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內(nèi)容提要：對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)及其載體金融集團(tuán)的監(jiān)管有單一監(jiān)管和功能性監(jiān)管兩種基本模式，兩種模式并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣之分。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立而又緊密協(xié)調(diào)的功能性監(jiān)管模式更為適當(dāng)。目前我國(guó)相關(guān)立法對(duì)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定尚不充分，亟需在功能性監(jiān)管的總體框架下，建立由中央銀行作為牽頭監(jiān)管者的常設(shè)性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：混業(yè)監(jiān)管單一監(jiān)管功能性監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)近年來(lái)已成為全球化的趨勢(shì)，相伴而來(lái)的是金融監(jiān)管體制的變革與調(diào)整。無(wú)論是曾長(zhǎng)期堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)的美國(guó)，還是有著混業(yè)經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)的歐陸國(guó)家，紛紛出臺(tái)、修改或完善相關(guān)法律制度，以應(yīng)對(duì)全球性的金融混業(yè)浪潮，實(shí)現(xiàn)有效的金融監(jiān)管并最大程度地節(jié)約監(jiān)管成本。

我國(guó)在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管模式沒(méi)有明確說(shuō)法，事實(shí)上實(shí)行的是混業(yè)經(jīng)營(yíng)。1995年《商業(yè)銀行法》和1998年《證券法》仿效美國(guó)，確立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的基本模式。實(shí)施不過(guò)數(shù)年，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展的需求和國(guó)際金融競(jìng)爭(zhēng)的壓力就已開(kāi)始沖擊這道中國(guó)的“格拉斯·斯蒂格爾墻”。在此背景下，2003年和2005年分別對(duì)《商業(yè)銀行法》和《證券法》進(jìn)行修訂時(shí)，以“國(guó)家另有規(guī)定的除外”的方式取消了混業(yè)禁令，肯定了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的合法性。

目前，我國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局已經(jīng)初現(xiàn)端倪：不僅有歷史形成的中信集團(tuán)、光大集團(tuán)這樣的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)特例，而且更具廣泛意義的是，目前已經(jīng)允許商業(yè)銀行出資設(shè)立基金公司，以及由銀行控股公司/關(guān)聯(lián)公司設(shè)立、收購(gòu)證券公司等混業(yè)實(shí)踐。另一方面，我國(guó)的金融監(jiān)管體制仍然是典型的分業(yè)監(jiān)管，即銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)各司其職，分別負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管。雖然已有一些監(jiān)管協(xié)調(diào)及合作的努力，但總體而言在混業(yè)監(jiān)管方面還處于起步和試錯(cuò)階段。目前的當(dāng)務(wù)之急是明確混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下金融監(jiān)管的基本模式，并在此基礎(chǔ)上建立適合現(xiàn)實(shí)需要的監(jiān)管合作機(jī)制。

二、金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本形態(tài)

金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的載體是金融集團(tuán)。就其基本內(nèi)涵而言，金融集團(tuán)是指具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)，主要業(yè)務(wù)為金融服務(wù)，并且在銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中至少?gòu)氖聝煞N業(yè)務(wù)的企業(yè)集團(tuán)。[1]金融集團(tuán)形式多樣，代表性類型包括全能銀行、銀行子公司和金融控股公司。

全能銀行（universalbank）又稱綜合銀行，是指通過(guò)同一法人實(shí)體內(nèi)部的不同業(yè)務(wù)部門(mén)，同時(shí)提供銀行和非銀行金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。全能銀行制的代表是德國(guó)，此外還包括荷蘭、瑞士、盧森堡等歐洲大陸國(guó)家。在全能銀行內(nèi)部，通過(guò)設(shè)立“中國(guó)墻”隔離各部門(mén)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，以防范風(fēng)險(xiǎn)傳染和利益沖突。銀行子公司型金融集團(tuán)是以大型商業(yè)銀行為主體，由其設(shè)立/控股證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)子公司，提供綜合性金融服務(wù)的企業(yè)集團(tuán)。這種類型的企業(yè)集團(tuán)稱為事業(yè)控股公司或營(yíng)運(yùn)控股公司，意指除了持股外，自身也從事特定業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。英國(guó)的金融集團(tuán)多采此種形式。金融控股公司則是指由本身不從事任何主營(yíng)業(yè)務(wù)、專事行使控股權(quán)的母公司，控股銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司而形成的金融集團(tuán)。這種類型的企業(yè)集團(tuán)稱為純粹控股公司，以區(qū)別于上述事業(yè)控股公司。[2]采用金融控股公司形式的包括美國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)等。

不同類型的金融集團(tuán)之間并非涇渭分明。德國(guó)的全能銀行只能經(jīng)營(yíng)銀行和證券業(yè)務(wù)，如要涉足保險(xiǎn)業(yè)，必須通過(guò)設(shè)立保險(xiǎn)子公司來(lái)進(jìn)行；同時(shí)，全能銀行和專營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司也可以通過(guò)金融控股公司的方式進(jìn)行更大范圍的融合。同樣，主打金融控股公司牌的美國(guó)，也允許其國(guó)民銀行設(shè)立“金融子公司”從事非銀行金融業(yè)務(wù)。

1995年以來(lái)，我國(guó)的銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)在分業(yè)基礎(chǔ)上各自發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的業(yè)務(wù)范圍、利益格局和監(jiān)管規(guī)則。在此情況下，若借鑒全能銀行制，制度變革成本無(wú)疑較高，而控股公司的方式則可以相對(duì)便捷的與現(xiàn)有框架對(duì)接。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前初現(xiàn)端倪的混業(yè)經(jīng)營(yíng)也正是走的控股公司路線。這其中既有中央?yún)R金公司這樣的典型金融控股公司（純粹控股公司），也有由商業(yè)銀行設(shè)立并控股基金管理公司的銀行子公司型（事業(yè)控股公司）。實(shí)踐已經(jīng)走在前面，下一步需要做的是從法律制度層面確立混業(yè)監(jiān)管的總體框架。

三、金融混業(yè)監(jiān)管的模式選擇

從國(guó)際金融混業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐來(lái)看，代表性的模式主要有兩種，即英國(guó)的單一監(jiān)管模式和美國(guó)的多頭（功能性）監(jiān)管模式。

英國(guó)在經(jīng)歷“金融大爆炸”、實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)之后，于1997年合并原有的九類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，成立金融服務(wù)局（FSA），對(duì)金融行業(yè)和金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)，成為英國(guó)唯一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2000年頒布的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》（FSMA）進(jìn)一步強(qiáng)化了FSA的職能，突出了其作為“超級(jí)監(jiān)管者”的地位。

FSA模式的最大特點(diǎn)在于其是以整合和“打包”的方式呈現(xiàn)，結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)化和清晰，對(duì)于借鑒者而言，在起步階段易于操作。這也成為其最大的吸引力之所在，尤其是對(duì)于急于進(jìn)行金融法律制度改革的新興市場(chǎng)國(guó)家而言。[3]然而，F(xiàn)SA模式事實(shí)上是為英國(guó)這樣一個(gè)高度發(fā)達(dá)和集中的金融體系量身定做的，從未打算過(guò)要成為一個(gè)“國(guó)際模式”。是英國(guó)自身的特色和條件催生了FSA，而這些特色和條件大多是新興市場(chǎng)所不具備的。[4]

與單一監(jiān)管模式相對(duì)應(yīng)的是美國(guó)的功能性監(jiān)管模式。盡管1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》廢除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格爾法》，取消了混業(yè)經(jīng)營(yíng)禁令，但美國(guó)在經(jīng)歷了一場(chǎng)關(guān)于監(jiān)管方式改革的大辯論后，明確拒絕了監(jiān)管合并，而是采取了彼此分離但是相互協(xié)調(diào)的“功能性監(jiān)管”（functionalregulation）方法。具言之，對(duì)于擁有銀行、證券和保險(xiǎn)子公司的金融控股公司，由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署OCC、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司FDIC）、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)（證券交易委員會(huì)SEC）和州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（美國(guó)沒(méi)有聯(lián)邦層面的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)）分別對(duì)其相應(yīng)的業(yè)務(wù)/功能進(jìn)行監(jiān)管，包括制定各自的監(jiān)管規(guī)章、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、行使各自的裁決權(quán)等；同時(shí)，由行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)（FED）擔(dān)任“牽頭監(jiān)管者”（leadregulator），對(duì)金融控股公司進(jìn)行總體監(jiān)管，或所謂“傘形監(jiān)管”（umbrellaregulation）。聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)通常負(fù)責(zé)控股公司層面的監(jiān)管，[5]只在必要時(shí)才能對(duì)其銀行、證券或保險(xiǎn)子公司進(jìn)行有限制的監(jiān)管；但若各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的有限制監(jiān)管不適當(dāng)時(shí)，可在功能范圍內(nèi)優(yōu)先行使自己的裁決權(quán)。

單一監(jiān)管和功能性監(jiān)管本身并無(wú)絕對(duì)的高下之分、優(yōu)劣之別。二者都有其優(yōu)勢(shì)，也都有其固有的缺陷；而這些缺陷，往往正是對(duì)方的優(yōu)勢(shì)/合理性所在。

單一監(jiān)管模式支持者的主要理由是：

1.金融集團(tuán)的發(fā)展和金融業(yè)務(wù)的日益聚合使得風(fēng)險(xiǎn)可能集中在集團(tuán)中的某個(gè)單一部門(mén)，從而使得對(duì)集團(tuán)清償能力的評(píng)估變得極其困難；在此情況下如果實(shí)行多頭監(jiān)管，將導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)支離破碎，無(wú)法對(duì)企業(yè)的整體安全和穩(wěn)健狀況作出恰當(dāng)評(píng)估。

2.金融創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展使得新型金融產(chǎn)品層出不窮，這些產(chǎn)品可能難以嚴(yán)格的歸入任何一個(gè)功能性種類，從而給功能性監(jiān)管帶來(lái)不確定性：要么造成重復(fù)監(jiān)管，要么形成監(jiān)管真空。

3.在功能性監(jiān)管之下，提供類似金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)可能因?yàn)樗鶎俟δ苄灶悇e的不同而接受不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，并受制于不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，違反公平原則。更有甚者，這可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)改變所屬類別，以便將自己置于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松、執(zhí)法行為最收斂的功能性機(jī)構(gòu)監(jiān)管之下，產(chǎn)生所謂的“監(jiān)管套利”（regulatoryarbitrage）現(xiàn)象。

4.單一監(jiān)管可以整合監(jiān)管資源，形成規(guī)模效應(yīng)，從而降低監(jiān)管成本。

功能性監(jiān)管模式的支持者的主要理由是：

1.不同金融部門(mén)之間的固有差異可能造成單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有清晰界定的監(jiān)管目標(biāo)，甚至出現(xiàn)相互沖突的目標(biāo)。監(jiān)管目標(biāo)的不清晰可能導(dǎo)致兩種不利后果：缺乏統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)管負(fù)責(zé)性的降低；監(jiān)管機(jī)構(gòu)大包大攬，對(duì)過(guò)多的金融活動(dòng)加以關(guān)注，導(dǎo)致失去重點(diǎn)和效率，運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。

2.單一監(jiān)管可能導(dǎo)致跨金融部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)和恐慌傳染。當(dāng)任何一個(gè)金融部門(mén)出現(xiàn)監(jiān)管失敗或丑聞時(shí)，公眾會(huì)認(rèn)為其他金融部門(mén)同樣沒(méi)有得到有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致信心危機(jī)。

3.單一監(jiān)管中監(jiān)管者容易形成“團(tuán)體思維”（group-think），將其注意力和監(jiān)管資源主要投向其認(rèn)為對(duì)金融系統(tǒng)構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，而忽視其他的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)；后者的風(fēng)險(xiǎn)雖然一時(shí)并不明顯，但若疏于防范仍將浮出水面。

4.單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部往往仍然依照傳統(tǒng)的功能類別進(jìn)行部門(mén)設(shè)置，這種形式主義的統(tǒng)一監(jiān)管能否形成規(guī)模效應(yīng)、提高監(jiān)管效率，值得懷疑。[6]

可見(jiàn)，單一監(jiān)管模式和多頭（功能性）監(jiān)管模式各有其優(yōu)點(diǎn)/合理性和缺陷，其間的取舍必須慎重，需要結(jié)合本國(guó)的金融、法律和監(jiān)管環(huán)境，加以細(xì)致的分析和論證。特別值得警惕的，是那種想當(dāng)然的將單一監(jiān)管模式作為金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)或“高級(jí)形態(tài)”，從而優(yōu)先加以考慮的想法。有鑒于我國(guó)的金融市場(chǎng)和金融法律制度水平，以及金融監(jiān)管部門(mén)設(shè)置和實(shí)踐運(yùn)作的現(xiàn)狀，筆者個(gè)人傾向于采取功能性監(jiān)管。對(duì)于缺乏整體性、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管真空等問(wèn)題，可以通過(guò)更為完善的分工合作、信息共享等監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決。

四、金融混業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制

在單一監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行之間的協(xié)調(diào)。盡管中央銀行的主要職責(zé)在于貨幣政策的制定和實(shí)施，但同時(shí)還承擔(dān)著維持金融市場(chǎng)整體穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，而后者同對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管密不可分。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下，由于金融創(chuàng)新的發(fā)展和產(chǎn)品邊界的模糊，監(jiān)管面臨更大挑戰(zhàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)同中央銀行之間的信息共享和工作協(xié)調(diào)更顯重要。英國(guó)在成立FSA、統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)限后，隨即由財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA達(dá)成三方諒解備忘錄，明確由英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定，F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管。諒解備忘錄確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架，包括設(shè)立一個(gè)由三方代表組成的常務(wù)委員會(huì)，用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜；規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問(wèn)題；規(guī)定在對(duì)外交往上的分工和對(duì)內(nèi)事務(wù)上的人事安排，以充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)又避免監(jiān)管摩擦或真空，等等。

中央銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中的重要作用在德國(guó)體現(xiàn)得更為突出。在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監(jiān)管框架和將其中央銀行的功能進(jìn)一步限制在貨幣政策領(lǐng)域的壓力下，德國(guó)于2002年仿效英國(guó)建立了金融監(jiān)管局，統(tǒng)一監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu)，而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲(chǔ)備。與英國(guó)不同的是，經(jīng)過(guò)修訂的《德意志聯(lián)邦銀行法》明確指出，銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系，從而奠定了二者對(duì)銀行的共同監(jiān)管。較為突出的表現(xiàn)是，為節(jié)約監(jiān)管資源，金融監(jiān)管局僅設(shè)在聯(lián)邦一級(jí)，不在各州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對(duì)各州銀行的日常監(jiān)管由德意志銀行代為承擔(dān)并向金融監(jiān)管局報(bào)告，由后者作出最終決定。同時(shí)，德意志銀行是唯一有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管局無(wú)權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，因行使監(jiān)管職能所必需的信息可從德意志銀行獲??；同時(shí)德意志銀行對(duì)涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動(dòng)性方面的信息所做的報(bào)告也要向金融監(jiān)管局提供。[7]

美國(guó)功能性監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)機(jī)制則是指牽頭監(jiān)管者與功能監(jiān)管者之間以及功能監(jiān)管者相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種協(xié)調(diào)機(jī)制可以從四個(gè)方面來(lái)描述，即信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)制。[8]首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)相互提供信息和盡可能利用對(duì)方的既有信息。例如，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)應(yīng)SEC的要求向后者提供從事證券業(yè)務(wù)的銀行的有關(guān)信息；SEC在對(duì)投資銀行控股公司或其聯(lián)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)最大可能地接受可以滿足其監(jiān)管要求的、由另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求該投資銀行控股公司或其聯(lián)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告或該另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果。[9]其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)自己管轄范圍內(nèi)事務(wù)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，如涉及另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍，應(yīng)事先進(jìn)行協(xié)商。例如，SEC在制定針對(duì)新混合型金融產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則之前，必須就針對(duì)證券經(jīng)紀(jì)商或自營(yíng)商買賣任何該種產(chǎn)品所提出的注冊(cè)要求與聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)協(xié)商并取得一致。[10]再次，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)所屬金融領(lǐng)域的法律，以減少潛在的沖突。例如，在對(duì)投資銀行控股公司進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，SEC必須服從其它相關(guān)的銀行業(yè)法律及州保險(xiǎn)法律。[11]最后，為解決可能出現(xiàn)的監(jiān)管沖突，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間還建立起沖突解決機(jī)制。例如，若聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)對(duì)SEC有關(guān)新混合型產(chǎn)品注冊(cè)要求的條例存有異議，可以在該條例公布后60日內(nèi)向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提出審查請(qǐng)求，要求法院推翻該條例；在法院最終審結(jié)之前該條例中止實(shí)施。[12]這四個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)，為各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作搭建了良好的平臺(tái)。

也許是受美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，我國(guó)在尚實(shí)行嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)的2000年就建立了人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三方聯(lián)席會(huì)議制度，旨在充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門(mén)職能作用，交流監(jiān)管信息，及時(shí)解決分業(yè)監(jiān)管中的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題。2003年通過(guò)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修訂后的《人民銀行法》對(duì)此作了原則性規(guī)定。其中，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條和《人民銀行法》第35條規(guī)定銀監(jiān)會(huì)和人民銀行應(yīng)當(dāng)在相互之間及同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，《人民銀行法》第9條則授權(quán)/責(zé)成國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。上述兩種機(jī)制在廣義上均屬于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的范疇：前者是由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)作為平等主體自行構(gòu)建，集中于信息共享；后者則是由國(guó)務(wù)院作為上級(jí)機(jī)構(gòu)組織建立，覆蓋范圍更為廣泛，涉及各監(jiān)管主體在行使職能時(shí)的配合協(xié)調(diào)乃至爭(zhēng)端的解決。

除上述三條原則性規(guī)定外，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》（新）和《商業(yè)銀行法》（新）對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、主要是銀監(jiān)會(huì)與人民銀行之間的協(xié)調(diào)與合作還有一些具體的設(shè)計(jì)，總結(jié)如下表：

《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》

總體協(xié)調(diào)第9條：國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

信息共享第6條：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。第35條：中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。

檢查稽核第26條：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)人民銀行提出的檢查銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的建議，應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起30日內(nèi)予以回復(fù)。第33條：中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督；國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起30日內(nèi)予以回復(fù)。

清算支付結(jié)算第27條：中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)組織或者協(xié)助組織銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算事項(xiàng)，提供清算服務(wù)。具體辦法由中國(guó)人民銀行制定；中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則。

突發(fā)事件應(yīng)急第28條第2款：銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)系統(tǒng)性銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件……國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要向國(guó)務(wù)院報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并告知中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)。

第29條：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度……

處罰第76、77條：商業(yè)銀行有下列情形之一……情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的，中國(guó)人民銀行可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證……

在這三部銀行業(yè)大法中，與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有關(guān)的總共僅有上述10條，而其中有4條（《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6、26條，《人民銀行法》第33、35條）兩兩對(duì)應(yīng)，涉及同樣的問(wèn)題，相當(dāng)于只有2條。當(dāng)然，數(shù)量少本身并不必然成為一個(gè)問(wèn)題；更重要的是，在筆者看來(lái)，上述條款并沒(méi)有為一個(gè)行之有效的可能協(xié)調(diào)機(jī)制提供足夠的資源。

從上述國(guó)外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)具有共性的特征，即存在一個(gè)總體意義上的監(jiān)管者，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制：在單一監(jiān)管模式下是綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在功能性監(jiān)管模式下則是位于傘形結(jié)構(gòu)頂端的中央銀行。惟其如此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間（在單一監(jiān)管模式下成為金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部）的協(xié)調(diào)才具有堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行間的合作才具有充分的前提，而中央銀行對(duì)金融市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)督也才能擁有廣闊的空間。反觀上述三部法律有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制條款，并未創(chuàng)設(shè)這樣一個(gè)監(jiān)管主體，甚至也沒(méi)有提供推定出這樣一個(gè)總體監(jiān)管者的余地，只是相對(duì)零散的規(guī)定了人民銀行同銀監(jiān)會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為平等主體相互配合和協(xié)調(diào)的一些義務(wù)?！度嗣胥y行法》第9條關(guān)于“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的內(nèi)容，雖然提供了這方面的可能，但卻一直停留在原則層面上。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

從我國(guó)目前的金融監(jiān)管的基本格局出發(fā)，美國(guó)的功能監(jiān)管模式無(wú)疑具有最直接和成本最低的借鑒價(jià)值。在這種模式下，作為中央銀行的聯(lián)邦儲(chǔ)備局（通過(guò)其最高權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)）作為總體監(jiān)管者和總協(xié)調(diào)人，其金融監(jiān)管職能與貨幣政策職能互相促進(jìn)，相得益彰。在我國(guó)，人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和執(zhí)行，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，為此目的需要擁有對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行總體協(xié)調(diào)的地位和能力。同時(shí)，在目前的“一行三會(huì)”中，最適于充當(dāng)此角色的也是人民銀行：一方面，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場(chǎng)的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會(huì)”所不及的影響力。因此筆者認(rèn)為，對(duì)于建立全面金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制而言，當(dāng)務(wù)之急是確立人民銀行作為總體監(jiān)管者的特殊地位。

2003年9月，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三會(huì)主席召開(kāi)的第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議達(dá)成了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，并根據(jù)其中內(nèi)容側(cè)重為金融控股公司的監(jiān)管定規(guī)。其中至關(guān)重要的一點(diǎn)是，明確了對(duì)金融控股公司實(shí)行主監(jiān)管制度，即選擇對(duì)金融控股公司核心公司（主要業(yè)務(wù)）實(shí)施監(jiān)管的部門(mén)作為主要監(jiān)管部門(mén)，對(duì)金融控股公司內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。在這份備忘錄中，不難看到美國(guó)功能性監(jiān)管模式的印記。盡管這次會(huì)議成效卓著，但人民銀行的缺席無(wú)疑是一大缺憾。綜上所述，不應(yīng)簡(jiǎn)單的由銀監(jiān)會(huì)承繼人民銀行在監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的席位，人民銀行則退出這一機(jī)制，而是應(yīng)當(dāng)將該機(jī)制調(diào)整升級(jí)為由人民銀行牽頭的、更有層次和更具力度的常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)制，亦即《人民銀行法》第9條授權(quán)/責(zé)成國(guó)務(wù)院建立的“金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”。

五、結(jié)語(yǔ)

毋庸諱言，我國(guó)金融監(jiān)管體系的構(gòu)建過(guò)程主要是借鑒和移植國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，而鑒于美國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)達(dá)，也由于制度引進(jìn)在語(yǔ)言、人員等方面存在的路徑依賴，美國(guó)模式，或者更準(zhǔn)確的說(shuō)，美國(guó)自1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》后確立的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式，成為當(dāng)初立法者近乎直覺(jué)的選擇。這種選擇是否適當(dāng)，不是本文關(guān)心的問(wèn)題。本文所關(guān)心的，是在這一給定選擇的前提下，如何應(yīng)對(duì)實(shí)行金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)以拓展盈利空間和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力成為不可回避的全球化趨勢(shì)這一現(xiàn)實(shí)。久已確立的分部門(mén)監(jiān)管模式有其自身的合理性和生長(zhǎng)邏輯，不可能在短期內(nèi)發(fā)生根本改變，也不必為追趕“潮流”而強(qiáng)行捏合為單一監(jiān)管架構(gòu)。從符合具體國(guó)情和使變革成本最小化的角度出發(fā)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括中央銀行）相互獨(dú)立而又緊密協(xié)調(diào)的功能性監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)是更為合理的選擇。