)主席由審計(jì)長兼任,另有一名政府部長。其他成員由政府任命。通常若干名國會(huì)議員為咨詢委員,以便國會(huì)更好地了解國家審計(jì)局的工作情況。

瑞典政府審計(jì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有下述特點(diǎn):

1.議會(huì)和政府分別設(shè)主審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)構(gòu),且分別有各自的工作范圍。這一做法無論是與“立法模式”的英、美等國,還是與“司法模式”和“獨(dú)立模式”的法國、西班牙、德國、日本等均差異較大。當(dāng)然這與瑞典審計(jì)局的地位有關(guān)。

2.建立了獨(dú)特的“行政模式”的政府審計(jì)制度。瑞典的這一模式與前述提到的美、英、法、西班牙、德、日等國均存在較大的差異,它們的最高政府審計(jì)機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立于議會(huì),或者隸屬于議會(huì),但都獨(dú)立于政府,瑞典的國家審計(jì)局則是一個(gè)純粹的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。因而,其地位相對(duì)較低,其審計(jì)的獨(dú)立性亦會(huì)在一定程度上受到影響。

3.采用集體領(lǐng)導(dǎo)的方式。與美、英、加拿大等國不同,瑞典國家審計(jì)局不是采用個(gè)人領(lǐng)導(dǎo),而是采用集體領(lǐng)導(dǎo),其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)。瑞典的這一做法與日本會(huì)計(jì)檢查院相同。

4.按業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置審計(jì)部門。瑞典按照審計(jì)的業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置了財(cái)務(wù)審計(jì)處和績效審計(jì)處,這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方法,與前所述及的美、英、加、日等國大相徑庭,它們的內(nèi)部機(jī)構(gòu)都是按行業(yè)或部門設(shè)置的。瑞典國家審計(jì)局的這一做法,易于按審計(jì)類型實(shí)施審計(jì),易于審計(jì)人員掌握某類審計(jì)的規(guī)律,從而更有效、深入地開展審計(jì)。但也存在著明顯的缺陷:(1)不利于對(duì)被審單位進(jìn)行系統(tǒng)的審計(jì);(2)容易浪費(fèi)審計(jì)資源;(3)不利于全面培養(yǎng)審計(jì)人員。

(三)人員配備

瑞典國家審計(jì)局除設(shè)審計(jì)長外,還設(shè)副審計(jì)長一人、審計(jì)長助理若干人,處長5人,其他審計(jì)、會(huì)計(jì)及辦公人員300余人,大部分從事審計(jì)工作。從絕對(duì)數(shù)來看瑞典審計(jì)局的工作人員并不算多,但就相對(duì)數(shù)而言,瑞典則是審計(jì)人員比較多的國家。

進(jìn)行審計(jì)人員培訓(xùn)是瑞典國家審計(jì)局的一項(xiàng)必不可少的工作,其工作人員一般需要經(jīng)過一定時(shí)間的良好培訓(xùn),但培訓(xùn)時(shí)間較短。

四、工作職責(zé)與審計(jì)范圍

瑞典國家審計(jì)局的審計(jì)職責(zé)是《瑞典國家審計(jì)局法》賦予的。瑞典國家審計(jì)局有以下三方面職責(zé):

1.會(huì)計(jì)管理方面

(1)開發(fā)政府部門計(jì)劃管理、會(huì)議管理的方法,并確定相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)。

(2)確保政府會(huì)計(jì)制度的有效性。

(3)為政府會(huì)計(jì)頒布規(guī)章制度。

(4)管理中央政府公共會(huì)計(jì),審定會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算報(bào)告。

(5)檢查中央政府在瑞典銀行中的帳戶。

(6)進(jìn)行財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)。

2.預(yù)測管理方面

(1)預(yù)測下一財(cái)政年度國家收入,用于編制國家預(yù)算。

(2)預(yù)測本財(cái)政年度國家支出情況,預(yù)測經(jīng)修訂的下一財(cái)政年度國家收入情況,用于補(bǔ)充國家預(yù)算。

(3)向政府和國會(huì)審計(jì)師提交年度報(bào)告。

(4)向政府提交國家決算及帳目摘要。

3.審計(jì)方面

(1)檢查中央政府行政管理工作。

(2)檢查接受國家資助的單位對(duì)資助金的使用情況。

(3)檢查中央政府行政管理的費(fèi)用情況。

(4)檢查中央政府采購部門的采購活動(dòng)。

(5)監(jiān)督政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。

(6)監(jiān)督中央政府行政管理部門的內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。

(7)監(jiān)督其他政府機(jī)構(gòu)行使頒布重要規(guī)章條例權(quán)力的情況。

4.國家審計(jì)局在審計(jì)、會(huì)計(jì)和有關(guān)方面幫助中央政府培訓(xùn)有關(guān)人員。

從瑞典國家審計(jì)局的職責(zé)范圍可以看出,它和美國的會(huì)計(jì)總署和英國的國家審計(jì)署一樣同時(shí)肩負(fù)審計(jì)職責(zé)和其他職責(zé)的國家,但瑞典國家審計(jì)局的其他職責(zé)無論是從廣度和深度都是英、美所望塵莫及的,它不僅進(jìn)行會(huì)計(jì)管理,而且參加預(yù)算管理。這雖不能說是絕無僅有,但也是鳳毛麟角。一般而言,審計(jì)部門是有多種職責(zé),不免要分散精力,甚至相互干擾,但瑞典的立法者們對(duì)此卻有著獨(dú)到的見解,他們認(rèn)為,會(huì)計(jì)和內(nèi)部控制所采用的標(biāo)準(zhǔn)是提高財(cái)務(wù)質(zhì)量的先決條件,正因如此,他們才把會(huì)計(jì)管理和預(yù)算管理的部分職責(zé)劃歸了國家審計(jì)局。