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摘要:作為發(fā)達國家的美國同樣存在著收入分配差距。美國為了調(diào)節(jié)收入分配差距,政府通過建立比較完善的個人所得稅、社會保障稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度來調(diào)節(jié)高收入者,通過建立社會保障制度、實施義務(wù)教育和反貧困等來調(diào)節(jié)低收入者,從而使收入分配差距的縮小取得了一定的效果。美國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施對中國調(diào)節(jié)收入分配差距具有重要的啟示意義。

:美國;財政;收入分配差距

一、美國收入分配差距簡況

不管是人口眾多、生產(chǎn)力發(fā)展水平低下、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、社會并不富裕的發(fā)展中國家,還是生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的西方發(fā)達國家,居民之間的收入分配差距不可避免,因而如何調(diào)節(jié)收入分配差距是當今世界面臨的普遍問題。下面先從分析美國收入分配差距的情況入手。

美國雖然是西方發(fā)達國家的典型代表,但收入分配不公比其他西方國家更為突出。從貧困人口和貧困率來看“,1964年,美國的貧困率19%,貧困人數(shù)為3610萬;1978年貧困率降至11.4%,貧困人口下降為2450萬;此后貧困率又有所回升,到1993年貧困率上升為15.1%,貧困人口升至3930萬。即使在2000年,美國貧困人口尚維持在3000萬左右的水平。”73從基尼系數(shù)來看,美國收入分配的基尼系數(shù)1967年為0.399,1980年為0.403,1990年為0.428,1995年為0.450,2000年為0.460。從不同比例人口占有的收入份額來看,“1964年最低收入的20%的家庭所占貨幣收入份額為5.1%,最高收入的20%家庭所占份額為41.2%;1973年,最低收入的20%家庭所占份額為6.0%,最高收入的20%家庭所占份額為41.0%;1985年,最低收入的20%家庭所占份額為4.7%,最高收入的20%家庭所占份額為41.9%;1995年最低收入的20%家庭所占份額為3.7%,最高收入的20%家庭所占份額為48.7%。”

二、美國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施

為實現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配差距目標,可供政府選擇的政策工具一般有稅收、公共支出和公共管制。羅伯特·J.蘭普曼(RobertJ.Lanpman)認為:“稅收制度對于富人向窮人的收入再分配只起稍微的作用,而政府開支出在這方面所起的作用則要明顯得多?！币话阏f來,稅收在“劫富”方面有效,但在“濟貧”方面卻效用不大。需要有包括最后落著在社會保障支出、義務(wù)教育支出與反貧困支出等在內(nèi)的公共支出加以補充方能奏效。因而稅收、社會保障、義務(wù)教育與反貧困是調(diào)控收入分配差距的主要財政措施。

(一)稅收調(diào)節(jié)措施

稅收調(diào)節(jié)措施是指稅收在國民收入分配過程中,對個人收入的形成、分配、使用、財富積累與轉(zhuǎn)讓等實施全面調(diào)節(jié)的制度。稅收調(diào)節(jié)可劃分為直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié),屬于直接調(diào)節(jié)的稅種是所得稅與財產(chǎn)稅,屬于間接調(diào)節(jié)的稅種是商品稅。在所得稅中,個人所得稅由于從根本上體現(xiàn)了對高收入者多課稅、對低收入者少課稅或者不課稅的量能課稅原則,因而能有效地縮小收入分配差距,達到實現(xiàn)收入分配差距調(diào)節(jié)的目的;社會保障稅也可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)和財政稅收理論。

對收入分配差距的調(diào)控。在財產(chǎn)稅中,房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅(或繼續(xù)稅)和贈與稅都具有重要的收入分配差距調(diào)節(jié)功能,但遺產(chǎn)稅(或繼續(xù)稅)和贈與稅由于實行累進稅率,規(guī)定有必要的扣除額,對獲得遺產(chǎn)或贈與財產(chǎn)多者多征稅,對獲得遺產(chǎn)或贈與財產(chǎn)少者少征稅或者不征稅,這對于實現(xiàn)收入分配差距無疑更具調(diào)控功能。在商品稅中,增值稅是相對中性的,通常不具有調(diào)控收入分配差距的功能;而對某些非凡消費品或消費行為課稅,一般能起到調(diào)控收入分配差距的作用。

在美國,已經(jīng)建立了以個人所得稅為主體,輔之以遺產(chǎn)稅、贈與稅、個人財產(chǎn)稅、個人消費稅、社會保障稅的稅收調(diào)節(jié)體系,充分發(fā)揮不同稅種相互協(xié)調(diào)配合的調(diào)節(jié)功能。其中,個人所得稅和遺產(chǎn)稅(贈與稅)實行累進稅率,個人應(yīng)稅收入(或財產(chǎn))越高,征稅比例就越大,對個人收入差距調(diào)節(jié)力度最大。個人所得稅的最高邊際稅率曾經(jīng)高達50%,遺產(chǎn)稅的最高邊際稅率曾經(jīng)高達70%。個人財產(chǎn)稅、個人消費稅、社會保障稅實行比例稅率,其調(diào)節(jié)收入分配差距的效果盡管不如個人所得稅和遺產(chǎn)稅,但同樣對收入分配差距具有調(diào)節(jié)功能。稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的效果是明顯的,主要表現(xiàn)在以下方面:一是低收入者稅后收入所占比重比稅前升高。比如1991年,50%的低收入者稅前收入所占比重為14.9%,稅后收入比重上升為16.45%。二是稅后最高與最低收入差距較稅前明顯縮小。三是少數(shù)高收入者繳納的個人所得稅占全部個人所得稅的主要部分。如1991年10%的最高收入者繳納的個人所得稅占55%;50%的低收入者繳納的個人所得稅只占4.8%。

(二)社會保障調(diào)節(jié)措施

社會保障調(diào)節(jié)措施是以國家或政府為主體,依據(jù)法律規(guī)定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因致使生活困難時給予物資幫助,以保障其基本生活的制度。社會保障之所以能夠調(diào)節(jié)收入分配差距,是因為社會保障作為一種再分配手段,任何社會成員當其基本生活發(fā)生困難時,都可以均等地獲得社會保障的機會和權(quán)利。而且社會保障通過法律手段,強制征集保障基金,再分配給低收入或喪失收入來源的社會成員,以幫助他們渡過難關(guān),這在一定程度上彌補了個人收入分配上的不公平,從而實現(xiàn)收入分配差距的調(diào)節(jié)。

美國的社會保障由社會救濟、社會福利和社會保險三部分組成。一是由聯(lián)邦或州政府出資并治理的社會救濟和社會福利項目,保障的主要對象是低于社會貧困線的低收入者、喪失勞動能力的人、以及這些家庭中的未成年人及其的母親。福利內(nèi)容有現(xiàn)金補貼、食品券、住房補貼、醫(yī)療補貼待。二是由政府立法強制實施、全體勞動者參加并共擔費用的社會保險項目?！爸饕叙B(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、殘疾、工傷與職業(yè)病保險等,實施對象是所有勞動者和退休人員。政府只對這些項目提供基本保障,并在主要項目上體現(xiàn)了一定的社會共濟和再分配原則,如聯(lián)邦養(yǎng)老保險,平均替代率只有42%,但低收入者替代率為60%,高收入者的替代率只有28%,這些項目的實施不分區(qū)域,不分行業(yè),以利于勞動力流動和平等發(fā)展。”三是由各種基金組織委托商業(yè)保險公司等金融機構(gòu)經(jīng)辦的私人團體年金、醫(yī)療保險和個人儲蓄。對這一層次的保費和保費

投資收入政府實行免稅鼓勵,據(jù)有關(guān)專家估計,美國政府為此每年減少稅收上千億美元。美國社會保障以保障基本生活水平,強調(diào)社會保障實施于需要社會幫助的弱勢群體,各類人員享受保障的差別較大。例如,美國只有當職工退休以后,才能享受國家提供的醫(yī)療保險。這種程度不高的社會保障制度,在避免福利大鍋飯方面具有顯著成效。正因為如此,國家財政用于社會保障的支出較少,從社會保險稅中籌集的資金可以應(yīng)付社會保障資金的支出。

(三)義務(wù)教育調(diào)節(jié)措施

義務(wù)教育調(diào)節(jié)措施就是國家通過設(shè)立義務(wù)教育制度,在全國范圍內(nèi)對全體學(xué)齡兒童實行一定年限的免費教育,通過教育機會的均等來提高人的勞動能力,從而達到縮小收入分配的差距的目的。正如經(jīng)濟學(xué)諾貝爾獎獲得者、美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森所說:“在走向平等的道路上,沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權(quán)的社會主義?！绷硪晃恢Z貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、英國經(jīng)濟學(xué)家米德也認為:“教育是影響人們獲得收入能力的一種重要形式的投資,它可間接地對財產(chǎn)的分配產(chǎn)生深遠意義的影響。由稅收收入資助的公立教育,基本上體現(xiàn)了向窮人子女的教育投資,是有利于公平的?！?/p>

在美國,為了保證不同地區(qū)之間義務(wù)教育的公平性,聯(lián)邦和州政府加大了對義務(wù)教育的投入,州政府實行了不同學(xué)區(qū)的差別撥款補助方式。長期以來,美國義務(wù)教育一直是各州和地方政府的事情,中心政府從不直接撥款給各個學(xué)校,只是以資助、獎學(xué)金等方式參與進來。而近20多年來,聯(lián)邦政府對教育的支出正在不斷的加大,如針對殘疾兒童的資助、為了縮減班級規(guī)模的經(jīng)費支出等專項支出的絕對額和相對比例都呈上升趨勢。一方面,原有的聯(lián)邦資助項目的額度在不斷加大,另一方面，又新增了不少支出項目。同時,各級政府在義務(wù)教育總支出中的比例結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。地方政府大于州政府、州政府又大于聯(lián)邦政府的舊格局逐漸被打破,形成了州政府大于地方政府、地方政府又大于聯(lián)邦政府的新局面。“聯(lián)邦政府和州政府對公立中小學(xué)教育投資的比例以1940年為分界點,在此之前,分別是0.4%和16.9%,之后猛升到1.8%和30.3%。此后這一比例不斷攀升,到1980年,聯(lián)邦政府的投資比例達到歷史最高點9.8%,州政府達到46.8%。然后,又有所下降,1990年,聯(lián)邦、州和地方政府的投入比例分別是6.1%、47.2%和46.2%。”

美國對教育按學(xué)區(qū)進行獨立的治理。各州為了公平分配教育經(jīng)費,采取了不同的方法資助學(xué)區(qū),但基本形式有兩種:一種是基本資助撥款,它屬于一般性補助,即公式撥款。各州使用的分配公式主要有基準額補助、等額補助、均等化補助等。采取基本資助撥款旨在充分考慮學(xué)區(qū)在教育需求和教育財政能力方面的差異,主要用于維系學(xué)區(qū)與學(xué)校的基本運轉(zhuǎn),體現(xiàn)了公平性,以促進州內(nèi)各學(xué)區(qū)的義務(wù)教育能夠得到比較均衡的發(fā)展。另一種是專項撥款,主要考慮地方學(xué)區(qū)非凡的教育需要,多用于非凡教育、職業(yè)教育等。

(四)反貧困調(diào)節(jié)措施

反貧困調(diào)節(jié)措施就是政府為了消除貧困、體現(xiàn)社會公平、緩解社會矛盾、維護政局的穩(wěn)定、實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長,運用財政工具對貧困人口或貧困地區(qū)進行救濟、補貼或者扶貧開發(fā),以消除絕對貧困或解決相對貧困問題的制度。美國對落后地區(qū)的開發(fā),最早可以追溯到美國建國后持續(xù)百余年的“西進”運動,但真正意義上的對落后地區(qū)的開發(fā)以及結(jié)合針對個人的反貧困計劃則是從20世紀30年代經(jīng)濟危機以后以南部地區(qū)為重心的區(qū)域授助政策開始的。1993年美國政府根據(jù)“新政”中的有關(guān)法案,成立了聞名的“田納西河流域治理委員會”(TVA),負責田納西河流域和密西西比河中下游一帶的開發(fā)。此后,美國政府還陸續(xù)采取了一些政策措施。比如,1961年5月,美國政府第一次公布將失業(yè)和經(jīng)濟落后問題列為全國性問題的法案———地區(qū)再開發(fā)法。1993年8月,美國國會通過第一個比較系統(tǒng)解決不發(fā)達地區(qū)發(fā)展問題的法案《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》。為了促進落后地區(qū)的開發(fā),美國政府通過政府支援來進行。自20世紀五六十年代以來,聯(lián)邦對州和地方政府的財政補助不斷增加,據(jù)美國行政治理預(yù)算局估計,“1997年聯(lián)邦財政補貼達到2752億美元,占聯(lián)邦支出的比重達到16.3%,占GDP的比重達到3.5%?！?/p>

此外,聯(lián)邦政府還設(shè)定補貼的基本形式,其一是專項補助,它是為了支持那些非凡專門化的項目而設(shè)計的一種有條件的補助。它一般由聯(lián)邦政府規(guī)定用途、金額、使用期限和各種具體要求,州和各級地方政府不得移作他用。專項補助中約有70%是按照人口、人均收入或者財政能力等作為衡量需要程度的標準,合格者均可自動獲得這種補助。另一項補助是分類補助。和專項補助相比,它的約束性不強,聯(lián)邦政府也只規(guī)定作用范圍,沒有資金配置的相應(yīng)要求。分類補助的作用主要是通過給州和地方政府提供一種更為有效的收入來源來消除地區(qū)之間的差別。

三、美國調(diào)節(jié)收入分配差距的措施對中國收入分配差距調(diào)節(jié)的啟示

(一)發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的作用需要有健全的稅制

在稅收調(diào)節(jié)收入分配差距方面,美國充分發(fā)揮了個人所得稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅和社會保障稅等不同稅種相互協(xié)調(diào)配合的調(diào)節(jié)功能。但在我國,除了不健全的個人所得稅、消費稅與財產(chǎn)稅之外,遺產(chǎn)稅、贈予稅、和社會保障稅都沒有開征,加上個人所得稅實行分類征收和征管制度的不健全,使得稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能弱化。因此,我國要發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的功用,就需要建立健全包括具有調(diào)節(jié)收入分配差距作用的稅收體系和征管制度等在內(nèi)的稅制。

(二)借助社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配差距需要確定保障的重點

美國的社會保障強調(diào)實施于需要社會幫助的弱勢群體,政府主要提供基本保障項目。中國作為發(fā)展中國家,現(xiàn)今的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定社會保障項目設(shè)置不能過多,范圍不能過寬,標準不能過高,保障水平只能隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而逐步提高。中國的社會保障可以是低水平的,但最低生活保障和基本醫(yī)療保險要盡快地在城鄉(xiāng)分步實施。鑒于農(nóng)村貧困問題更為突出,而社會保障制度建設(shè)相應(yīng)滯后,因此,應(yīng)加快推進農(nóng)村居民最低生活保障和基本醫(yī)療保險制度建設(shè)。然后,要把建成不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)、不分年齡、不分性別和不分職業(yè)的全社會均能享受的社會保障制度列入議事日程。

(三)保證義務(wù)教育本身的公平性

從美國義務(wù)教育的

施來看,為了落實義務(wù)教育的公平性,聯(lián)邦和州政府應(yīng)承擔義務(wù)教育的大半經(jīng)費,并實行差別撥款補助方式。而目前我國的義務(wù)教育經(jīng)費則主要由縣及縣級以下的政府承擔,由于地方經(jīng)濟發(fā)展的水平不平衡,這種主要由地方政府負擔義務(wù)教育經(jīng)費的做法不能保證全國所有兒童在義務(wù)教育階段享受到同等的待遇。無論是以機會均等、過程均等,還是以結(jié)果均等的標準來衡量,義務(wù)教育的公平性均嚴重受損。因而使本來具有再分配功能的義務(wù)教育,不能起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。因此,為了保證我國義務(wù)教育的公平性,非凡是2010年在全國農(nóng)村地區(qū)全部實行免費義務(wù)教育、2015年在全國普遍實行免費義務(wù)教育,目前的關(guān)鍵是中心和省級政府應(yīng)承擔農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的70%左右,其中中心負擔30%,省級負擔40%,中心經(jīng)費部分不能搞一刀切,要實行地區(qū)差別,即主要投入中西部地區(qū),使中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教職工工資能夠按時足額發(fā)放,以保證中西部地區(qū)教師的質(zhì)量;危房改造和校舍經(jīng)費也能基本得到保障。當然,經(jīng)費治理不必由中心和省級財政負責,其經(jīng)費可委托縣級財政進行治理。

(四)有目標、有資金保證、科學(xué)而依法地進行反貧困

要做到“幫助真正需要幫助的人”,就需要按照一般的貧困標準確定扶貧對象和目標。對貧困、落后地區(qū)進行扶貧開發(fā),需要系列優(yōu)惠政策的支持,但政策的實施要以財政手段為主,行政手段為輔,政府要通過投資補貼、就業(yè)補貼等財政刺激措施,引導(dǎo)企業(yè)向貧困地區(qū)遷移。同時,要根據(jù)貧困、落后地區(qū)的實際情況,確定補貼的恰當形式,使扶貧開發(fā)取得實效,真正發(fā)揮反貧困在調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距中的作用。此外,扶貧開發(fā)要像美國那樣,將扶助置于嚴格的立法、執(zhí)法和司法過程中。

(五)在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時要強調(diào)效率

美國在調(diào)節(jié)收入分配差距的實踐中,熟悉到過高的邊際稅率有礙于市場效率,過寬過高的社會福利出現(xiàn)輕易出現(xiàn)“大鍋飯”、“養(yǎng)懶漢”的問題,公費義務(wù)教育的教育質(zhì)量難以得到保證,扶貧開發(fā)的補助需要引用市場原則,等等。因此,近幾十年來,美國的收入分配差距調(diào)節(jié)措施進行了較大調(diào)整。比如,累進所得稅的最高邊際稅率降低,社會福利開支有所削減,在對窮人的補貼中引用負所得稅。因此,在我國調(diào)節(jié)收入分配差距的過程中,要吸收美國的經(jīng)驗,要在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時重視效率,要在注重公平中兼顧效率。

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