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[摘要]促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)是我國(guó)當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，從目前就業(yè)的嚴(yán)峻形勢(shì)、突出矛盾及其宏觀性、長(zhǎng)期性、緊迫性和復(fù)雜性考慮，必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)我國(guó)的就業(yè)問(wèn)題，認(rèn)真處理好促進(jìn)就業(yè)和與其緊密相連、互相制約的若干重大關(guān)系。目前，我國(guó)既然承認(rèn)就業(yè)是民生之本，是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)生活中的突出問(wèn)題和主要矛盾，所以，調(diào)整“中心”任務(wù)，強(qiáng)化人的主導(dǎo)作用，確立以人為本和以就業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，圍繞促進(jìn)就業(yè)和人的發(fā)展制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)年度和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，就是非常必要和完全可行的。以人為本和以就業(yè)為中心，就是在處理就業(yè)和增長(zhǎng)即“人”和“物”之間的關(guān)系時(shí)，要讓“物”為“人’服務(wù)，讓增長(zhǎng)為就業(yè)服務(wù)，而不是相反，保持就業(yè)和增長(zhǎng)協(xié)調(diào)一致。

促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)是我國(guó)當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，從目前就業(yè)的嚴(yán)峻形勢(shì)、突出矛盾及其宏觀性、長(zhǎng)期性、緊迫性和復(fù)雜性考慮，必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)我國(guó)的就業(yè)問(wèn)題，認(rèn)真處理好促進(jìn)就業(yè)和與其緊密相連、互相制約的若干重大關(guān)系。

一、促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)（GDP）增長(zhǎng)的關(guān)系

1．促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在總體上互相促進(jìn)，必須協(xié)調(diào)發(fā)展。二十多年來(lái)，就業(yè)與增長(zhǎng)雖然有時(shí)互相獨(dú)立甚至互相矛盾，但從總體上看，它們是互相聯(lián)系和互相促進(jìn)的。前10年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，失業(yè)率低，就業(yè)彈性高，每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)能增加240萬(wàn)個(gè)左右就業(yè)崗位。這一時(shí)期的高增長(zhǎng)帶來(lái)了高就業(yè)，高就業(yè)也促進(jìn)了高增長(zhǎng)，增長(zhǎng)和就業(yè)是基本一致的。后10年的增長(zhǎng)繼續(xù)保持較高水平，但就業(yè)彈性下降，失業(yè)率上升，每增加1個(gè)百分點(diǎn)只能拉動(dòng)70萬(wàn)人左右就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和失業(yè)人員由1992年的2．3％和393．9萬(wàn)人，直線(xiàn)上升到2002年的4％和770萬(wàn)人。出現(xiàn)增長(zhǎng)和就業(yè)的這種矛盾現(xiàn)象不完全是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的。其主要原因是正當(dāng)就業(yè)高峰，新生勞動(dòng)力增多；體制改革深化，下崗失業(yè)人員增加；就業(yè)渠道不暢，“消化”不良，每年結(jié)轉(zhuǎn)膨脹；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)崗量大，部分農(nóng)民因失地而失業(yè)等。這些原因不僅抵消了新的就業(yè)崗位和就業(yè)人員的增加，而且也抵消了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的拉動(dòng)能力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局來(lái)說(shuō)，就業(yè)和增長(zhǎng)的關(guān)系是基本協(xié)調(diào)?；ハ啻龠M(jìn)的。在目前情況下，保持這樣的就業(yè)水平并且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改革發(fā)展穩(wěn)定實(shí)屬不易。而這種水平的保持離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐。如果一旦經(jīng)濟(jì)下滑，這種水平也就難以維持了，這時(shí)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的作用將會(huì)清晰地顯示出來(lái)。因此，促進(jìn)就業(yè)的根本和關(guān)鍵是要保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康增長(zhǎng)。當(dāng)然，如果就業(yè)不足和失業(yè)率控制不住的情況繼續(xù)升級(jí)，居民特別是農(nóng)村居民收入得不到明顯改善，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就沒(méi)有什么實(shí)際意義，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身和社會(huì)安定都將成為大的問(wèn)題。因此，必須保持增長(zhǎng)和就業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系也是人與物的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是對(duì)“物”的增長(zhǎng)，促進(jìn)就業(yè)是對(duì)“人”的發(fā)展。人的發(fā)展是為了實(shí)現(xiàn)人本身的價(jià)值，是為了追求人的自由而全面的發(fā)展。物的增長(zhǎng)是為了滿(mǎn)足人的需要，而這種需要是要通過(guò)人的就業(yè)和人的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)的。過(guò)去，我們?cè)谔幚怼叭恕焙汀拔铩钡年P(guān)系問(wèn)題上，往往出現(xiàn)偏差，沒(méi)有倡導(dǎo)以人為本的精神，沒(méi)有樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀。所以，我們把增長(zhǎng)作為首要的政績(jī)指標(biāo)，不管是在思想意識(shí)上還是在實(shí)際工作中，都是重物輕人、重增長(zhǎng)輕發(fā)展。在當(dāng)前新的環(huán)境和形勢(shì)下，對(duì)這種人和物的關(guān)系，我們必須重新認(rèn)識(shí)，正確處理，盡快理順。通過(guò)促進(jìn)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民的根本利益，充分發(fā)揮人民群眾的積極性，是發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的根本要求。從正反兩方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，重視人的因素和發(fā)揮人的積極性，始終是最要緊的。

3．從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，確立以就業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于宏觀政策各種目標(biāo)主次先后的確定，在不同國(guó)家、不同時(shí)期完全可以各有側(cè)重。當(dāng)就業(yè)崗位緊張、失業(yè)問(wèn)題突出時(shí)，一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都把就業(yè)作為優(yōu)先目標(biāo)或中心目標(biāo)。目前，我國(guó)既然承認(rèn)就業(yè)是民生之本，是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)生活中的突出問(wèn)題和主要矛盾，所以，調(diào)整“中心”任務(wù)，強(qiáng)化人的主導(dǎo)作用，確立以人為本和以就業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，圍繞促進(jìn)就業(yè)和人的發(fā)展制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)年度和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，就是非常必要和完全可行的。

以人為本和以就業(yè)為中心，就是在處理就業(yè)和增長(zhǎng)即“人”和“物”之間的關(guān)系時(shí)，要讓“物”為“人’服務(wù)，讓增長(zhǎng)為就業(yè)服務(wù)，而不是相反，保持就業(yè)和增長(zhǎng)協(xié)調(diào)一致。需要指出的是，在現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)就業(yè)，并不是說(shuō)增長(zhǎng)不重要，而是說(shuō)增長(zhǎng)要以就業(yè)從而以提高人民的生活水平為出發(fā)點(diǎn)和”落腳點(diǎn)。那么，“就業(yè)中心”與“第一要?jiǎng)?wù)”、“硬道理”是否矛盾？“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”和“發(fā)展是硬道理”中的“發(fā)展”，應(yīng)該包括人和物、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)方面全面發(fā)展，并不等于GDP增長(zhǎng)是“第一要?jiǎng)?wù)”，GDP增長(zhǎng)是“硬道理”。以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，也并沒(méi)有說(shuō)是以GDP增長(zhǎng)為中心。以就業(yè)為中。心，就是在堅(jiān)持“第一要?jiǎng)?wù)”、“硬道理”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心”這個(gè)總前提下，更加注重解決民生問(wèn)題，把實(shí)現(xiàn)人民的根本利益作為大事，放在首位。這與“第一要?jiǎng)?wù)”、“硬道理”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心”不僅不矛盾，而且更加體現(xiàn)了人的發(fā)展的本質(zhì)需要，體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本愿望。讓廣大人民安居樂(lè)業(yè)，人民最擁護(hù)、最高興、最贊成、最滿(mǎn)意。

二、促進(jìn)就業(yè)與實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的關(guān)系

什么是就業(yè)和再就業(yè)？就其對(duì)象和范圍而言，就業(yè)是指全社會(huì)范圍內(nèi)在一定年齡階段中各個(gè)方面的無(wú)業(yè)失業(yè)人員的就業(yè)。再就業(yè)特指國(guó)有企業(yè)下崗失業(yè)人員的重新就業(yè)。就業(yè)包括了再就業(yè)，再就業(yè)是就業(yè)的一個(gè)重要組成部分。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的客觀現(xiàn)實(shí)和特殊情況，努力搞好再就業(yè)工作是十分重要和必要的。但是，就業(yè)工作同樣需要引起高度重視，就業(yè)和再就業(yè)工作的關(guān)系有待于進(jìn)一步認(rèn)真處理。不管怎樣，在考慮再就業(yè)工作時(shí)，要統(tǒng)籌策劃、通盤(pán)考慮如何下決心搞好全社會(huì)的整體就業(yè)工作。

多年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，在職職工數(shù)量不斷減少。到2002年底，國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)已由過(guò)去最多的1億多人減少為4400萬(wàn)人。從1998年至2O03年6月底，國(guó)有企業(yè)下崗職工累計(jì)共有2700多萬(wàn)人，其中1800多萬(wàn)人通過(guò)各種方式已實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的還有900萬(wàn)人左右，再就業(yè)的工作任務(wù)十分艱巨。但是，要看到，包括諸多方面的全社會(huì)的就業(yè)任務(wù)更是十分繁重。2002年底，全國(guó)就業(yè)人員達(dá)73740萬(wàn)人，而國(guó)有企業(yè)4400萬(wàn)人的從業(yè)人員只是其中的一小部分；國(guó)有企業(yè)目前有900萬(wàn)人需要再就業(yè)，而每年新增包括大中專(zhuān)畢業(yè)生等在內(nèi)的勞動(dòng)力約1000萬(wàn)人左右，1億左右進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力有的就業(yè)還很不穩(wěn)定，在農(nóng)村約1．5億勞動(dòng)力的就業(yè)還不夠充分，1200萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力因城市化進(jìn)程失地而失業(yè)，有的非國(guó)有企業(yè)的職員也經(jīng)常處于失業(yè)狀態(tài)等。這些人的總和要遠(yuǎn)大于國(guó)有企業(yè)需要再就業(yè)的人數(shù)，他們帶來(lái)的就業(yè)壓力更大，矛盾更突出。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的職工為國(guó)家作出了巨大貢獻(xiàn)。解決國(guó)有企業(yè)下崗職工特別是“4050”人員的再就業(yè)和生活問(wèn)題，是一項(xiàng)非常重要而緊迫的任務(wù)。非國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域的職工對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)也很大，他們中許多下崗失業(yè)人員的生活也很困難，解決廣泛、龐大的非國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)力的就業(yè)和生活保障問(wèn)題同樣重要。如果這個(gè)問(wèn)題解決得不好，同樣會(huì)動(dòng)搖黨的階級(jí)基礎(chǔ)，危及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

近幾年，再就業(yè)工作力度很大，效果明顯。相比之下，就業(yè)工作顯得十分薄弱。其主要原因是對(duì)就業(yè)的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，就業(yè)和再就業(yè)的關(guān)系沒(méi)有得到妥善處理。促進(jìn)就業(yè)和實(shí)現(xiàn)再就業(yè)都是政府的事，都應(yīng)抓緊抓好。當(dāng)前，我們要樹(shù)立宏觀就業(yè)戰(zhàn)略意識(shí)，進(jìn)一步改善促進(jìn)就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，調(diào)整工作方式和工作方法，認(rèn)真處理好就業(yè)和再就業(yè)的關(guān)系。具體做好以下工作：

1．實(shí)施“一把手”就業(yè)責(zé)任制工程。從上到下普遍實(shí)行“一把手”抓就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，建立促進(jìn)就業(yè)工作責(zé)任體系，把再就業(yè)工作作為整個(gè)就業(yè)工作的重要內(nèi)容，全面搞好全社會(huì)的就業(yè)工作。

2．實(shí)行統(tǒng)一的促進(jìn)就業(yè)政策。按照黨的十六大提出的“兩個(gè)必須毫不動(dòng)搖”，以及包括私營(yíng)企業(yè)主在內(nèi)的社會(huì)階層“都是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”和中國(guó)共產(chǎn)黨始終“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”的精神要求，逐步實(shí)行統(tǒng)一的就業(yè)政策。對(duì)各類(lèi)企業(yè)要一視同仁、平等競(jìng)爭(zhēng)，要把國(guó)有企業(yè)享受的再就業(yè)政策逐步擴(kuò)大到集體企業(yè)和其他非公有制企業(yè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一定不要搞等級(jí)差別，不要搞特殊優(yōu)惠，不要搞地區(qū)。城鄉(xiāng)、所有制及其人員的就業(yè)政策歧視和雙重標(biāo)準(zhǔn)。在最近進(jìn)行的全國(guó)再就業(yè)大督促中，對(duì)這方面反映的問(wèn)題不少，有的地方已經(jīng)提出了要把各項(xiàng)政策放開(kāi)到各類(lèi)企業(yè)和所有人員。因此，對(duì)我們的有關(guān)政策規(guī)定有必要進(jìn)行修改和完善。

3．組建促進(jìn)就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。盡快成立國(guó)務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，具體統(tǒng)籌。督促、協(xié)調(diào)和推動(dòng)全社會(huì)包括國(guó)有企業(yè)和其他各類(lèi)企業(yè)下崗職工再就業(yè)、大中專(zhuān)畢業(yè)生和民辦成人高校畢業(yè)生就業(yè)、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和失地失業(yè)農(nóng)民就業(yè)等方面的就業(yè)工作。黨中央和國(guó)務(wù)院每年召開(kāi)全國(guó)促進(jìn)就業(yè)工作會(huì)議。整個(gè)就業(yè)工作是全社會(huì)的大事，各地各部門(mén)要密切配合，齊抓共管。

4．設(shè)立和調(diào)整就業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。配合就業(yè)工作，設(shè)立“實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)人員”的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，并用這一指標(biāo)代替“實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)崗位”和“實(shí)現(xiàn)凈增就業(yè)人員”的說(shuō)法。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，把現(xiàn)有的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員”和“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)調(diào)整為“城鎮(zhèn)失業(yè)人員”和“城鎮(zhèn)失業(yè)率”。根據(jù)需要，也可設(shè)立“鄉(xiāng)村失業(yè)人員”和“鄉(xiāng)村失業(yè)率”，進(jìn)而調(diào)整為全社會(huì)的“失業(yè)人員”和“失業(yè)率”。

5．把政策就業(yè)與市場(chǎng)就業(yè)相結(jié)合。從2002年9月到2O03年8月，中央召開(kāi)了兩次再就業(yè)工作會(huì)議，出臺(tái)了一系列促進(jìn)再就業(yè)的政策措施?？梢哉f(shuō)，解決國(guó)有企業(yè)下崗職工在政策就業(yè)方面，已經(jīng)做得不錯(cuò)。但是，挖掘市場(chǎng)潛力，利用市場(chǎng)促進(jìn)再就業(yè)還有待于繼續(xù)努力。不管是再就業(yè)還是就業(yè)，不管是對(duì)待國(guó)有企業(yè)還是對(duì)待非國(guó)有企業(yè)，政府在實(shí)施同等的政策措施即實(shí)行政策就業(yè)的情況下，更多的應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置勞動(dòng)力資源中的基礎(chǔ)性作用，即更多的應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)就業(yè)，或者叫競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)。

6．抓緊制定促進(jìn)就業(yè)的政策意見(jiàn)和加快就業(yè)立法。目前，有一整套關(guān)于實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的政策措施，但促進(jìn)就業(yè)的全國(guó)性指導(dǎo)性意見(jiàn)基本是空白。必須組織力量著手抓緊研究關(guān)于促進(jìn)就業(yè)的政策措施。盡快研究制定《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)就業(yè)促進(jìn)法》等，建立以法律保證促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、促進(jìn)就業(yè)與深化改革的關(guān)系

實(shí)行市場(chǎng)取向的改革以來(lái)，過(guò)去“統(tǒng)招統(tǒng)分”、“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)體制及政策格局已基本打破。這是改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。但是，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有些具體做法值得反思，特別是促進(jìn)就業(yè)和改革開(kāi)放的關(guān)系需要引起高度關(guān)注，更需要加以認(rèn)真處理。

1．改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，也要為就業(yè)發(fā)展服務(wù)。經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)的重要保證。就業(yè)是穩(wěn)定的基本要素，也是改革和發(fā)展的前提條件。沒(méi)有就業(yè)就沒(méi)有生活出路，改革發(fā)展穩(wěn)定都無(wú)從談起。面對(duì)當(dāng)前就業(yè)的突出矛盾，應(yīng)明確改革要為就業(yè)服務(wù)。（1）制定、出臺(tái)改革方案和采取改革措施要充分考慮廣大人民的承受能力，要以促進(jìn)就業(yè)為基本目標(biāo)。改革的政策、方案實(shí)施之前，要向群眾解釋?zhuān)屓罕娒靼?；凡是多?shù)群眾反對(duì)和不利于促進(jìn)就業(yè)的政策措施，要停止實(shí)施，不能強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)現(xiàn)有的缺乏考慮就業(yè)的改革措施（如正在建設(shè)的社會(huì)保障制度就不完全適應(yīng)當(dāng)前就業(yè)特點(diǎn)的要求）要及時(shí)進(jìn)行修改；對(duì)以犧牲就業(yè)和直接影響群眾利益為代價(jià)的改革文件要堅(jiān)決廢除。（2）在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。就業(yè)是大家的利益，改革的目的是要搞活經(jīng)濟(jì)，讓大家得到實(shí)惠。不管是區(qū)域改革還是城鄉(xiāng)改革，都要考慮把開(kāi)發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和開(kāi)發(fā)新的就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)緊密結(jié)合起來(lái)，努力挖掘一些新的就業(yè)門(mén)路。（3）鼓勵(lì)。支持非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)。首先要?jiǎng)?chuàng)造一視同仁、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)、政策、金融和法律環(huán)境，加快壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)以及文化、教育、衛(wèi)生、銀行、保險(xiǎn)等領(lǐng)域改革，進(jìn)一步為民間資本進(jìn)入從而為擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)造有利條件。

2．處理好就業(yè)和國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)系是處理就業(yè)和改革關(guān)系的關(guān)鍵。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，如何解決冗員問(wèn)題一直是國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的一大難題。為了探索解決這一問(wèn)題，我們提出和實(shí)施了企業(yè)改革與脫困的一系列措施。

1997年以來(lái)，我們采取的“下崗分流、減員增效”就是其中的措施之一。這一措施對(duì)解決國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題有一定積極作用。但是，由于沒(méi)有充分體現(xiàn)以人為本的原則，其負(fù)面影響也不小，過(guò)多的不必要的政府行為，對(duì)改革和就業(yè)的關(guān)系沒(méi)有完全協(xié)調(diào)處理好，使國(guó)有企業(yè)下崗分流的面過(guò)大、量過(guò)多，給目前的再就．業(yè)工作加大了壓力。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，解決企業(yè)的增效問(wèn)題是企業(yè)自己的事，主要應(yīng)該讓企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中按照市場(chǎng)規(guī)則利用市場(chǎng)機(jī)制解決。不管是“減員”還是“增效”，也不管是“下崗”還是“分流”，都不是政府的行為。誰(shuí)都知道，國(guó)際上通行的政府行為是努力降低失業(yè)率。以前的教訓(xùn)值得引起注意。進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)兼并、破產(chǎn)、重組、改造和制度創(chuàng)新，必須認(rèn)真處理好改革與就業(yè)的關(guān)系，一定不要人為地以“下崗分流”犧牲擴(kuò)大就業(yè)和廣大職工的根本利益為代價(jià)。如果再繼續(xù)實(shí)施行政干預(yù)式的“減員增效”和“下崗分流”政策，其結(jié)果只能是導(dǎo)致“人財(cái)兩空”和社會(huì)混亂。

3．深化改革，促進(jìn)就業(yè)，必須建立開(kāi)放型的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的就業(yè)體制，徹底取消地區(qū)、城鄉(xiāng)和條塊分割封閉的就業(yè)格局，建立和完善全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)。建立和發(fā)展具有全國(guó)性功能的職業(yè)、人才、企業(yè)家等工作就業(yè)介紹機(jī)構(gòu)及其他中介組織，沖破地域阻力，讓所有勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)參與競(jìng)爭(zhēng)，合理流動(dòng)。進(jìn)一步放寬各類(lèi)人員出入境限制，尤其是要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)人員進(jìn)入國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)到國(guó)外謀求就業(yè)。實(shí)行勞動(dòng)力接技能和知識(shí)水平公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，讓勞動(dòng)力資源在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同所有制之間通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用得到合理配置。

4．處理好就業(yè)與對(duì)外開(kāi)放的關(guān)系，以擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè)。到2002年底，外商和港、澳、臺(tái)在我國(guó)內(nèi)地投資吸納就業(yè)758萬(wàn)人，通過(guò)境外投資派出勞務(wù)人員250萬(wàn)人次左右。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，我國(guó)每出口1億美元商品可提供1．2萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。2002年我國(guó)外貿(mào)出口3256億美元，大約解決了4000萬(wàn)人就業(yè)。可見(jiàn)，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)十分有利于促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。然而，加入WTO后，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)的就業(yè)壓力將逐步顯現(xiàn)。要推進(jìn)外貿(mào)體制改革，建立出口退稅的新機(jī)制，完善出口的相關(guān)政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品出口，支持中小企業(yè)和非公有制企業(yè)吸納就業(yè)，進(jìn)一步拓寬外商投資領(lǐng)域，支持和鼓勵(lì)“走出去”，擴(kuò)大境外就業(yè)規(guī)模。

四、促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系

在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系十分密切。不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等及其調(diào)整模式，直接對(duì)促進(jìn)就業(yè)產(chǎn)生不同的影響。多年來(lái)，雖然我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了良好成效，但仍不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的客觀要求。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，我們多年沿用的是20世紀(jì)《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，基本沒(méi)有把產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)系起來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大偏差，從而導(dǎo)致三次產(chǎn)業(yè)之間的就業(yè)結(jié)構(gòu)和比重變動(dòng)沒(méi)有完全協(xié)調(diào)進(jìn)行，三次產(chǎn)業(yè)各自的就業(yè)潛力也沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，由于產(chǎn)業(yè)政策和投資政策及其他政策環(huán)境的差別，使得城鄉(xiāng)之間、東部沿海和中西部之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)增長(zhǎng)和居民生活水平的差距不斷拉大。近年來(lái)，中西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資比重雖然有所上升，但其總和（如2002年）仍然小于東部地區(qū)，而中西部的失業(yè)率和下崗人員比重則大于東部地區(qū)。在所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)吸納就業(yè)的空間仍然受到體制性制約和政策性限制。

制定和實(shí)施突出就業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，這是我們處理促進(jìn)就業(yè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。

解決就業(yè)矛盾和就業(yè)壓力是我們的首要任務(wù)，當(dāng)然也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。

1．把就業(yè)放在突出位置，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)就業(yè)的緊密結(jié)合。要重新制定以促進(jìn)就業(yè)為基本目標(biāo)、指導(dǎo)思想、根本原則的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整綱要，清理產(chǎn)業(yè)、行業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中不利于擴(kuò)大就業(yè)的政策性文件，清理地區(qū)、城鄉(xiāng)和所有制結(jié)構(gòu)中不利于勞動(dòng)力合理流動(dòng)的法律法規(guī)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，開(kāi)發(fā)能夠帶動(dòng)就業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)。

2．以促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。加大農(nóng)業(yè)水利、電力、交通、文教、醫(yī)療、社保和其他基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展投入，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，擴(kuò)大第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有效需求；以用高技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)制造業(yè)為重點(diǎn)，把發(fā)展資金密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來(lái)，大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，提高加工工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，保持第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力；把發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)作為擴(kuò)大就業(yè)的突破口，繼續(xù)發(fā)展餐飲、商貿(mào)等商業(yè)性服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展物流、電子商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)，進(jìn)一步發(fā)展旅游業(yè)、教育業(yè)、金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，全面開(kāi)發(fā)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。

3．推動(dòng)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，以非公有制企業(yè)和中小企業(yè)作為就業(yè)主體。要進(jìn)一步放開(kāi)行政壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、城市公用事業(yè)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，拓寬非公有制經(jīng)濟(jì)的就業(yè)渠道。實(shí)行統(tǒng)一政策和統(tǒng)一法律，為非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展及更大規(guī)模吸納就業(yè)解決后顧之憂(yōu)。

4．加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)區(qū)域就業(yè)增長(zhǎng)。當(dāng)前，東部地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)相對(duì)較好，西部地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)比較嚴(yán)峻，中部地區(qū)的就業(yè)矛盾尤為突出。比如，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員只占全國(guó)的34．2％，而下崗人員卻占了5l．2％。中西部地區(qū)要把促進(jìn)區(qū)域就業(yè)增長(zhǎng)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，通過(guò)體制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的作用，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)緊密結(jié)合起來(lái)。發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)東部地區(qū)與中西部地區(qū)的廣泛交流，實(shí)現(xiàn)東部經(jīng)營(yíng)、資金技術(shù)、人才與中西部資源、勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)區(qū)域就業(yè)能力。

同時(shí)，要把擴(kuò)大就業(yè)作為老工業(yè)基地振興的重要內(nèi)容。東北三省和安徽、四川、陜西、江西、湖北、湖南、青海、天津、重慶等13個(gè)地區(qū)，雖然勞動(dòng)力總量只占全國(guó)的40％，但下崗失業(yè)人員卻占全國(guó)的60％以上，就業(yè)問(wèn)題十分嚴(yán)重。必須從產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，采取積極的振興和救助措施，大力培育和恢復(fù)老工業(yè)、老軍工、老礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和就業(yè)活力。

五、促進(jìn)就業(yè)與人力資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)系

我國(guó)的勞動(dòng)力資源狀況有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一方面，勞動(dòng)力資源十分豐富；另一方面，勞動(dòng)力素質(zhì)整體偏低。2002年，文盲率占全國(guó)人口的9．2％，具有大專(zhuān)以上文化的占4．4％，初中以下人口比重高達(dá)77．2％。據(jù)第五次人口普查資料顯示，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以小學(xué)和初中文化為主，平均受教育年限僅為6．79年，比日本少3．88年；第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以初中文化為主，受教育年限平均為9．44年，比日本少3年左右。全國(guó)15歲以上人口中仍有文盲8699．2萬(wàn)人，其中75％分布在農(nóng)村。目前從業(yè)人員中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員為3060多萬(wàn)人，約占從業(yè)人員的4．3％。在技術(shù)人員結(jié)構(gòu)中，初級(jí)技工占65％，中級(jí)占30％，高級(jí)僅占5％。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和就業(yè)崗位開(kāi)發(fā)有限的情況下，勞動(dòng)力資源豐富既是優(yōu)勢(shì)，也是壓力。勞動(dòng)力素質(zhì)整體偏低的特點(diǎn)，既不適應(yīng)新形勢(shì)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，又不適應(yīng)國(guó)內(nèi)外勞動(dòng)力市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。因此，當(dāng)前處理好就業(yè)與人力資源建設(shè)的關(guān)系顯得十分重要。不可否認(rèn)，處理就業(yè)與勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)系，必須要按照促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在對(duì)勞動(dòng)力資源合理利用、合理開(kāi)發(fā)、合理配置和全面提高素質(zhì)上下功夫。

1．從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和促進(jìn)就業(yè)的實(shí)際需要出發(fā)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，高度重視人力資源的質(zhì)量和能力開(kāi)發(fā)。牢固樹(shù)立人力資源是“第一戰(zhàn)略資源”的觀念，充分認(rèn)識(shí)人力資源的有效開(kāi)發(fā)和能力建設(shè)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略意義，實(shí)現(xiàn)從注重物質(zhì)性開(kāi)發(fā)向注重人力資源開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變，從注重勞動(dòng)力的數(shù)量發(fā)展向注重勞動(dòng)力的質(zhì)量建設(shè)轉(zhuǎn)變。結(jié)合戶(hù)籍制度改革，進(jìn)一步完善人口發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)當(dāng)前人口大量流動(dòng)的特點(diǎn)，著重建立和完善農(nóng)村流動(dòng)人口的管理機(jī)制，依法加強(qiáng)城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作。

2．加大對(duì)人力資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的投人力度，調(diào)整教育投資結(jié)構(gòu)，把投資發(fā)展基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育作為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的高等教育經(jīng)費(fèi)所占比重偏高，而義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育所占比重過(guò)低。在義務(wù)教育和高中教育階段，由于各級(jí)財(cái)政投人不足，教育機(jī)構(gòu)把大量教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移給受教育者負(fù)擔(dān)，普遍把“義務(wù)教育”變?yōu)椤坝袃斄x務(wù)教育”，有的甚至通過(guò)亂收費(fèi)把它變成“高價(jià)義務(wù)教育”，使每年約3000萬(wàn)兒童因家庭貧困而失學(xué)或輟學(xué)。這種狀況對(duì)提升人力資源的整體素質(zhì)十分不利。必須在保證國(guó)家投入教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加的前提下，調(diào)整和改善投資結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育和高中教育。對(duì)于西部和農(nóng)村貧苦地區(qū)，要通過(guò)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展。

3．根據(jù)我國(guó)人力資源狀況和當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)，進(jìn)一步界定勞動(dòng)人口年齡，把義務(wù)教育擴(kuò)大到高中教育階段。世界的一般就業(yè)初始年齡是15歲，但各國(guó)各地區(qū)的就業(yè)年齡完全可以根據(jù)需要自行調(diào)整。不同的國(guó)家和地區(qū)在不同歷史發(fā)展時(shí)期的就業(yè)年齡是不同的。各國(guó)各地區(qū)選擇什么樣的就業(yè)年齡并沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，歐盟多數(shù)國(guó)家就業(yè)的初始年齡是14歲，日本是15歲。香港的勞動(dòng)就業(yè)人口是指15歲及以上人口，澳門(mén)的勞動(dòng)就業(yè)人口是14歲或以上的人口。我國(guó)長(zhǎng)期運(yùn)用的初始平均就業(yè)年齡是16歲。

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)。根據(jù)當(dāng)前和今后一段時(shí)期處于勞動(dòng)力新增高峰，就業(yè)供求矛盾突出的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)的初始年齡可考慮提高1或2歲。對(duì)就業(yè)年齡的確定與教育發(fā)展水平具有直接的聯(lián)系。我國(guó)目前確定的就業(yè)年齡與考慮完成九年義務(wù)教育有關(guān)，基本沒(méi)有把上高中的因素考慮進(jìn)去。如果把初始就業(yè)年齡平均推遲到17或18歲，不僅可以提高勞動(dòng)者的知識(shí)水平和工作能力，而且還可以在很大程度上緩解就業(yè)壓力。與調(diào)整就業(yè)年齡相配套的根本措施是大力發(fā)展高中階段教育，把高中教育納入義務(wù)教育的范疇。目前，我國(guó)高中教育的供求關(guān)系很不協(xié)調(diào)，初中升高中的學(xué)生比例實(shí)在過(guò)低。20O2年全國(guó)初中畢業(yè)生包括上高中、職高、技校、中專(zhuān)和民辦校的升學(xué)率不到60％，大量未升學(xué)人員成為新增勞動(dòng)力開(kāi)始沖擊就業(yè)崗位。這種狀況可通過(guò)教育改革試點(diǎn)加以逐步改變。同時(shí)，進(jìn)一步實(shí)行大學(xué)擴(kuò)招，提高大學(xué)入學(xué)率。

4．以市場(chǎng)為導(dǎo)向加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，完善高校專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)I制度和培訓(xùn)體系。以對(duì)下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村進(jìn)城人員就業(yè)培訓(xùn)為重點(diǎn)，進(jìn)行靈活多樣、針對(duì)性和實(shí)用性強(qiáng)的教育培訓(xùn)。高校包括民辦高校要把招生目標(biāo)與就業(yè)預(yù)測(cè)緊密結(jié)合起來(lái)，招生數(shù)量尤其是設(shè)置專(zhuān)業(yè)要與社會(huì)和崗位需求基本適應(yīng)。建立和完善國(guó)家創(chuàng)新人才體制，進(jìn)一步整合高技術(shù)創(chuàng)新人才資源六、促進(jìn)就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系

促進(jìn)就業(yè)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系是互相依賴(lài)、互相聯(lián)系的辯證統(tǒng)一關(guān)系。擴(kuò)大就業(yè)有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而城鎮(zhèn)化步伐加快和城鎮(zhèn)化水平提高，有利于促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。到2002年底，全國(guó)總?cè)丝跒?28453萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村78241萬(wàn)人，占60．91％，城鎮(zhèn)50212萬(wàn)人，占39．09％。全國(guó)就業(yè)人員73740萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村48960萬(wàn)人，占66．4％，城鎮(zhèn)24780萬(wàn)人，占33．6％。從1978年到2002年，城鎮(zhèn)人口增加了3．3億人，城鎮(zhèn)化率上升了21．2個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)從業(yè)人員比重上升了約10個(gè)百分點(diǎn)。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)1．3億人，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)人城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動(dòng)力近1．2億人。城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)比全國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)要快，即全國(guó)就業(yè)人員比1978年增長(zhǎng)了83．65％，城鎮(zhèn)就業(yè)人員比1978年增長(zhǎng)了160．46％。目前，在現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力中，仍有1．5億人處于不充分就業(yè)和閑置的狀態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化率的提高和向小康社會(huì)的邁進(jìn)，這些勞動(dòng)力的主要去向?qū)⑹侵鸩竭M(jìn)入城市就業(yè)。據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，到2020年，城鄉(xiāng)從業(yè)人員比率將基本持平，即城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重達(dá)到50％左右。

研究和處理就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，關(guān)鍵是要加快城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速健康全面發(fā)展，把城鎮(zhèn)化建設(shè)與擴(kuò)大就業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，以城市發(fā)展促城市就業(yè)。要引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮大城市和中心城市帶動(dòng)就業(yè)的作用，保證城鎮(zhèn)就業(yè)不能下滑，只能快速增長(zhǎng)。

（一）促進(jìn)城鎮(zhèn)化就業(yè)的重點(diǎn)。

1．發(fā)展城市社區(qū)服務(wù)，拓寬社區(qū)就業(yè)渠道，形成門(mén)類(lèi)齊全、質(zhì)量較高、便民利民的社區(qū)服務(wù)體系，組織失業(yè)人員和農(nóng)村勞動(dòng)力為社區(qū)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。以老幼病殘?jiān)?、貧困?hù)、離退休人員、失業(yè)人員等為服務(wù)對(duì)象，開(kāi)展全方位的社會(huì)救助性服務(wù)。大力開(kāi)發(fā)社區(qū)社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、美化環(huán)境、家政中介、醫(yī)療保健、文體健身、文化娛樂(lè)、養(yǎng)老托幼、殘疾康復(fù)、居民生活、單位后勤、物業(yè)管理、安全保衛(wèi)、美容美發(fā)、停車(chē)洗車(chē)、餐飲旅店等各類(lèi)產(chǎn)業(yè)性和公益性服務(wù)就業(yè)崗位，廣泛提供各種服務(wù)。

2．增強(qiáng)城市國(guó)有企業(yè)活力，大力鼓勵(lì)、支持發(fā)展城市中的非國(guó)有企業(yè)，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。城市中的國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)比較集中，要通過(guò)提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，進(jìn)一步擴(kuò)大和疏通就業(yè)途徑。目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力有1．33億人。在新的形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全面建設(shè)小康社會(huì)和吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)中具有更加突出的戰(zhàn)略地位，必須發(fā)揮更加積極的重要作用。

3．努力振興城市包括老工業(yè)城市中以制造業(yè)為重點(diǎn)的第二產(chǎn)業(yè)，特別是要發(fā)展以勞動(dòng)密集型為主導(dǎo)的城市第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)展城市工業(yè)和制造業(yè)，既能展現(xiàn)國(guó)家的整體工業(yè)實(shí)力，又能大規(guī)模吸納勞動(dòng)力就業(yè)，必須按照黨的十六大的要求，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，堅(jiān)持走現(xiàn)代工業(yè)化的發(fā)展道路。把大力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，大幅度增加城市第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重。

4．加快城市改革開(kāi)放步伐，以體制創(chuàng)新促城市就業(yè)。完善城市社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，消除促進(jìn)就業(yè)的各種體制性障礙，為加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和不斷擴(kuò)大城市就業(yè)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。擴(kuò)大城市對(duì)外開(kāi)放，加大城市尤其是中西部地區(qū)城市利用外資促進(jìn)就業(yè)的力度，發(fā)展城市外貿(mào)勞動(dòng)密集型企業(yè)。建立健全城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（二）處理就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1．避免在城市化發(fā)展過(guò)程中造成農(nóng)民因失地而失業(yè)和生活得不到保障的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，在1987－2002年的15年里，全國(guó)用于城鎮(zhèn)。交通、開(kāi)發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非農(nóng)建設(shè)占用耕地達(dá)5000多萬(wàn)畝，其中征用農(nóng)民的耕地約3500萬(wàn)畝，共有5000多萬(wàn)人出現(xiàn)不同程度的失地。近六年，失地農(nóng)民約為1700萬(wàn)人，其中有1200萬(wàn)人左右導(dǎo)致失業(yè)，出現(xiàn)生活困難，有的甚至出現(xiàn)鬧事。上訪(fǎng)等現(xiàn)象，形成一些不安定因素。如果不盡快采取有力的法律、政策和安置措施，長(zhǎng)期任其下去，不僅會(huì)造成新的就業(yè)壓力，而且會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的政治后果。

2．城鎮(zhèn)化建設(shè)要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，防止人為的盲目冒進(jìn)。二十多年來(lái)，全國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大成績(jī)，這是應(yīng)該肯定的。但是，在39％的城鎮(zhèn)化率中不能不說(shuō)存在一定的水分，或具有某些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。比如，曾經(jīng)在比較集中的一段時(shí)間里，大量地實(shí)行地改市、縣改市。市管縣，近幾年又搞縣改城市區(qū)、市管區(qū)等，同時(shí)進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、建鎮(zhèn)。到2002年底，建制鎮(zhèn)達(dá)19811個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的50．7％，平均每個(gè)鎮(zhèn)的非農(nóng)從業(yè)人員占40．3％。其實(shí)，在這些被改、并的地、縣。鄉(xiāng)中，個(gè)別的是典型的“三農(nóng)”地區(qū)和貧困地區(qū)，根本不具備改為城鎮(zhèn)的條件，但就是被人為地改了，從而使部分鄉(xiāng)村人口和鄉(xiāng)村勞動(dòng)力被人為地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口。這種做法沒(méi)有必要，值得反思。

3．城鎮(zhèn)化建設(shè)要與農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)相結(jié)合，積極開(kāi)辟農(nóng)村就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。有人說(shuō)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)民增收問(wèn)題，是要取消農(nóng)民或盡快把現(xiàn)有在土地上的一半勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市。這是美好愿望，但很不現(xiàn)實(shí)。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，鄉(xiāng)村人口到2002年仍有78241萬(wàn)人，占60．9％，鄉(xiāng)村就業(yè)人員占66．4％。這是一個(gè)基本國(guó)情和客觀事實(shí)，必須面對(duì)，不可回避。要切實(shí)加大投入，加強(qiáng)農(nóng)村水利、交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、公共環(huán)境、文化娛樂(lè)等公用事業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造一切有利條件，積極拓展農(nóng)村就業(yè)領(lǐng)域.